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I．引言

1．1短效的救急政策不能替代長效的制度改革

改革、開放27年后的今日，和公社時代相比,中國的農業生產有了突飛猛進。但是和東南沿海以及大中城市的日新月異相比，內地農村的凋敝和破敗，城鄉收入差的快速惡化，構成刺目的對比。顯然，農民的收入增長以及農村的內在活力，越來越令人憂心。現在舉國上下正積極探討使農村和農民分享城市和沿海繁榮的長效途徑。中央自2004年來出臺一系列利農的政策。作為救急的措施，贏得農民的普遍歡迎。不過，三農問題可用冰凍三尺，非一日之寒來形容，要想徹底解決，無法靠短效的津貼，補助等救急措施，而要靠根本性的制度改革。只有使大部分農民獲得全國平均收入，大部分農村獲得自立和自治的能力，才能將政府從消防員四出救急的角色中解放出來，也才能大大減輕政府的財政負擔，集中精力和財力于公共產品的提供和服務。僅僅幫助落實農村的義務教育，籌建覆蓋農村居民的養老保險和醫療保險等項目，便需政府巨大的財力。

三農問題的日益嚴峻化，是和農地制度改革的嚴重滯后分不開的。現行的土地制度所暴露的弊病越來越多，越來越和市場經濟不相適應。第一，現行土地制度是城鄉收入差距愈益惡化的制度性障礙，損害的恰恰是政府想保護的純農戶，特別是純糧農。真正的市場經濟必須有全國統一的土地市場，種植不同作物的農民面對要素價格和產品價格，通過進入或退出生產，決定土地經營規模，以獲取平均收入。但在現行土地制度下，種植不同作物的農民的土地經營規模，主要由家庭人口在當地村社中的份額決定。土地市場在各村之間和城鄉之間嚴重割裂和扭曲，并造成勞動市場和資本市場的扭曲，使二元經濟結構難以打破。沿海繁榮無法通過統一的土地市場向內地傳遞。第二，現行土地制度和以法治國的目標嚴重沖突。市場經濟下的城市化應該是一個通過用市價充分補償農民，使農民平滑融入現代都市經濟的過程。在目前的土地制度下，城市化變成了對農民的剝奪，激起農民抗爭的過程。急劇上升的土地糾紛成為農村群體性抗爭的最主要原因，嚴重威脅社會的和諧。第三，農民沒有土地所有權，無法用土地作抵押，又缺少其他抵押，農村金融難以發育，進一步惡化農戶的收入前景。第四，中國現存的農業生產結構形成于高度閉關自守，糧食自給壓倒一切的時期，嚴重偏離中國的比較利益，難以適應當今世界生產全球化和貿易自由化的要求，農民收入也難以提高。但是，農業結構若作根本調整，缺乏金融服務，僅靠農民自身積累，調整過程將會漫長而痛苦。第五,沒有穩固的地權保證,農地租賃市場難以發育，農村經濟的自主性，自律性，和可持續性難以保障，農村基礎設施和生態因缺乏本地農民的自發參與，必然發生凋零，退化，日益依賴中央財政來推動和維持。

令人遺憾的是,迄今出臺的所有利農政策回避了三農問題的核心所在――對中國現行的農地制度的檢討和進一步改革。在嚴重的制度和市場扭曲沒有得到糾正的情況下，冀望補助、津貼來使農戶收入相對城市居民不再惡化，則需要補助和津貼的農戶只會越來越多，中國何來充沛的財力長期支撐這些以救急為宗旨的政策？歐盟，日本和南韓的農業補助經驗表明，通過引進新的扭曲來糾正舊的扭曲的結果，不管愿望如何良好，只是使扭曲加劇化和長期化，使農業離開政府保護便無法自立，偏離市場化和全球化的方向，將來難以適應WTO各國正在力爭的取消農業補助，農產品生產和貿易自由化的目標。過去27年來的歷史已證明，只用政策的改變，沒有農地制度和戶口制度在內的一系列制度改革，是無法真正解決三農問題的。

本文著重討論中國的農地制度。包括戶口制度在內的其他制度的改革需專文討論。農地制度是每個社會的根本性制度之一。好的農地制度應有助于農民獲得分享社會繁榮的權利和渠道，使他們獲得財力和恒心去關注本村的基礎設施的建設和長期保養，并使農業不斷提高內在活力，永葆因應全球化所必需的自我調整能力和創新能力。好的農地制度也應有助于市場機制的完善，有助于總體經濟運轉能趨于效率和公平兩者的自然平衡，社會生活趨于井然有序，城鄉關系趨于和諧、自律。

經濟學理論指出，作為市場經濟的前提，生產要素的所有權及其派生的各種產權必須明晰界定。唯此，要素才能在市場順利交換，完成自由流動和組合，實現本身價值和國民生產總值兩者的極大化。土地作為生產的三大要素之一，當然和其他要素一樣，必須服從要素配置的基本規律。否認土地的要素屬性，以杜撰出來的所謂中國特殊國情，否認土地的流轉和配置應該服從市場經濟的一般規律，不但完全無視中國本國的長期歷史經驗，而且無視27年來土地集體所有的實踐結果。實際上，目前的農地制度使廣大農民難以分享城市化和工業化帶來的巨大好處，難以分享沿海和城市的繁榮。