教育均衡化對比及對策
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近年來,國際間交往的日益頻繁和信息技術的迅猛發展加速了經濟全球化的進程。由于國家與國家之間以及一個國家內部不同地區,不同群體之間的不平衡發展,造成貧富懸殊與差距進一步擴大。這已經成為當今世界局勢不穩定的根源之一。這種不均衡給人類帶來新的歷史課題,即通過一系列政策的實施縮小并消除南北差距和貧富懸殊,實現全球共同的、均衡的繁榮和發展。由于歷史及現實的原因,我國地區之間經濟、社會發展水平存在差異,教育方面的不均衡發展正嚴重影響著下一代的成長,影響著未來社會的發展與穩定。20世紀90年代以后,我國教育理論工作者開始關注教育均衡化問題。探討教育均衡化這一教育理念的實質、內涵,為中國教育不均衡發展提出對策和實證分析。大家都把實現教育均衡化作為歷史責任,為促進我國的教育均衡化作出努力。綜合國內教育理論界對教育均衡化的闡述,可以概括為以下幾種觀點。1.教育均衡化作為一種教育理念是指通過法律確保公民的平等受教育的權利和義務,通過制訂政策、資源調配提供相對均等的教育機會和條件,以客觀公正的態度和科學有效的方法實現教育效果和成功機會的相對均衡。2.促進我國基礎教育的均衡發展是教育均衡化發展的重中之重。基礎教育具有鮮明的全局性和基礎性特征,必須均衡發展,才能發揮全局性和基礎性作用,才能切實保證九年義務教育的均衡持久發展。3.強調對公民和地區的受教育權利平等和教育機會均等兩個方面,是教育均衡化的一個本質性目標所在,是古而有之的美好理想,是現代教育的基本理念。實現教育均衡化是謀求公民和地區的教育機會、教育成功、教育效果均等的最基本的標準。教育理論界近幾年來從理論層面和實踐角度對我國教育發展不平衡現象作了實證分析,提出了實現教育均衡發展的基本策略。如關注對義務教育的投入,關心各種處境不利的弱勢群體的受教育機會,優化合理配置教育資源,對老少邊窮地區教育發展的政策傾斜,樹立“終身教育”理念,逐步完善終身教育體系等。
二、國際社會對教育均衡化的有關政策
20世紀下半葉,在各國經濟社會發展過程中,必然觸及教育的發展。希望得到盡可能多的受教育機會,不分性別、社會階層和種族都享有受教育的權利成為各國謀求教育民主化的一個重要方面。《聯合國憲章》在前言中就強調,男人和女人在大國和小國均享有平等的權利。二戰以后,發達國家在戰前教育發展的基礎上,得以更快的發展。大多數發達國家戰前已普遍實現了初等義務教育的普及,有的國家已經在普及中等教育。而發展中國家戰后獲得獨立和解放時,由于經濟基礎薄弱,更由于傳統觀念等多種原因形成教育落后的現象,人口中受教育比例極低,普及教育的任務十分艱巨。新中國的建立,為我國發展教育提供了可能。但是由于新中國建立之初,教育基礎十分薄弱,教育事業發展緩慢,一些少數民族地區和西部地區識字率極低。由此可以看出,全球范圍內發達國家與發展中國家中內部存在的教育不均衡狀態有其歷史原因。發展中國家和發達國家客觀上存在著教育的極大差距,這需要通過經濟發展和社會進步,通過國際社會和各國政府在公共政策制定中的不同取向,通過政策傾斜、制度安排,相對縮小歷史所形成的差距,努力去實現教育均衡發展,化解教育在區域間諸多不均衡所造成的矛盾,推進教育均衡化發展。20世紀50年代到90年代,聯合國教科文組織的工作重點一直是幫助和促進各國的教育發展。教科文組織希望不同的國家采納不同的教育體系,消除所有教育方面的不平等,鼓勵教育上所作的各種努力,建立或保留為不同群體開設的學校,保障居民有平等的受教育機會,包括做到初等教育實行免費和義務教育,不斷改進和擴大初等義務教育并且適時地逐漸延長義務教育年限。近年來,發展中國家的教育有了長足的進步,擴大了貧困地區兒童的受教育機會,在偏遠地區興建小學,女童入學人數明顯增加。
三、基礎教育與教育均衡化
要確保人人都擁有受教育的權利和義務,要提供相對平等的接受教育的機會和條件,基礎教育的均衡發展是教育均衡化發展的重中之重。基礎教育具有鮮明的全局性和基礎性特征,是實現教育均衡化的最基本的目標,因為它面向所有公民,不論其地域、民族、階層。義務教育是實現基礎教育均衡發展的根本途徑。只有切實保障所有適齡兒童少年享受最基本的基礎教育,提供條件基本相同的教育機會,才能符合義務教育的全民性、平等性等基本原則。通過世界上一些國家實現教育均衡化的經驗可以看出,教育均衡發展是一個相對的概念。均衡不是絕對的平均,不是絕對意義的平等。多年來,世界各國對教育均衡化的關注主要放在對處境不利地區和人群的特別扶持上,要滿足所有人最基本的學習需要,包括享有同等的入學機會,同等的受教育條件,同等的發展可能等等。由于經濟發展水平,歷史文化傳統,教育發展起點的千差萬別,因此各國在實現教育均衡化的手段和途徑上也是多種多樣的。
前蘇聯從1917年建立蘇維埃共和國開始用60年時間完成了十年義務教育的普及。其間及時對普及義務教育做出立法,掃除成年文盲,加大對義務教育的投資力度,建設學校。蘇維埃政府尤其注意農村教育和民族地區教育的發展,為少數民族地區編寫教科書,對不甚完善的民族文字進行改制和完善,對農村地區的教師工資實行優惠政策,對學生實行十年免費義務教育。經過多年努力,前蘇聯極大地解決了城鄉之間、不同民族地區不同教育發展不均衡問題。美國義務教育的特別扶持制度主要面對少數民族、移民、城市貧困人群子女。為解決不利人群的義務教育,美國經過了兩個多世紀的努力,在制訂一系列聯邦和州法律的基礎上,著重從資金補助、改善教學條件、提高教學質量入手。從20世紀50年代開始,先后采取了“社會控制”、“教育機會均等”、“先行教育”、“補償教育”、加大對薄弱學校的投入等措施。80年代末,美國聯邦教育經費中的相當一部分用于“補償教育計劃”,其中40億美元用于獎勵先進學校和加強薄弱學校的發展。歐洲現代教育中教育不均衡化已經不成為問題,大多數國家經歷長期的教育實踐,已經實現了中等教育的普及。法國是推行和實施義務教育較早的國家之一。法國根據本國東西部發展不均衡的實際情況,在西部農牧業地區和人口稀少的山區開設單班小學,這種單班小學采取同時容納若干個年級學生為一班的復式教學。
這種復式教學對偏遠地區學齡兒童數量較少但又要實施義務教育起到了積極的推動作用。即使在現代歐洲其他經濟高度發達的國家也沒有排除復式教學,這說明歐洲國家在自然條件不利地區仍然為那些處境不利人群創造受教育的機會和條件。像法國在城市處境不利地區建立優先發展區,國家制訂相關制度如設立助學金、開學補貼、交通補貼、免費教科書、午餐補貼等,都是為處境不利人群接受教育解決實際問題,以求得教育的相對均衡發展。亞洲的泰國根據本國的情況,將4類地區定為處境不利地區,即:50%以上兒童在家庭使用非泰語的少數民族聚居區、國家規定的貧困區、偏遠地區和城市貧民區。為改變這些地區人們的受教育狀況,泰國采取了一系列扶持政策和措施,包括向貧困學生出借教科書,為學生提供午餐,向交通不便的學生出借自行車,為學生設立流動圖書館,為貧困家庭兒童實行免費教育。20世紀教育均衡化思想曾經對世界上一些主要國家的學校政策產生過比較明顯的影響。持均衡化教育思想的學者認為保證每一個學生都受到高質量的教育是不可能的,提出要考慮到學生的興趣和條件。更多的學者認為,任何一個教育體系都要完成兩個職能,一個是獲得知識,提高學習能力,培養高尚品質;另一個是學生的社會定向,即不同的職業和社會階層的定位。學校要有效地解決這樣兩個問題:一要保證各層次的教育,二要實施多樣化教育。
90年代以后作為教育均衡化最基本目標的基礎教育,其作用和意義受到廣泛高度重視。一系列日益嚴重的社會問題如人口膨脹、環境惡化、貧困加劇、種族沖突等已成為制約全球化發展的主要障礙。經濟全球化、一體化進程拉大了經濟上的貧富差距,進一步擴大了教育發展中的不平衡性。從更長遠的需求和利益出發,轉變發展觀念,將人的發展置于全部發展行動的中心成為解決全球化面臨問題的必然選擇。從上述幾個國家謀求教育均衡發展的若干政策可以看出,以人為本,用多樣化區別教育滿足學生多樣的教育需求是實現教育機會平等的必要手段。大多數發達國家在完成普及中等教育的基礎上,調整高中階段的教育結構和教育內容,使學生在義務教育的基礎上,根據個人的興趣和天賦,在逐步確立個人未來的職業定向的前提下,在高中設立不同的職業選修課。多樣化的職業課程使學生有了更充分的選擇余地,為將來的發展打下基礎。近年來,大多數國家在教育改革中提出多樣化概念,諸如教學類型、教育結構的多樣化,教學大綱、教學計劃的多樣化,在教學過程中體現出的個性化、區別化,教學內容的多樣性和靈活性。這種多樣化的趨勢與教育均衡化并不矛盾。它更強調根據學生的興趣、天賦、個人條件去創造適合學生發展的教育機會和條件,以此來謀求教育的均衡發展。
四、終身教育與教育均衡化
20世紀90年代在泰國宗滴恩舉行的世界全民教育大會,在全球范圍內提出了“全民教育”的新概念。在這一新的概念下,此次會議對90年代世界各國基礎教育改革提出了新的要求,即滿足全民的基本學習要求,要求世界各國在現行基礎教育的實踐基礎上,擴大基礎教育服務范圍,除了正規教育渠道之外,提倡有效利用各種非正規教育渠道,以保障每一個個體的權利。《全民教育宣言》以及后來的1993年德里宣言和2001年北京宣言都說明了要創造條件,使所有人享有受教育的機會,同時提出基礎教育是終身學習和人類發展的基礎。自從1972年聯合國教科文組織發表“學會生存”的報告以后,終身教育的理念被世界各國所接受和采納。終身教育意味著為每一個人提供改善自身狀況的繼續教育的條件。世界進入21世紀,不論是發達國家還是發展中國家都已經形成一個共識,即普及義務教育是一個國家一個民族可持續發展的前提條件。但是多年來形成的教育不均衡狀態使許多發展中國家,使那些處境不利地區和人群的普及基礎教育成為可望不可及的事情。那些因各種原因被剝奪正規基礎教育權利的人需要通過非正規教育獲得受教育機會,國際社會因此將成人教育視為整個基礎教育的一部分。
此外新世紀更強調掃盲教育的實用價值,即功能性掃盲要有利于個人生存,全面能力開發,全面參與發展,提高生活質量。經濟全球化的要求,使得靈活的和終身的學習機會變得特別重要。樹立終身教育的理念可以說是實現教育均衡發展的一個基本策略。正如原教育部部長陳至立在第四屆“九個人口大國全民教育部長級會議”上的講話所做出的承諾,關注處境不利群體的學習需求,保障全體兒童少年享有平等的受教育機會,將普及九年義務教育和掃除青壯年文盲作為教育工作的“重中之重”。占中國領土2/3的中國西部地區更需要關注九年義務教育的普及,注意掃除青壯年文盲,在全國范圍內逐步構建一個學習化社會,形成社會開放式的教育網絡,開展多層次、多樣化的教育。逐步完善終身學習體系,充分發揮圖書館、閱覽室、多媒體的作用。對于處境不利地區人群進行非正規教育是接受教育的第二次機會,逐步形成一個正規教育與非正規教育相通的,不同類型教育相互交叉,形成多形式并存的立體化教育體系,加大現行教育的彈性、選擇性、適應性和實用性,才能更有利于教育的均衡化發展。
五、農村教育與教育均衡化
農村教育是21世紀世界教育仍然需要關注的重要問題。盡管21世紀世界各國城市化的進程在推進,但是世界人口的一半,發展中國家總人口的60%仍然居住在農村。忽視了這些農村人口的教育,21世紀全球和各國的教育發展目標就難以實現,從而就更談不上教育的均衡發展。中國西部地區包括12個省、市和自治區,占中國人口總數的29%。由于歷史、自然和地理等原因,這些地區大多數屬于農業地區,生產方式和經濟發展水平都非常落后,教育上和東部地區形成較大差距。教育不均衡化所造成的教育資源、教育條件上的差距還在加大,這些差距體現在教育投資、教育配置、學校分布、教學條件等等方面。為采取有效的發展手段縮小這種差距,實現教育均衡發展,中央政府就此提出了區域教育發展的整體思路。區域教育發展的總體思路強調農村與城市的同等地位,強調改變城鄉分割和城鄉自治,實現城鄉教育交流與結合,實現區域教育資源的合理配置和共同享用,協調城鄉的教育需求。可以說發展農村教育就是促進教育均衡化發展。現代社會的發展,農村經濟活動和就業機會的多樣化,農村城鎮化程度的加大,產業結構的變化,以及城市化的入侵已經逐漸模糊了傳統上相對穩定的城市和農村概念的界定。區域教育發展的整體觀從現代化進程和歷史發展的視角強化了農村和城市的適度聯系與合作,特別是在教育方面,共同發展更有利于教育的均衡化發展。歐洲發達國家在偏遠地區至今仍采取農村適用的復式教學手段,其生命力可見一斑。
六、教育立法和經費投入是實現教育均衡化的法制保證
國際上的研究表明,要切實保障基礎教育的發展,實現教育均衡化,保證每個人的受教育權利,義務教育階段實施免費教育是重要保證。世界上主要發達國家都在義務教育的實現過程中通過立法予以保證,并經歷了由收費教育逐漸變成免費教育的過程。在英國、俄羅斯普通學校學生還免費使用教科書,午餐予以補貼。日本自1900年宣布實行免費義務教育后,實際入學率大幅度增長。當然由國家承擔所有的教育費用也是不現實的,家長可以適當承擔如教科書、旅游、學校早餐、運動訓練、學習用具的承擔費用。總之要實現真正意義上的免費義務教育,國家必須加大基礎教育的投資力度,使所有的適齡兒童享受平等的受教育權利,實現教育均衡。研究教育投資的分配比例,可以看出,俄羅斯、日本教育投資的重心顯著偏重于基礎教育。1998年日本初等教育和中等教育經費(包括高中教育)已占日本中央以及地方政府財政性教育經費支出的78%。
對基礎教育的高投入符合教育公平原則,同時保證了持久和廣泛的義務教育普及。美國在相當一段時間內對義務教育方面有巨大和穩定的投入,從而保證了12年義務教育年限。到1990年美國學前及小學教育經費已占聯邦及各州教育日常經費的38.4%,中學占到37.2%。義務教育的穩定投入保證了對薄弱學校和弱勢群體的支持和改造,促進了教育均衡發展。因此可以說,將資金重點投入到我國廣大農村和廣大的經濟欠發達的西部地區,將會有更多的投資效益,有助于實現普及九年義務教育,提高教學質量,增進教育公平,促進教育的均衡化發展。世界各國在解決教育不均衡化問題上所實施的教育政策的基本出發點,就在于實現現代社會所有公民的受教育權,能夠顯著改善人的生存狀態,促進那些不發達地區的經濟發展。
我國東西部地區長期以來形成的巨大差距,特別是教育滯后已經成為西部地區發展的羈絆。別國的經驗表明,加大中央及省級政府財政對貧困地區義務教育的專項投資,逐漸縮小地區之間義務教育發展的不平衡性,實現基礎教育的真正全面普及,是減少地區之間教育不均衡化的最根本做法。此外,要使得教育資源特別是教師隊伍得以穩定和發展,必須對在西部地區工作的教師實行傾斜政策和優惠辦法。在西部地區要加強構建學習化社會,形成合理適用的終身教育體系,著力解決西部地區勞動力素質低下,青壯年文盲多的問題,這是實現西部地區可持續發展的有力保障。由于歷史原因,我國的教育不均衡化問題是一個復雜問題。當前應在黨和國家西部開發的戰略決策下,結合西部地區的具體文化、歷史、傳統、經濟發展特點,借鑒別國的經驗,努力促進教育均衡。
