論黨內權力控制的制度建設
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黨內權力的約束和控制大體上可以分為自控、互控和監控三個方面。自控，即行為主體的自我約束，自覺地、規范地運用公共權力來謀取公共利益?；タ?，即行為主體之間的互相制約。監控，即建立健全監督機制，從外部對權力行為主體實施監督和控制。目前，在我們黨內，這樣的權力控制機制已大體上建立起來，但其運行還不夠理想，筆者認為重要的原因之一就是黨內權力控制機制不夠完備，還不能有效地杜絕權力腐敗現象的滋生和蔓延。要形成對黨內權力嚴密而有效的控制，切實有效地鏟除權力腐敗現象滋生的溫床，必須加強黨內的制度建設，進一步完善黨內權力控制機制。
一、加強權力自控機制建設
權力行為主體的自我控制，即自律，是防范腐敗行為發生的第一道關卡。加強黨員干部的理想信念和建立健全制度是進行權力自控機制建設最有效的方法。理想信念是思想和行動的“總開關”，是我們的立身之本，只要這個總開關不出問題，無論置身什么環境，無論面對什么誘惑，都能做到身正行端，不犯錯誤。解決好理想信念問題，是繼承黨的優良傳統、保持和發揮黨的政治優勢，提高領導干部思想政治素質的關鍵，也是抓好制度建設的關鍵，而領導干部思想政治素質的高低，直接影響到各項制度的落實和效果；制度建設是一種規范，通過建立健全各項制度，使得權力行使者切實感受到來自制度的壓力，并把它轉變為自我控制和約束力，使自我控制由軟性約束變為硬性約束。制度建設是黨的作風建設的重要保證，它能為監督主體了解、評判權力行為主體的行為，進而采取相應措施提供標準和根據，權力行為主體一旦表現不佳，就將要承擔一定的后果。兩者相輔相成，相互作用，相互影響。加強權力自控機制，就要抓好這兩個方面的建設。
首先要堅定黨員干部的理想信念。解決好理想信念問題是發揮黨的政治優勢，提高領導干部思想政治素質的關鍵。一要加強理論學習。理想信念是世界觀的核心，是人生觀、價值觀的高度凝煉。我們要認真學習馬列主義、思想和鄧小平理論，認真學習同志“三個代表”重要思想，深刻領會其精神實質，把實踐“三個代表”的要求體現到具體行動中去。還要努力學習掌握其它先進科學文化知識，包括現代科技、經濟、法律、歷史等。二要積極投身于實踐。要把堅定的理想信念體現在貫徹執行黨的路線方針政策的自覺行動上，積極投身于建設實踐；要經常深入基層、深入群眾，切實為人民群眾解決實際困難；要在復雜的政治斗爭中接受嚴峻考驗，提高政治敏銳性和政治鑒別力。三要嚴格黨內生活。加強黨性鍛煉，必須嚴格黨內生活，自覺拿起批評和自我批評的武器，開展積極的思想斗爭。四要加強理想信念教育。要把開展理想信念教育擺在一個非常重要的位置，不僅要集中一段時間進行，而且還要常抓不懈；要緊密聯系實際，針對改革和現代化建設中人們思想上產生的困惑加強理論研究，作出科學回答；教育形式要靈活多樣，因地制宜，以取得更好的成效。
其次要建立健全各項制度。通過建立健全各項制度，使得權力行使者切實受到來自制度的壓力，并把它轉變為自我控制和約束的動力，使自我約束由軟性變為硬性。制度具有促使權力行為主體自我控制、自我約束的功能，權力行為主體具有趨利避害的本性，具有有所作為、追求事業成功、獲得良好社會評價的愿望。所以，在一般情況下，制度能夠促進他們自我約束。
在黨內的各項制度中，民主管理干部的制度和公開制度最為重要。因此，要形成黨內權力自控機制，必須首先抓好這兩方面制度的建設。
（一）建立健全民主管理干部的制度，把黨的領導干部的命運交給黨員群眾掌握。
健全的民主管理干部制度，主要包括由黨員群眾選舉、評議、彈劾、罷免黨內干部的制度，其實質是黨員群眾與上級領導和組織人事部門共同分享管理干部的權力，使他們對干部的命運具有發言權、決定權。實行這樣的制度，不僅可以減少和克服干部任用上存在的任人唯親、唯派、唯利和賣官等腐敗現象。而且還可以提高被任用干部的自我約束能力，正確行使權力。
第一，完善選舉制度。選舉制度是民主管理干部的主要制度，也是實現為政清廉的關鍵制度。健全民主選舉制度，需要從實行普選制、差額選舉和競選制抓起。普選制是馬克思早就提出要實行的制度。如果說我國目前在全黨和全國范圍內實行普選制還有一定困難的話，至少基層可以首先實行這種制度。要盡量減少委任制，因為委任制意味著領導干部的升遷去留不是取決于群眾，而是上級領導機關和領導人的意見。這樣必然導致領導干部從政只“唯上”而不“唯實”，只顧上級領導和臉色而不顧群眾的意愿。今年四川省德陽市中江縣首次公開選拔縣長，在全國首開先河。①這種形式，充分發揮群眾在干部選舉中的“知情權、參與權、選擇權、監督權”，整個選拔過程都是在“陽光”下進行，打破了過去領導決策、群眾旁觀的模式。所以，減少委任制，盡可能實行普選制，對于從制度上形成黨內權力自控機制具有十分重要的意義。實行普選制，應健全代表大會制，按照法定程序選舉，候選人名單以民主的方式產生，并實行差額選舉，廢除等額選舉制，使選舉者有選擇或調換的可能。對候選人一般要其直接和代表見面，并發表當選后如何工作的“施政演說”，并作出承諾，選舉人對候選人可以進行咨詢和了解，由候選人答辯，為選舉人提供比較、鑒別和選擇的機會。
第二，完善民主評議干部的制度。民主評議干部的制度是使干部考核工作民主化的重要制度，它使廣大黨員群眾能直接參與干部的考核工作，既有利于對干部做出客觀公正的評價，也有利于形成一種約束機制。實行這項制度，關鍵是要使群眾了解領導干部的思想行為，為此必須完善相關的制度，如公開制度、領導干部定期述職報告制度等。此外還要作為群眾評價干部的重要指標，作為干部升遷去留的重要依據，使群眾評議對干部的命運產生直接的影響。
第三，實行彈劾和罷免制度。由于本質和現象不能完全吻合，因情況不明而選舉不準的情況是難以避免的。又由于當選者的情況也是不斷發展變化的，這就決定了選舉也不是一勞永逸的。因此，必須實行彈劾和罷免制，使黨員群眾有權檢舉違法失職、蛻化變質的黨員干部，并隨時撤換和罷免他們。對當選者，既權力受托者來說，這種制度是一種嚴肅而有力的警戒，促使他們正確用權，否則，就要被彈劾和撤免。目前，我們雖然有黨員罷免權的的原則性規定，但缺乏實施細則，并沒有形成真正起作用的制度。因此，必須制定相關的實施細則，明確彈劾和罷免的程序，并為彈劾權和罷免權的行使提供相應的保障。
（二）完善公開制度，全面增加權力運作的透明度
權力行使者的個人基本情況及其公務活動依據一定的規定和程序在一定范圍內公開，克服政治的神秘化傾向，能夠產生權力運作的公正機制，形成強大的促使權力行為主體自我約束的力量。正如列寧說，“完全的公開性、選舉制和普遍監督的''''自然選擇''''作用，使每個活動家最后都能''''各得其所''''，擔負最適合于他的能力的工作，親自嘗到自已錯誤的一切后果，并在大家面前證明自己能夠認識錯誤和避免錯誤?！雹谡驗楣_有這些方面的作用，當今世界各國在廉政建設中都十分重視實行公開制度。
長期以來，我國由于受封建專制、政治傳統及“左”的思想的影響，我們對政治透明性問題缺乏自覺的認識和重視，政治的神秘化傾向廣泛存在。十一屆三中全會以后，隨著社會主義民主政治建設進程的推進，政務公開越來越受到重視。1988年3月，黨的十三屆二中全會要求各級黨政機關在廉政建設中，盡可能地公開辦事制度，此后，一些地方和部門在總結經驗的基礎上，從群眾意見最大、最關心的“熱點”入手，從最容易發生腐敗現象的環節抓起，著眼政務活動的公開化，創造了“兩公開、一監督”的制度，即公開辦事制度，公開辦事結果，依靠群眾監督。在農村、廠礦等基層單位，實行財務公開、村務公開、廠務公開。與此同時，隨著中央制定的《關于對黨和國家機關工作人員在國內交往中收受的禮品實行登記制度的規定》、《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》、《關于領導干部報告個人重大事項的規定》的實施，1997年3月，中央印發了《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則（試行）》。所有這些，對制約黨政干部權力的非公共運作，樹立良好的黨風政風起到了積極的促進作用。但是，實行公開制度目前還僅僅是流于形式，落實不到位。應去總結已有經驗的基礎上，進一步完善這項制度，把它落到實處。
要進一步完善政務活動公開制度。對公開的內容、方式、范圍要進行周密的考慮和恰當的選擇。一般來說，除涉及到黨和國家機密以外的黨內活動，應對全體公民公開，使他們具有知情權、參與權和決策權。公開的方式，既可以通過會議方式，也可以通過大眾傳媒的公開報道，還可以通過公告和通報的方式。最關鍵的是需制定和完善有關的公開規定，并使其具有權威性和可操作性。
要進一步完善領導干部個人財務公開制度。實行公共官員申報財產制度，這是世界上許多國家都實行的一項政務公開制度。我國已有的收入申報規定并不完備，離真正的財產申報制度還有較大差距。應抓緊這方面的工作，使中國的“陽光法”盡早出臺。
二、加強權力互控機制建設
權力行為主體之間的互相控制，其實質就是權力的互相制衡，即讓權力結構能互相牽制，不能讓其中任何一種權力超出其他權力之上，當一種權力超過其合法限度的就會引起其他相關權力的有效制止和糾正，各種權力之間處于良好的制衡狀態。權力制衡理論的基本精神是通過分權來實現權力之間的互相制衡。大到國家機構之間的分權，小到一個組織內部不同領導者之間的權力劃分，都是權力制約理論的運作和體現。在黨內的制度中，集體領導制度和民主生活制度也直接體現了分權和制衡的思想，它們可以使黨內的權力結構處于均衡狀態，從而形成領導干部之間互相制約的機制。因此，要形成黨內權力的互控機制，應重點健全這兩項制度。
（一）完善集體領導制度
集體領導制度是我們黨最基本的領導制度。基本要求是：凡是涉及黨和國家的路線、方針、政策的大事，重大工作任務的部署，重要干部的任免、調動和處理，群眾利益方面的重要問題，以及上級領導機關規定應由集體決定的，應提請黨委會、常務會或書記處，由集體討論作出的決定，每個領導成員都必須堅決執行。顯然，這種領導制度不僅有利于決策的民主化、科學化，而且能夠領導成員之間互相控制和制約，避免由個人專斷而導致的權力失控。
要健全集體領導制度，必須著重解決以下幾個問題：
第一，明確劃分重大問題日常事務的界限。這個問題弄不清楚，必然產生兩種傾向：要么本來應由集體討論決定的問題卻由個人包辦了，要么是把所有的工作包括日常事務不加選擇地統統拿到會議桌上。在前一種情況下，互相制約就無從談起，后一種情況會造成領導效率的低下。
第二，明確領導班子成員的關系。在領導集體討論、表決重大問題時，第一把手和其他成員地位平等，書記只有普通一票，而無其他特權。否則集體領導就有名無實。
第三，健全領導班子的議事規則，完善議事程序，使集體決策活動規范化、制度化。在具體操作上，應對議題的提出、問題的調查、會議討論、表決等程序作出規定。領導班子在討論重大問題、作出決定決策時，事先要提出議題，預先告之，不要在大家毫無思想準備的情況下，提出重大議題進行討論，更不要草率作出決定。班子成員應圍繞議題，深入實際，調查研究，廣泛了解情況，充分聽取群眾意見，并準備好發言材料。會議要在班子中的大多數成員都有了比較充分的準備之后進行。沒有調查就沒有發言權，不要在大家都沒有經過調查研究，沒有做好準備時就開會。開會討論時每個人都要發表意見，對自己的重要主張或主要觀點，要作出必要的說明和論證。這要在經過充分討論的基礎上，對主要問題的認識基本趨于一致的情況下，在會議上進行表決。如果在主要問題存在重大意見分歧，班子成員要圍繞決策過程中出現的重大分歧，再到群眾中聽取意見，必要時將不同意見在一定范圍內的群眾中進行討論。經過再次調研之后，再次召開班子會議，對分歧進行充分討論，盡可能達成共識。最后按少數服從多數的原則作出決定。同時，要允許有不同意見的少數人保留意見。
（二）完善黨內民主生活會制度
以批評與自我批評為主要內容的黨內民主生活會制度是實現黨內權力互相控制的一項重要制度。當前，黨內民主生活會制度不夠健全：一是民主生活會不正常，很少開甚至長期不開；二是民主生活會質量不高，“好人主義”盛行，批評與自我批評開展不起來。因此，要發揮這一制度的權力制約功能，必須進一步健全完善它。
第一，定期召開民主生活會，使它成為一項經常性的制度固定下來。
第二，領導干部參加雙重組織生活，既要參加黨員召開的民主生活會，又要參加所在單位的黨支部、黨小組的組織生活會。每個黨員領導干部不論職位高低，都必須編入黨的一個組織，并且以普通黨員身份參加黨支部和黨小組的組織生活。
第三，提高民主生活會會質量。在民主生活會上，黨員干部要自覺站在黨的立場上，從真誠地團結同志、幫助同志的愿望出發，開展實事求是、恰如其分的批評與自我批評，進行積極的思想斗爭。
三、加強權力監控機制方面的制度建設
權力行為主體的自我控制和互相控制，對于防止權力腐敗確實起很大的作用。但是，由于權力本身的特性，僅僅依靠這兩套機制還不足以遏制腐敗，還必須構建權力控制的第三道關卡，即對權力行為主體實施外部監控，也就是通過設立權力行為主體之外的專門監督機制，賦予其切實有效的監督權，對權力行為主體實施監督。
黨內的權力監督制度，大體上可以分為兩大類：一類是黨紀檢查制度，另一類是黨員民主制度。要強化黨內權力監控機制，應主要抓好這兩類監督制度的建設。
（一）改革現行的紀檢監察體制，完善黨內專門監督制度
紀檢制度是保證黨紀得以遵守的一種監督制度，是由黨的專門監督機關對黨員和黨組織違紀政紀的行為進行檢查處理的制度，它是黨內監督制度的有機組成部分。這一制度在查處和打擊黨內各種以權謀私行為和官僚主義現象，促進黨風廉政建設，維護黨的肌體健康方面發揮了積極的作用。但是，應該看到，紀檢制度還有一些需要完善之處，最突出的問題是缺乏相對的獨立性和權威性，表現在領導體制上，實行雙重領導，即受上級紀檢監察機關的領導，又受同級黨委的領導。紀檢監察干部的任免由同級黨委決定，人權、財權等都受制于同級黨委，無形中紀檢監察部門成為同級黨委的“附屬品”。我國古代掌握監察權的御史直接向皇權負責，不受旁人干涉。當今西方資本主義國家更是強調和保障監督機構的獨立性和權威性。拋開其階級本質不談，從純技術的角度看，這樣的監督機制對腐敗的遏制是非常有效的。我們是無產階級政黨，除了工人階級和廣大人民群眾的利益，不應該有自已私利，這就決定于我們的監督制度應該比剝削階級國家更完備、更有效。首先，要理順紀檢機關和黨組織的關系，紀檢部門的領導由黨的代表大會產生，向大會負責；其人員編制、工資福利、財政支出均由上一級機關審批，不受制于同級黨委。其次，要從具體制度上確定紀檢部門有權參加同級黨委和政府的一切會議，有權查閱同級黨委、政府的一切材料，如果受阻，有權向社會公開揭露。再次，應制定紀檢監察工作接受群眾監督的具體制度，如定期向黨的代表大會和人民代表大會匯報工作的制度，紀檢監察工作人員自身的守則和增強紀檢監察工作的透明度方面的具體制度，這樣，才能保證紀檢監察機關順利行使自己的權力，有效發揮監督作用。
（二）完善黨內民主監督制度
黨內民主監督制度，是指黨員群眾對黨員、黨的干部和各級組織的行為實行監督的制度，其內容主要是對黨的政策和決議的制定和執行情況進行監督；糾正工作中的缺點和錯誤，并提出改進意見和建議；向黨的領導機關和紀檢部門反映黨的干部履行職責的情況，檢舉揭發各種違紀行為，要求罷免或撤換不稱職干部；同危害黨和人民的利益的現象作斗爭。目前，黨內民主監督制度還不夠完善，主要表現為：監督意識不強，監督缺乏權威性，監督權缺乏保障，監督滯后，監督的實效性不強。因此，必須針對性地加以改進。
第一，強化監督意識。既要強化廣大黨員群眾行使監督權的意識，也要強化黨員干部和黨組織接受監督權的意識，應該使全體黨員明白，在黨內關系中，所有黨員無論職位高低，都處于完全平等的地位，大家都有監督別人的權利，也都有接受監督的義務。
第二，確立監督的權威性。對公仆實施監督，是主人的權力。這個權力，除了人民群眾自我行使之外，更多情況下是通過各級人大、檢察等職能組織去行使、去體現。監督權受之于人民，體現了人民的意志，是人民對國家公務人員的強制措施。因此，不論是誰，不論其職務多高、權力多大，都在監督之列，都沒有不接受監督的特權。要確立監督權高于行政權、管理權的觀念和運行機制，以權制權、以法制權，改變監督權受制于人的狀況。
第三，建立監督保障機制。黨章及其他黨內規章對黨員的民主監督權行使的形式和方法都做了規定，應保證其得到遵守和實施。維護其嚴肅性和權威性。要加強對黨員民主監督權利的保護。中央頒布了《中國共產黨黨員權利保障條例（試行）》，這是我黨歷史上第一個維護黨員民主權利的專門性黨內法規。它從黨員民主權利的行使、黨組織對黨員各項權利的保護、對侵犯黨員權利行為的懲處、明確程序與責任等方面，全面系統地規范了黨組織和黨員在保障黨員權利方面的工作和活動，明確了黨員正確行使權利的原則和保障黨員權利的措施。應嚴格執行這一條例，并不斷完善它，為黨員行使民主權利提供充分的保護，對任何侵犯黨員監督權的行為，都要追究其責任，情節嚴重的，要給予處分。
第四，增強監督的超前性。長期以來，我們過多偏重于權力行使系統的建設，而忽略了權力監督機制的建設，工作中糾偏型、追究型的措施多，制約型、防范型的措施比較少。而且越是高級干部，越是名人，監督制約越薄弱。近年來，戚火貴、胡長清、成克杰等腐敗案件的發生，再次印證了權力失去監督必然導致腐敗的規律，也再次敲響了監督防范應先于追究懲治的警鐘。因此，貫徹落實從嚴治黨的方針，首先要嚴在平時的教育、管理、監督等各個環節，關口前移，防患于未然。
第五，提高監督的實效性。反腐敗力度在不斷加大，但腐敗現象滋生蔓延的勢頭依然沒有遏制住，腐敗分子依然有機可乘，癥結何在？除了以上列舉的原因之外，重要的一點還在于實際監督檢查中的實用主義、形式主義、機械主義等傾向，使監督效果大打折扣。顯然，不在監督的實際效果上下功夫，再多的監督渠道，再多的監督形式，也會事倍功半。首先，要真抓實干，注重監督成果的實際運用。堅決糾正重部署輕檢查、重制度輕落實、重批評教育輕責任追究的傾向。把監督檢查與干部的提拔任用、獎懲結合起來。如干部提拔使用時，需要進行事前監督，對達不到德才準標的，堅決不予提拔使用；干部任期內要進行動態監督，發現問題及時糾正，問題嚴重的，采取組織處理措施或嚴肅查處；干部任職期滿或調離時，要進行離任審計監督，問題嚴重的，決不允許易地做官或既往不咎。其次，要積極探索新形勢下加強權力監督的規律，克服由于長期分工造成的條分分割、株守一隅的線性思維定勢，把視野拓展到市場經濟條件下政治生活、社會情況、人際關系復雜多變的大環境之中，根據不同行業、不同層次黨員干部思想和工作環境的不同特點，有的放矢，增強監督的針對性，從而達到目的和手段、動機和效果、主觀愿望和客觀實際相統一。
在黨內權力控制體系中，權力行為主體自控機制和互控機制在功能作用上偏重于預防，權力監控機制的功能和作用則主要著眼于糾正和懲處已經發生的各種錯誤行為，三種控制機制相輔相成，共同構成一個嚴密的權力控制網絡。通過權力控制制度建設的途徑，有效的促進黨建的科學化、制度化和規范化。實踐證明，只有適時推進黨建的改革，把權力控制制度建設擺到黨的建設的重要位置，通過建立健全黨內各項法規制度，具體有效地規范黨的領導體制、領導方式、組織形式和工作規則，使黨組織的運行建立在黨內法規、制度及秩序的基礎之上，走上規范化、制度化、科學化的軌道，才能推動國家政治生活的法治化，推進全部政治制度和社會政治生活的不斷完善。
注釋
①《列寧選集》，第1卷，348頁。
②《＊＊內參》，2002年第八期。
