前言：本站為你精心整理了行政規劃界定法律探討論文范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。

“不謀萬世者，不足謀一時；不謀全局者，不足謀一域。”一句簡單的話道出一個深刻的哲理來。小到個人的成長，個人的自我實現、大到一個國家、一個民族的振興發展，無不需要一個科學合理的規劃。隨著歷史的發展，現代國家被賦予了越來越多的職能，有行政法學者稱其為“行政國”或“行政國家”，行政權力的膨脹為近代憲法所認可。行政規劃是行政機關治理社會的一個手段，在國家政治、經濟、社會生活中發揮著重要的作用。

但規劃亦不是一件簡單的事情，資料的收集要做到事無巨細；規劃的最后出臺要考慮方方面面的利益；實施規劃的方法和措施要優中選優，減少不合理的浪費；規劃所要達到的目的要既不與現實脫節又不好高騖遠。其中資料收集合理意見是作出一個科學和理性規化的重中之重。我國社會主義市場經濟的逐漸建立，政治體制改革的推動下，為公眾參與原來只是“肉食著某之”的公共行政決策提供了契機。行政規劃是當今政府治理國家社會的一個重要手段，其從提出到最后的完成一般須經過立項、擬定、確定、執行等四個步驟，其中確定程序承上啟下。在這個過程中建立一個有機參與機制，一方面有利于協調不同利益團體的紛爭，另一方面有利于加強規劃的權威，使其在將來的實施過程中減少阻力。本文擬簡要論述一下行政規劃確定程序中的參與機制。

一、行政規劃的界定

（一）“計劃”變“規劃”

在我國長期的計劃經濟體制時期，“計劃”對國民經濟的發展有過很重大的推動作用。但是在這一時期，計劃的固有弊端也表現的淋漓盡致，“計劃原為人們為組織、治理經濟而對其加以事先規劃的一種方式；但計劃一旦產生、并得以作為‘體制’確立后，借助著國家權力滲透到國民生活的各個方面、各個層次，‘無微不至’地‘關懷’著人們的生活，不僅對經濟發展的積極意義蕩然無存，而且成為全面控制人們的一種‘桎梏’。”[1]

黨的十六屆五中全會，主要議題之一是研究和審議《中共中心關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》。延續了50多年的國民經濟和社會發展“計劃”首次變成“規劃”。這“一字之差”，傳遞出中國經濟社會發展的三大信號：凸顯政府更加注重發揮市場對資源配置的基礎性作用；政府更加注重對經濟社會發展的宏觀把握和調控；政府職能轉變邁出新步伐。[2]

（二）目前行政法學界對行政規劃的界定有不同的爭論，不同的學者基于不同的思考方式對行政規劃的內容、性質、作用等，提出了不同看法。比較具有代表性的有這樣幾種：

1、計劃行為是指預先確定目標，以及設計為實現目標所需要的措施的行為。[3]

2、行政計劃，是指行政權為了實現一定的公共目的而設定目標，綜合地提出實現該目標的手段的活動。[4]

3、行政計劃系指行政機關為將來一定期限內達成特定之目的或事先一定之構想，是前就達成該目的或實現該構想有關之方法，步驟或措施等所為之設計與規劃。[5]

4、行政規劃，也稱行政計劃，是指行政主體在實施公共事業及其他活動之前，首先綜合地提出有關行政目標，事先制定出規劃藍圖，以作為具體的行政目標，并進一步制定為實現該綜合性目標所必需的各種政策性大綱的活動。[6]

以上幾種不同的界定都包含這樣幾個因素：行政目標前景的展望，目標的實現，社會資源和現實狀況的調查分析，以及在此基礎上所采取的手段和措施等部分內容。本文為了論述的方便，擬采用行政程序法專家試擬稿的意見，即行政規劃是指“行政機關為了實現國土或城鄉規劃、興辦公共事業或者公共設施等行政目標，對將來一定期限之內擬采取的方法、步驟、措施而對外作出具有法律約束力的規劃”。[7]

二、參與主體

當今社會利益復雜化、多元化越來越突出，社會發展過程中新事物、新現象層出不窮，在行政規劃的確定過程中除了要考慮公共行政的原理，規劃自身所要達到的目標外，必須考慮其所處的外部社會環境，包括人文、地理、資源等因素。一個科學、合理的規劃是在不同的作用力共同作用之下形成的。筆者認為影響一個規劃作出的大致有以下兩個方面的原動力：

其一，完全按照公共行政的原理，行政法治的價值理念，以及行政規劃所要實現的目標，采取的措施相結合而形成一個規劃，這樣從原理上找不出毛病，我們稱為“生理現象”。

其二，行政規劃的確定除了考慮以上因素外，還要考慮規劃的擬定機關、規劃執行機關以及規劃所涉及的廣大的相對方，包括公民和其他組織的利益，甚至還可能包含長官的意志在內，我們稱其為“病理現象”。

根據上面的論述我們認為行政規劃確定程序中參與主體應包括規劃擬定機關，規劃裁決執行機關，公民個人以及公民為參與規劃裁決所結成的團體和其他組織。

（一）規劃擬定機關

規劃擬定機關草擬出一個科學、合理的規劃，是裁決程序的前提條件。規劃擬定過程中也須要公眾的參與，并且對規劃的草擬亦是至關重要，但這不是本文的旨趣所在。擬定機關在規劃裁決確定程序中，首先要說明的就是規劃的目標所在，以及定此目標的事實根據和所要采取的措施，其次還要說明自己的規劃既是在綜合考慮當前狀況的基礎上做出的，又是對未來的一個切實可行的藍圖，既有公共利益之所在，又包含了規劃所涉及的不同地區，不同部門和不同個人或團體的利益，這是很重要的。擬定機關在確定程序中的主要任務就是證實自己所擬定的規劃的科學合理之處，說服其他參與主體，使自己制定的規劃能順利通過。

我國當前體制，規劃的擬定機關都是行政主體，不管是《土地治理法》中的土地規劃，亦或是《城市規劃法》中的城市規劃，概莫能外。為了保證行政規劃方案的質量，必須對行政規劃方案擬定機關的素質提出嚴格的要求。這“除了可以通過提高行政主體內部規劃擬定機構的人員素質來實現外，還有一個途徑就是實現行政事務的社會化，通過“課題委托”的方式由非行政機構來擬定行政規劃方案。”“為了保證行政規劃方案的質量，筆者建議可以通過招標的方式而由具備條件的非行政機構來擬定行政規劃方案。”[8]這不失為一個很好的建議。

（二）規劃執行機關

無疑，行政規劃的要害部分是猜測，但一項行政規劃，不僅包括確立目標和達到目標所需的資源，還包括可供選擇的路徑。也許一項規劃中最難的任務就是執行了。“即使最好的計劃也會出岔子，并且想要猜測到所有的障礙和情況并為之做好預備是不可能的”，[9]所以在規劃過程中一定要考慮執行機關能否順利地完成，這樣執行機關作為一方參與這是毋庸置疑的。

另外，一個規劃不可避免地要涉及到不同執行機關的職責，臺灣行政程序法有“集中事權”一說，“為使確定后之計劃能夠順利實施，避免再次征詢有關機關之同意程序之繁瑣，以增加行政效率，故擬定計劃機關于實施計劃而為必要之措施或其他設施時，可不必再經其他行政機關之同意或特許。”[10]

（三）公民個人以及公民為參與規劃裁決所結成的團體

由于普通公民是規劃結果的最終承受人，自然對規劃有絕對的批評權利，但是現實情況卻與我們的想象差的太遠，就拿有限的城市規劃來說：“公眾參與變成了變相的‘收集資料’，而這些‘資料’或‘信息’在實際規劃中占的分量又微乎其微”，[11]“我國城市規劃的‘公眾參與基本上還處于規劃已經批準后的實施治理階段即規劃后的參與，即居于較低層次的參與”[12]實際上其他部門的決策、規劃亦是如此。行政機關控制了公民參與的整個過程，由他們界定規劃內容或者改變行政程序，再決定或答應公民參與的范圍，甚至很多數據、材料仍處于秘密或半秘密狀態，一般人很難靠近。公眾參與規劃的現實需要與實際情況脫節了。所以說公民參與行政規劃確定程序是一個不爭的事實。

但是亦應該看到，現實生活中公民作為一個個體來說，大都是將自身利益作為出發點來參與公共事務的，因此輕易產生利益沖突的困境。再者來說，公民的力量也比較分散，單獨個人面對強大的行政機關在規劃確定程序中的作用太渺小了。另外，受到我國傳統思想的影響，很多公民不愿或不敢參與行政規劃。對參與的方式、參與的內容知之甚少。分散的、單個的公民參與行政規劃確定程序有諸多不利因素，但“在我們這個時代，結社自由已成為反對多數專制的一項必要保障”[13]可以讓具有相同或相似利益訴求的公民結為一個團體，共同推舉一個或若干個公民作為他們的代表參與（可以參照民事訴訟中的多數人訴訟機制)[14]。

（四）非政府組織

中國自改革開放以來各種行業協會和社團等非政府組織發展很快，非凡是在社會主義市場經濟體制建設過程中，很多組織（社會團體）擺脫了以往計劃經濟體制的嚴格束縛。作為一個組織，他們一般為一特定的目標而結成，有一定的人、財、物基礎，有很大的自主性，以及由此而帶來的自主性利益。“它們是現代社會公民參與的重要途徑：無論是行政相對人參與行政機關的具體行政行為，……還是一般公眾參與政府決策，……非政府組織都在起著越來越大的，非公民個體所能起的，極為重要的和不可替代的作用。”[15]在去年國務院制定的依法行政實施綱要中，行政法學會就發揮了很重要的作用。

三、參與的方式——以城市規劃為例

自1999年《中華人民共和國城市規劃法》頒布以來，城市規劃在城市發展過程中，在普通市民追求幸福生活的同時，發揮出重大的作用，與此同時學者們對城市規劃的研究越來越多，包括對城市規劃中公眾參與問題的研究，有美加飛鴻專門介紹國外城市規劃公眾參與的，[16]有從比較的角度入手，分析外國城市規劃公眾參與對中國的借鑒意義的[17]，由從實證角度直接分析中國城市規劃現狀及不足并提出可行對策的，[18]可謂見仁見智，不同的學者基于自身不同的學術背景及不同的問題視角對城市規劃公眾參與問題進行了獨到的論述。這些對于研究行政規劃確定程序中公眾參與問題提供了很好的素材。

（一）城市規劃公眾參與機制的問題：

公眾參與公共行政過程的重要性在理論界和實務界有一定的共識，但是在實踐中公眾參與機制與人們所期望的還有很大的差別。胡云認為：缺乏應有的法律保障，參與的內容、方式與途徑不明確，公眾參與意識淡薄等是主要問題。[19]陳有利、朱京海認為公眾參與的深度還不夠，公眾參與的寬度還不夠，公眾參與機制不健全是主要問題。[20]羅小龍、張京祥認為城市規劃只注重個人的參與而忽視了社會團體的介入，城市規劃的公眾參與缺乏合理的組織機制，城市規劃的公眾參與缺乏法律上的支持和制度上的保障等[21]，如此等等不一而足。從參與主體到參與程序，從參與內容到參與的結果，以及參與保障機制方方面面都發現了令人不太滿足的地方，并提出了一些合理化的建議。

（二）問題的解決方式：

發現實踐中亟待解決的問題不是一件輕易的事情，怎樣才能解決這些問題更是重中之重，針對不同的問題，任國巖提出，公眾參與的實施應與城市規劃編制同步進行，大致可分為六個程序[22]。羅小龍等主張構建非官方、具有體制保障的公眾參與組織——城市規劃公眾參與委員會，并加強法律、組織、經濟保障[23]；唐文躍認為應推進民主化進程，保障民眾規劃參與權，建立調控有力的規劃治理體制。

由于城市規劃是行政規劃的一種非凡形式，在我國尚未建設關于行政規劃一般程序立法的情況下，有關城市規劃法和實踐對研究行政規劃有借鑒意義，這是一個從非凡到一般的過程。以上這些問題及建議都有極強的現實針對性，對未來行政規劃公眾參與機制的建立提供了寶貴的經驗。

行政規劃從表面上看來是一種政府行為，但它更是一種公共行為。不同利益主體在行政規劃確定程序中應該處于一種主動的地位，不能僅僅處于一種被動地位，隨著我國行政法治的發展，這一理念正在逐步深入人心。筆者認為，在具體的操作層面，行政規劃確定程序中的公共參與應含兩個方面：

（一）參與主體：規劃擬定者，規劃的執行機關，公民以及公民為共同利益結成之團體，其他非政府組織。

（二）參與方式：可借鑒美國聯邦行政程序法的規定，分為非正式程序和正式程序。

1，非正式程序有：通過報紙、廣播、電視等手段公布規劃草案，召開各種形式討論會，組織行業協會、社團等討論會，通過信訪、游行、集會等形式提出批評建議等。

2，聽證程序，在行政程序法專家試擬稿中有體現，[24]正式立法可借鑒《行政許可法》的規定。[25]