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城市是現(xiàn)代化文明的載體，城市發(fā)展對社會的發(fā)展具有全方位的意義。因而，城市的組織和管理對一個國家的組織和管理具有重要的作用，在一定條件下，這種作用是決定性的。

城市“是一種按共同體方式生活的有機體。不管它在經(jīng)驗上是如何產(chǎn)生的，按其存在，它必須作為一個整體來看待，城市由具體的合作社和家庭組成，在同它們的關(guān)系上，城市處于必然的依附之中。”這是德國學者斐迪南·滕尼斯在其《共同體與社會》一書中，對城市的所作的社會學解釋。由此，我們似乎可以做出這樣的判斷：決定農(nóng)村社會的是人與土地；而決定城市社會的是人與組織。城市的內(nèi)在特性決定了城市的組織和管理的關(guān)鍵是人的組織化。擺脫對土地的依賴是城市人的最基本特點。這決定了城市中的人是以其在現(xiàn)實生活中所擁有的獨立和自主為存在前提。城市的生存方式和生活方式?jīng)Q定了這種獨立和自主只是一種本質(zhì)的規(guī)定，而不是一種現(xiàn)實的規(guī)定，因為，在城市生活中，這種獨立和自主脫離了城市的社會網(wǎng)絡(luò)就失去了其真正的意義。從這意義上講，城市中的人在擁有獨立和自主本質(zhì)規(guī)定性的同時，還具有對組織化的內(nèi)在需求。所以，人的組織化，從形式上看，是城市組織和管理的要求；但從本質(zhì)上看，是人的城市生活的內(nèi)在要求。

對于城市管理來說，利用城市人所具有的內(nèi)在組織化要求，推動城市的組織和管理，是其投入產(chǎn)出最高的管理方式。具體來說，城市的組織和管理，最根本的不是政府去直接組織社會，而應(yīng)是政府幫助社會進行自我組織，并通過這些社會組織來實現(xiàn)城市管理。在這種努力中，城市基層社會自治是最應(yīng)開發(fā)和利用的資源，因為，這種自治既能成為城市人獨立自主性和組織性共同實現(xiàn)的最好形式，也能成為城市政府有效管理社會的重要基礎(chǔ)。因而，從一定意義上講，“以人為本”的城市管理和發(fā)展，其組織和管理層面的具體的體現(xiàn)就是城市基層社會自治。

在中國的城市管理和組織的生活中，基層社會自治不是新鮮的東西，已有相當長的實踐歷史，這就是人們熟悉的城市基層群眾自治，其具體組織形式是城市居委會。在這實踐中，不論是過去還是現(xiàn)在，作為中國最大城市的**都做出了自己的貢獻。在**這樣一個特大城市，基層群眾自治所形成的政治資源，管理資源和文化資源對于城市建設(shè)和管理具有十分重要的意義。因而，**在新中國發(fā)展的各個歷史時期，都十分重視對這個資源的開發(fā)和利用。改革開放后，尤其是進入九十年代以來，社會主義市場經(jīng)濟的全面推行給城市建設(shè)和管理帶來了新的機遇和挑戰(zhàn)，使**從政治的高度和從城市管理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略要求，來把握和推進城市基層群眾自治，取得了積極成效，為城市基層群眾自治更加全面健康地發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。

一、居委會組織與**城市社會

在中國社會，“**”這個地域名稱，在一定程度上已成了“城市社會”的代名詞，人們常常用“小**”來形容某個城鎮(zhèn)的繁華和現(xiàn)代化。這個觀念來自與**在中國城市社會發(fā)展中的重要地位。在近代中國，**是遠東的最大城市；解放后，**是新中國的重要經(jīng)濟中心。目前，**有人口1349萬，其中城市人口800多萬。不論行政區(qū)域還是人口規(guī)模，**都算得上是一個特大城市，在世界城市規(guī)模排名中名列前列。

**實際上是一個國內(nèi)移民社會。近代工商業(yè)的發(fā)展和移民社會特殊的社會結(jié)構(gòu)和傳統(tǒng)，使**這個城市社會在中國近代社會發(fā)展中，比較早地成為一個具有一定現(xiàn)代化特征的現(xiàn)代城市社會，但是，由于帝國主義的侵略，解放前的**城市具有比較嚴重的殖民地化色彩。解放后，不論中央政府還是**地方政府，都從**在中國現(xiàn)代化發(fā)展中的實際地位出發(fā)，將**的建設(shè)和發(fā)展置于國家總體發(fā)展的重要戰(zhàn)略地位。**市國民經(jīng)濟第一個五年計劃就指出：要在原有的工業(yè)基地和商業(yè)交通中心地位的基礎(chǔ)上，通過一定時間的努力，“把**改造成為一個社會主義先進城市。”因此，解放后的**從一開始就十分重視城市的建設(shè)和管理，城市居民委員會在**出現(xiàn)和確立正是這種努力的產(chǎn)物。

美國學者R·E·帕克等人認為：“城市生活的一個極大特征是，各種各樣的人相互見面又相互渾淆在一起，但卻從未相互充分了解”，因而，“個人和個人組成的團體，由于在情感和了解方面相互遠離，他們完全生活在相互依存的狀態(tài)，而不是生活在感情親密的狀態(tài)中”，（《城市社會學》第26頁。）因而，

城市社會的組織和管理必須同時兼顧社會組織性的需要和個體獨立性的要求。在這其中，基于生產(chǎn)的分工和城市對個體生活空間的壓縮所形成的城市生活的相互依存性，是城市社會組織和管理的重要基點。基于這樣的基點以及城市組織和管理的內(nèi)在要求，現(xiàn)代城市組織和管理都必然要從自治這個價值出發(fā)，充分動用社會成員的自主性和參與性所形成的自治資源來組織城市社會，推動城市社會的管理和發(fā)展。可以說，自治是現(xiàn)代城市社會本質(zhì)特征，是城市社會組織和管理的核心基礎(chǔ)；任何類型的城市，只要以現(xiàn)代化發(fā)展為目標，都必須熟練地開發(fā)和利用這個重要資源。以建設(shè)“社會主義先進城市”為目標的**和中國其它大城市一樣，在解放后的發(fā)展中，一開始就在這方面進行積極的探索和實踐。

新中國的建立，標志著舊制度的全面滅亡。解放后，隨著國民黨時期的保甲制度的廢除，新制度的創(chuàng)設(shè)就必然成為城市組織和管理的重要問題，這對于缺乏城市管理經(jīng)驗的黨和政府來說，無疑是一個大的挑戰(zhàn)。面對百廢待興的現(xiàn)實發(fā)展要求，以動員群眾、組織群眾為使命的城市社會的政治動員和組織動員，成為黨和政府在解放初期組織和管理社會的基本方式。在當時，政治動員和組織動員主要體現(xiàn)為兩大方面：一是動員群眾。首先是動員群眾參加里弄的管理，成為自我服務(wù)和自我管理的主體力量。黃浦區(qū)人民廣場街道所轄地域，解放前是跑馬廳，云集了各種社會流氓黑勢力。解放后，為了改造這個地區(qū)，黨和政府積極動員所在地的居民以主人翁的姿態(tài)創(chuàng)立新的生活。通過宣傳和教育，群眾開始積極參與街坊里弄的公益活動，他們主動打掃房前屋后，一起動手疏通水道，聯(lián)手制止流氓作案，使里弄的面貌煥然一新。其次是動員里弄中的積極分子成為帶領(lǐng)群眾、組織群眾的核心。當時，主要動員民主人士、中小學教師等參與里弄的工作。黨和政府的信任，使出來工作的人往往有比較高的工作熱情。他們到里弄了解情況，宣傳黨和政府的政策，做群眾工作，取得了積極的成效。在跑馬廳附近的一些里弄，尤其是康福里、順天村、龍門、八仙等里弄，在這些積極分子的工作下，群眾被全面動員了起來，有效地鎮(zhèn)住了地區(qū)中的流氓邪氣，改變了社會風氣。二是組織群眾。在解放初期，組織群眾的基本目的就是動員群眾實現(xiàn)自救、自我管理，以渡過解放初期比較嚴峻的經(jīng)濟和社會生活。所以，當時，黨和政府積極發(fā)動群眾通過自我組織，解決自己的安全和福利等問題。如1949年12月成立的康福里居民福利委員會。據(jù)統(tǒng)計，根據(jù)市民的意愿，全市在解放后的很短時間里，組織起104個自來水管理委員會，11650個居民衛(wèi)生小組和16396個不同規(guī)模的人民防護隊，發(fā)展隊員74320人。1950年11月，全市開展“冬防”工作，各區(qū)建立“冬防”辦事處，并在原有的各種類型的委員會基礎(chǔ)上組織人民“冬防”服務(wù)隊2020個，發(fā)展隊員174846人。這個“冬防”服務(wù)隊就是**居民委員會的前身。

動員和發(fā)動群眾是黨領(lǐng)導的政治優(yōu)勢。利用這個優(yōu)勢，黨通過解放初期城市社會形成群眾性的自我救濟、自我服務(wù)和自我管理的實踐和探索，創(chuàng)造性地形成了城市基層群眾自治這個新的制度。實際上，發(fā)動群眾實現(xiàn)自我服務(wù)和管理，是解放后**城市組織和管理的歷史起點和工作起點。這個起點直接影響了**城市組織和管理的后來發(fā)展，并留下了深刻的歷史印記。1951年4月20日，**市人民政府和市政治協(xié)商委員會召開街道里弄代表會議，決定將“冬防”服務(wù)隊更名為居民委員會，并在城市基層社會全面建立居民委員會。當時的居民委員會干部主要由家庭婦女、在職職工、失業(yè)工人、工商業(yè)者及其家屬、個體勞動者擔任，全屬義務(wù)性質(zhì)。由于這些居民委員會直接聯(lián)系著新生的政權(quán)和社會，所以，當時的各區(qū)政府都把鞏固和發(fā)展已組織起來的居民委員會作為一項重要的工作來抓，以保證政權(quán)和社會的穩(wěn)定。1952年7月，**市人民政府頒布《**市居民委員會組織暫行辦法草案》，明確其為

群眾性自治組織。到1952年底，全市共建立居民委員會3891個，居民委員49851人，全市90%的里弄都建立起了居民委員會組織。1954年，國家頒布《城市居民委員會組織條例》，穩(wěn)定和統(tǒng)一全國的居民委員會。依據(jù)條例，居民委員會一般都下設(shè)福利、治保、文教、衛(wèi)生、調(diào)解五個工作委員會。至此，居民委員會的組織以及由此形成的城市基層群眾自治制度初步定型，并納入社會主義新中國的民主制度體系，成為其中的一個重要組成部分。

對于這個時期的居委會，浦東新區(qū)濰坊新村街道在1998年完成的《居委會自身組織體制和運作機制》的研究報告中作了這樣描述：“解放初期到1958年，居委會是典型的自我教育、自我管理、自我服務(wù)的自治性群眾組織。居民委員會干部由居民直接選舉產(chǎn)生，居委會主任、副主任和治保主任、婦代主任、福利主任都不拿津貼、義務(wù)工作。不少在職職工、在學高中生，業(yè)余時間也愛往居委會跑，大家將居委會當成家。當時，工廠、商店等招工機會很多，居委會干部寧可不拿一分錢，整天在居委會義務(wù)工作，卻不愿進工廠、商店去干有固定收入的工作，其原因是擔任居委會干部有光榮感。解放初期的居委會工作內(nèi)容中，治安工作是其中的重要組成部分。當時居委干部及各居民小組治保員主要配合、協(xié)助派出所開展這項工作。解放初期的居委會還沒有建立黨支部，居委會工作主要接受街道辦事處的指導，辦事處的干部三天兩頭在居委會，與居委會干部一起工作。當時居委會工作大多根據(jù)居委會轄區(qū)內(nèi)的居民意見、要求來確定，如組織居民義務(wù)勞動，改善居住環(huán)境。該時期居委會主任和其他居委會干部在居民群眾中有很高威信。由于居委會干部長年累月與居民群眾在一起，所以，幾乎每家每戶都認得居委會主任，有的年事高的居委會主任幾乎成了居民群眾的‘老長輩’，家里事、鄰里事、里弄事，都會找居委會主任反映，請示居委會干部幫助解決。居委會干部與群眾關(guān)系融洽，因此，居委會換屆改選、推薦候選人等選舉工作開展也比較順利。”之所以要在這里引這么長一段文字，目的在于表明產(chǎn)生于群眾的居委會其原先所具有的一些基本特征，展現(xiàn)居委會在居民群眾中的實際地位和作用，以啟發(fā)現(xiàn)在以及未來的居委會建設(shè)和發(fā)展。

從上述這段描述中可以看到，作為群眾性自治組織，解放初期的居委會通過自身的努力，在群眾中比較好地發(fā)揮了自我組織、自我管理和自我服務(wù)的作用，確立了自身的崇高地位和良好形象。遺憾的是這個良好的基礎(chǔ)沒有給居民委員帶來更為良好的發(fā)展。1958年“”開始后，在大辦城市人民公設(shè)的影響下，居委會的性質(zhì)開始發(fā)生變化，“生產(chǎn)后方、生活場所、階級斗爭前哨”成為居委會建設(shè)的新目標。于是，居委會由自治性的組織，開始逐漸向生產(chǎn)性組織和政府行政性組織轉(zhuǎn)變：辦各種生產(chǎn)性和服務(wù)性組織，在方便群眾生活的同時，吸納婦女，使婦女走出家庭。生產(chǎn)發(fā)展使居委會形成了自己可支配的財力，到六十年代初，居委會專職干部每月有了固定的津貼收入。與此同時，居委會工作也日趨行政性，并逐漸成為街道辦事處的“派出機構(gòu)”，于是居委會就由產(chǎn)生于群眾、并服務(wù)于群眾的自治性組織演變成為指揮群眾、領(lǐng)導群眾的行政領(lǐng)導性組織。1963年以后，隨著里弄黨支部的普遍建立，在里弄黨支部的作用下，居委會工作的領(lǐng)導性和指揮性得到了進一步加強。原先里弄居委會的工作被統(tǒng)攝進里弄黨支部，居委會工作實際上里弄黨支部領(lǐng)導，里弄黨支部說了算。這嚴重地直接影響了居委會的群眾性和自治性的發(fā)揮。

“”開始后，在極左思想影響下，居委會由群眾自治組織完全變成了群眾革命組織。1967年，居委會被改名為“里弄革命委員會”（簡稱“里革委”），設(shè)二組（政宣組、服務(wù)組）、三隊（群眾專政隊、業(yè)余工宣隊、民兵小分隊），主要的功能是：搞階級斗爭，對地區(qū)內(nèi)的“四類分子”進行監(jiān)督改造；辦“向陽院”，學習毛選，斗資批修；動員知識青年上山下鄉(xiāng)和辦理下鄉(xiāng)青年病退及安排勞動；戶口檢查和外來人員登記、社會治安以及必要的社會救助等。由于組織結(jié)構(gòu)和功能的變化，居委會這個群眾性自治組織在一定程度上演化為基層政權(quán)性組織，成為“無產(chǎn)階級對資產(chǎn)階級全面專政”的一個組成部分。“”結(jié)束后，這種狀況開始得到改變。1979年，全國人大重申1954年分布的《城市居民委員會組織條例》，撤銷里弄革命委員會，恢復居委會名稱。黨支部書記、居委會主任、婦代會主任，成為居民區(qū)工作的領(lǐng)

導主體。居委會設(shè)治保、調(diào)解、衛(wèi)生、勞動、文教、民政福利六個工作委員會。居委會干部以離退休人員為主，占總?cè)藬?shù)的80－90%。干部人數(shù)一般為9人，最小為5人。從1984年起，各居委會紛紛舉辦各種社區(qū)勞動服務(wù)組織和第三產(chǎn)業(yè)，如便民利民服務(wù)設(shè)施、飲食店、煙雜店、旅館、打包、裝潢建筑、廢品回收站、簡易托兒所。以普陀區(qū)長壽路街道的藥水弄第五居委會為利，該居委會在一無場地、二無資金、三無人才、四無經(jīng)驗的情況下，白手起家搞了三年，年利潤突破30萬元。依據(jù)有關(guān)規(guī)定，居委會在這些經(jīng)濟活動中所獲得的收益，除上繳一部分外，余下的作為居委會添置設(shè)備、為民辦事實以及干部獎金。因此，在當時的條件下，這些社會綜合服務(wù)項目和設(shè)施不僅收到了良好社會效益，促進了社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，而且也在一定程度上改善了居委會的工作條件。

1989年全國人大頒布了《城市居民委員會組織法》，進一步明確居委會的性質(zhì)與任務(wù)、組織與功能。**的居委會發(fā)展因此進入新的時期，體現(xiàn)在三個方面：一是開始依據(jù)居民委員會組織法選舉和組織居委會。普陀區(qū)到1990年底，全區(qū)262個居委會選舉產(chǎn)生居委會委員2067人。在這次選舉中，有的參選率高達100%。雖然當時居委會的選舉還主要由街道黨政直接主導，形式性的成分比較強，但是，這種形式和程序的出現(xiàn)還是客觀上為居委會的建設(shè)和發(fā)展提供了一個新的政治基礎(chǔ)。二是居委會開始面向居民，構(gòu)筑更為完善服務(wù)體系。90年代初，隨著人民生活質(zhì)量的日益提高，居民對社區(qū)服務(wù)的要求也越來越高，各居民委員會認真貫徹市區(qū)工作會議精神，以社區(qū)為依托，以方便居民、服務(wù)居民、提高居民生活質(zhì)量為基點，大力開展社區(qū)服務(wù)，建立社區(qū)服務(wù)中心，加強社區(qū)建設(shè)與管理，使便民利民服務(wù)經(jīng)常化、逐步形成具有居委會特色的新型社區(qū)服務(wù)體系。在這個過程中，居委會構(gòu)建起了一支自愿者隊伍。自愿者隊伍的出現(xiàn)，一方面支撐了新的社區(qū)服務(wù)體系，另一方面擴大了居民對社區(qū)事務(wù)的參與，為基層群眾自治的建設(shè)和發(fā)展奠定了良好的社會基礎(chǔ)。三是居委會與三產(chǎn)創(chuàng)收徹底脫鉤，居委會原有的經(jīng)營項目由街道集中統(tǒng)一管理，居委會的行政開支和干部的津貼由街道統(tǒng)一承擔，從而使居委會徹底擺脫其組織生產(chǎn)的經(jīng)濟功能，回到其自治的范疇中。

**的居委會發(fā)展至今天，已將近走過半個世紀的歷程。在這半個世紀的發(fā)展中，不論在那一個歷史發(fā)展時期，居委會的存在與發(fā)展都與整個**城市社會的存在與發(fā)展同呼吸、共命運，在各個不同的歷史時期做出了自己特點的歷史貢獻。這個歷史事實充分表明，居委會組織對**這個城市的生存和發(fā)展具有至關(guān)重要的作用，它穩(wěn)定著社會、服務(wù)著大眾、支撐著政府。居委會畢竟是一個基層性的組織，個體的能量十分有限，因而，居委會的建設(shè)和發(fā)展在很大程度有賴于整個城市的建設(shè)和發(fā)展。**九十年代后的發(fā)展，在給居委會工作提出一系列新的挑戰(zhàn)的同時，也給**的居委會發(fā)展提供了比較充分的經(jīng)濟資源、社會資源和政治資源，使**居委會在社區(qū)建設(shè)和基層民主建設(shè)中開始發(fā)揮越來越重要的作用。

二、政府、社會與居委會

居委會是基層群眾自治組織，本質(zhì)上屬于社會，是社會性的政治組織。但是，作為一個組織，它在地位和功能上超越了社會，成為代表社會、溝通政府與社會的組織。因而，作為群眾自治組織，居委會實際上處于政府與社會之間：對政府而言，它是政府與社會的“中介體”，一旦政府與其聯(lián)接，它就成為政府調(diào)控社會的重要“末梢”；對于社會而言，它是社會的自治組織，維護社會公益，提供公共服務(wù)，表達公眾利益。居委會的存在空間決定了居委會實際的地位及其承擔實際功能，在很大程度上決定于政府與社會這兩個力量對其的作用和影響。在政府主導型的社會發(fā)展模式下，政府給社會自主空間的大小以及社會自身的成熟程度，直接決定著居委會自治功能的實現(xiàn)程度。改革開放以來的中國經(jīng)濟和社會發(fā)展經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的發(fā)展過程，社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，深刻地改變了政府與社會關(guān)系，從而為基層群眾自治的發(fā)展提供了廣闊的空間。為了更好地把握社會主義市場經(jīng)濟的確立和發(fā)展對城市基層

群眾自治的作用和影響，我們首先必須考察在傳統(tǒng)政治、經(jīng)濟和社會體制規(guī)約和影響下的居民委員會地位和功能的現(xiàn)實狀況。在政府、居委會和社會這個基本的關(guān)系構(gòu)架中，居委會的實際地位和功能可以通過以下四個方面的考察而得到說明。

（一）、居委會與基層政府在**這樣大型城市，居委會與基層政府的接觸主要體現(xiàn)在居委會與區(qū)政府的派出機構(gòu)――街道辦事處的關(guān)系上。這是兩個不同性質(zhì)的組織，一個是城市基層群眾自治組織，屬于社會；一個是政府的派出機構(gòu)，屬于政府。《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第二條規(guī)定：“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關(guān)對居民委員會的工作給予指導、支持和幫助。居民委員會協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關(guān)開展工作”。《**市街道辦事處條例》第八條“街道辦事處的職責”中的第一項也規(guī)定：“指導、幫助居民委員會開展組織建設(shè)、制度建設(shè)和其他工作”。因而，從法律上講，街道辦事處與居委會的關(guān)系是指導和被指導關(guān)系，發(fā)揮“指導、調(diào)研、協(xié)調(diào)、服務(wù)”的職能是街道辦事處指導、幫助居民委員會開展組織建設(shè)、制度建設(shè)和其他工作的主要方式。但是，在計劃經(jīng)濟體制所形成的全能型政府調(diào)控模式下，居委會基本上失去了應(yīng)有的“自治性”，由社會歸屬到政府，成為政府派出機構(gòu)的“派出機構(gòu)”，從而由自治性的群眾組織，基本上變成一個行政性的政府組織，其具體體現(xiàn)在人事、職責、考核這三個方面。

第一、人事。法律規(guī)定，作為群眾自治組織，居委會應(yīng)選舉產(chǎn)生。事實表明，以選舉的方式組成居委會已成為共識，并得到廣泛的執(zhí)行，但是由于對社會動員比較有限，加上政府的直接干預，這種選舉基本上流于形式。居委會的選舉一般都是在街道的幫助下進行的，但出于政府行政管理的需要，這種幫助實際上與直接主導居委會選舉沒有什么兩樣。居委會干部的候選人基本上由街道黨工委的組織科來考察和選定，然后提交居委會選舉，而且多采取間接選舉和等額選舉方式。有的街道因工作需要，在非本居住區(qū)的人員中選聘居委會干部。顯然，選舉成為了一種形式，在這種選舉中，結(jié)果比程序更為重要。組成后的居委會的三頭（黨支部書記、主任、婦代主任）屬于街道管，居委會中的各職能組織的干部，由居委會直接聘用，報請街道組織科備案。因而，街道要承擔居委會專職和聘用的工資。在這樣的選舉方式和人事制度下，居委會干部實際上成了政府聘用的干部，因而，對這些居委會干部來說，他們的工作不是直接面對社會的要求，而是直接面對政府的要求。人是組織的主體，工作的主體，因而，直接關(guān)系到組織的性質(zhì)和功能。這樣的人事關(guān)系，必然會從根本上影響居委會的群眾性和自治性。

第二、職責。依據(jù)居委會組織法，居委會的職能可概括為六大方面：政治整合；公共服務(wù)；民間調(diào)解；治安維護；政府協(xié)助；民意表達。但在實際的工作中，街道所承擔的工作遠遠大于法律的規(guī)定。據(jù)初步統(tǒng)計，居委會的實際工作內(nèi)容有十大類百余項。這十大類是：環(huán)境衛(wèi)生，社會治安，物業(yè)管理，民政幫困，計劃生育、糾紛調(diào)節(jié)，宣傳教育，文明達標，收款收費，人口普查。居委會工作范圍的嚴重“膨脹”與居委會組織的行政化密切相關(guān)。在居委會成為政府派出機構(gòu)的“派出機構(gòu)”的情況下，政府派出機構(gòu)及其相關(guān)的職能部門，都有意無意地把居委會作為自身的一個工作機構(gòu)，并將自身的一些工作委派給居委會承擔，于是形成了居委會干部常說的“下面一根針，上面千條線”的工作格局。據(jù)調(diào)查，目前與居委會工作有關(guān)的部門有40多個，在街道這個層面與居委會工作發(fā)生聯(lián)系的職能部門有：街道辦事處的民政科、勞動科、社教科、衛(wèi)生科、城管科、財審科、行政辦公室、

綜合治理辦公室、警署、房管辦、環(huán)衛(wèi)所、工商所、糧管所、街道醫(yī)院以及區(qū)園林管理所。

第三、考核。從理論上講，作為基層群眾自治組織，居委會工作的好壞應(yīng)由居民或居民代表來考核、評價，而擔當指導角色的政府部門主要是提建議和提意見。但實際的情況并非如此。在指導與被指導的關(guān)系變?yōu)轭I(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系的情況下，居委會的工作不是面向社會，而是面向政府，因而，對居委會來說，政府的評價要比社會的評價重要。政府為了促進居委會更好地承擔政府的工作，實現(xiàn)政府的工作目標，往往以考核、評比代替工作上的指導，以考核、評先進為指揮棒左右居委會的工作精力投向。據(jù)調(diào)查，目前居委會所有工作幾乎年年都有評比和考核，評比的內(nèi)容主要有：居委會的軟硬條件要進行達標評比；居委會工作要進行上等級（從一級到三級）評比；社區(qū)服務(wù)工作要評選社區(qū)服務(wù)示范小區(qū)；精神文明創(chuàng)建工作要評選文明小區(qū)；社會治安工作要評選安全小區(qū)、安全示范點；環(huán)境衛(wèi)生工作要評選衛(wèi)生優(yōu)美小區(qū)等等。街道對居委會具體工作的考核，往往實行工作年度目標考核。這種考核實際上是辦事處各科室對居委會工作考核，因而，一到年末，居委會往往要應(yīng)接不暇地接待考核和檢查。以嘉定區(qū)被調(diào)查的10個居委會為例，1996年至1997年兩年共接受上級（不包括市）考核247次，檢查434次、驗收評比168次，年均每個居委會接受考核、檢查、評比42.5次；另外共參加上級召開的會議總數(shù)達1790次，年均每個居委會達90人次。

從以上三個方面，我們不難看出居委會與政府之間的關(guān)系，不是相對獨立的關(guān)系，而是全面依附的關(guān)系。政府全面主導了居委會的工作，從而使居委會日益與社會脫離，成為代表政府管理社會的力量，失去了自治性，而成為行政性的組織。

（二）、居委會與居民區(qū)黨支部居民區(qū)黨支部作為黨在社會的基層組織，直接接受其上級組織，即街道黨工委的領(lǐng)導；而在社區(qū)中，它則承擔著領(lǐng)導核心的作用。《關(guān)于加強和改進社區(qū)黨的建設(shè)工作的若干意見》的滬委（97）7號文件指出：“居民區(qū)黨支部是黨在社區(qū)最基層的組織，是居民區(qū)各種組織和各項工作的領(lǐng)導核心”。因此，居委會實際上是在由街道辦事處、街道黨工委和居民區(qū)黨支部所構(gòu)成的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)中開展活動的。對于居委會來說，居民區(qū)黨支部是其領(lǐng)導力量，同時也是其實現(xiàn)有效自治的重要政治基礎(chǔ)。因而，居民區(qū)黨支部與居委會的關(guān)系直接關(guān)系到居委會的實際地位和功能。

居委會的工作是在居民區(qū)黨支部的領(lǐng)導下進行的。在組織上，居委會中的主要黨員干部，往往是支委的成員，有的居委會主任甚至同時兼任居民區(qū)黨支部書記。依據(jù)規(guī)定，居民區(qū)黨支部所承擔的與居委會工作有直接關(guān)系的主要職責是：宣傳、貫徹黨的路線、方針、政策和國家的法律、法規(guī)，執(zhí)行上級黨組織的決議，團結(jié)、組織黨員和群眾完成本居民委員會所擔負的各項任務(wù)；支持和保證居委會依法履行職責；按照街道黨工委的要求，做好居委會干部的教育、培養(yǎng)、考核和監(jiān)督工作；密切聯(lián)系群眾，反映群眾的意見和要求，做好群眾工作，搞好各項服務(wù)；加強精神文明建設(shè)，教育居民遵紀守法，保證和促進居民區(qū)的管理、服務(wù)和穩(wěn)定。由此可見，居民區(qū)黨支部在整合社區(qū)、管理社區(qū)和服務(wù)社區(qū)方面具有很強的功能。在居委會對社區(qū)的組織能力比較有限的情況下，居民區(qū)黨支部以及所屬的黨小組和黨員則成為居委會工作的重要組織力量。

所以，在基層政治建設(shè)中，居民區(qū)黨支部的建設(shè)往往占有十分重要的地位，這不僅因為居民區(qū)黨支部是基層政治的領(lǐng)導核心，而且因為在居委會工作高度行政化的條件下，街道這個層面的黨政都希望通過強有力的居民區(qū)黨組織來保證街道黨政對居民區(qū)工作的指揮和領(lǐng)導。這樣，各街道都形成了這樣工作思路，即從居民區(qū)黨支部建設(shè)入手建設(shè)居委會，保證居委會工作的干部隊伍和工作機制，從而抓好居民區(qū)的工作。楊浦區(qū)殷行街道黨工委在其工作

總結(jié)中比較清晰地表達了這種工作思路及其具體實踐：“‘火車跑得快，全靠車頭帶’。居民區(qū)黨支部的強與弱，關(guān)鍵在于一班人。街道結(jié)合居委會干部招聘，把素質(zhì)好、文化程度高，又有一定能力的黨員選進居民區(qū)黨支部，使黨員居委干部在居民區(qū)黨支部的比例明顯上升。在1998年上半年的換屆選舉中，重點選好居民區(qū)黨支部帶頭人，使支部書記的整體素質(zhì)有較明顯的提高，現(xiàn)55名居民區(qū)黨支部書記平均年齡為49歲，高中以上文化程度占61%,為生氣勃勃、富有創(chuàng)造性地開展社區(qū)黨建工作起到了重要組織保證作用，出現(xiàn)了一批善抓大事、能干實事、敢辦難事，深受居民歡迎的居民區(qū)黨支部”。

（三）、居委會與各類社會組織在交往十分頻繁的現(xiàn)代社會，組織已成為社會的基本構(gòu)成單位，成為社會存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。居委會本身就是一種組織，是整個社會組織網(wǎng)絡(luò)體系的一個組成部分。因而，它實際面對的社會，不僅有居民區(qū)中的居民，而且有居民區(qū)中的各類社會組織。事實表明，社會越發(fā)展，社會組織越豐富多彩。因而，從發(fā)展的角度講，居委會如何面對社會組織的日益發(fā)展，協(xié)調(diào)好與各類社會組織的關(guān)系，必然直接關(guān)系到居委會的工作基礎(chǔ)、管理方式和資源組合。

**市普陀區(qū)甘泉路街道到1999年，共有35個居委會，街道區(qū)域內(nèi)約有630家企事業(yè)單位，各類社會團體組織約39個。經(jīng)調(diào)查，總結(jié)出居委會與社會組織的關(guān)系可以分為四類：一是居委會與行政性的社會組織的關(guān)系，這些組織包括愛衛(wèi)會、紅十字會、計生協(xié)會、殘疾人協(xié)會、雙擁協(xié)會、科普協(xié)會等。因為這類組織的工作與街道的行政工作往往熔于一體，所以，居委會與這些組織的關(guān)系多體現(xiàn)為行政性的關(guān)系，即接受這些組織所委托的工作，幫助這些組織履行職責。二是居委會與新興的社區(qū)服務(wù)和中介組織的關(guān)系，這些組織包括街道家庭教育指導中心、居委會自愿者組織以及社區(qū)服務(wù)中心等，街道要求貫徹政事分開，居委會干部不直接參與社區(qū)服務(wù)的具體事務(wù)，但是有權(quán)指導這類組織的活動和工作。三是居委會與本地區(qū)企事業(yè)單位的關(guān)系。居委會一般通過“黨建聯(lián)誼會”、“精神文明建設(shè)委員會”等組織形式，加強與企事業(yè)單位的聯(lián)系。較之與其他單位的關(guān)系，居委會與物業(yè)管理公司的關(guān)系更為密切，它能監(jiān)督物業(yè)公司的工作。四是居委會與民間社團組織的關(guān)系。隨著改革開放不斷深入，社會生活日益活躍，民間性的社團組織不斷涌現(xiàn)，如業(yè)主委員會、癌癥俱樂部、青少年外語角、老年拳操隊等。這些組織有的是街道或居委會倡導組建的，有的是自發(fā)組織的。它們一般獨立活動，與居委會的關(guān)系比較自由，不存在領(lǐng)導或指導關(guān)系。但是，由于這些組織直接聯(lián)系著社區(qū)居民，因而，有些居委會會有意識地聯(lián)系這些組織，努力使這些組織成為居委會社區(qū)工作的重要支持力量，為此，居委會往往會有意識地提供一些方便，甚至會到街道為這些組織爭取少許的活動經(jīng)費。

上述四類關(guān)系，實際上可以分為兩大類：一是行政性的指導與被指導關(guān)系，如居委會與行政性的社會組織的關(guān)系、與社區(qū)服務(wù)和中介組織的關(guān)系；二是非行政性的協(xié)作關(guān)系，如居委會與本地區(qū)企事業(yè)單位的關(guān)系、與民間社團組織的關(guān)系。前一種關(guān)系對居委會的工作影響是雙向的，一方面是增加了居委會的工作內(nèi)容，而另一方面則是使居委會職能的實現(xiàn)方式得到改善，因為，社區(qū)服務(wù)和中介組織所提供的服務(wù)往往與居民的生活直接相關(guān)，通過這些組織，居委會能比較有效地解決居民生活中存在的問題。對居委會來說，后一種關(guān)系具有比較積極的意義，因為，在與社區(qū)中企事業(yè)單位所建立的聯(lián)誼和合作關(guān)系中，居委會往往能從這些企事業(yè)單位中獲得一定的物力和財力的支持；而在與民間性社團組織

的聯(lián)系中，居委會則能夠擴大與社區(qū)居民之間的溝通，密切與社區(qū)居民的關(guān)系，并使這些組織成為居委會工作的積極的組織力量。

在居委會與各類社會組織所建立的關(guān)系中，居民區(qū)黨支部或黨小組扮演了比較重要角色。這一方面與居民區(qū)黨支部是社區(qū)工作的領(lǐng)導核心有關(guān)，另一方面則與黨組織和黨員的作用有關(guān)，例如，居委會與企事業(yè)單位之間的聯(lián)系，很大程度上就是以“黨建聯(lián)誼會”的形式出現(xiàn)；而居委會與各類民間性社團組織所建立的關(guān)系，則與居民區(qū)黨員在其中所起的積極作用密切相關(guān)。由此，我們可以看到，居委會與基層政府、居民區(qū)黨支部以及各類社會組織之間具有內(nèi)在的聯(lián)系，從全局來看，居委會與基層政府之間的關(guān)系具有決定性的意義，因為，這直接關(guān)系到居委會實際性質(zhì)。一個完全自治的居委會與居民區(qū)黨支部以及各類社會組織的關(guān)系將是另一類景觀。

（四）、居委會與社區(qū)居民居委會是城市基層群眾自治組織，基層群眾，即社區(qū)居民是實現(xiàn)基層自治的主體力量。因而，從理論上講，居委會的生命力在于社區(qū)居民的積極參與。居委會與社區(qū)居民關(guān)系的最核心體現(xiàn)就是社區(qū)居民的參與。社區(qū)居民的參與，主要取決于兩個方面：一是個體與社區(qū)的關(guān)系；二是參與本身的價值。前者是后者的基礎(chǔ)。依據(jù)居民的參與情況，改革開放以來，居委會與社區(qū)居民關(guān)系的發(fā)展實際上經(jīng)歷兩個發(fā)展時期：一是被動參與時期。這主要出現(xiàn)在改革開放初期。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制及其所衍生的單位組織體制作用和影響下，人的社會存在主要體現(xiàn)為單位人的存在，人與單位之間的關(guān)系要大大強于人與社區(qū)聯(lián)系，甚至所謂人與社區(qū)的關(guān)系也是存在單位之中，如大型企事業(yè)單位中的職工生活區(qū)。與此同時，居委會的高度行政化也大大限制了人們自由參與的空間。

然而，人們畢竟是生活在具體的社區(qū)之中的，盡管由于單位屬性，人們對居委會的依賴不是那么全面和直接，但是這種依賴還是存在的，因為，在計劃經(jīng)濟條件下，所有的資源都控制在政府手中，居委會作為政府的執(zhí)行者，實際上也參與了這種控制，從而為人們對其形成依賴關(guān)系奠定了重要基礎(chǔ)。正是這種依賴關(guān)系，人們與居委會形成了一種特殊的參與關(guān)系，即被動地參與居委會活動。這種參與的目的不是要實現(xiàn)自己和社區(qū)的利益，而是要從居委會那里獲得政府所掌握的資源。

二是弱參與時期。這主要指在八十年代中期以來的居委會的建設(shè)和發(fā)展。隨著體制的變化，尤其是社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會組織結(jié)構(gòu)以及社會生活方式都發(fā)生了巨大變化，人們的社會存在開始從“單位人”向更具活力的“社會人”轉(zhuǎn)化，于是，人們的生活與所在社區(qū)的關(guān)系也相應(yīng)地開始趨向廣泛和密切。這種的發(fā)展趨勢分別影響了居委會和社區(qū)居民：一是社區(qū)日益成為人們生活的重要空間，社區(qū)的發(fā)展與人們生活的質(zhì)量提高形成了越來越密切的關(guān)系，因而，人們開始關(guān)注社區(qū)，參與社區(qū)和影響社區(qū)；二是隨著社區(qū)建設(shè)在整個社會建設(shè)和發(fā)展中的地位和影響力的提高，居委會建設(shè)對社會穩(wěn)定和政治發(fā)展也日益凸現(xiàn)。但是基于傳統(tǒng)的慣性，政府在很長時間里是從管理的角度來重視居委會，在改革所形成的“兩級政府、三級管理和四級網(wǎng)絡(luò)”中，沒有把居委會當作一個相對獨立的社會組織和調(diào)控網(wǎng)絡(luò)，而依然把居委會作為政府行政的基層執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)，因而，居委會的行政性并沒有因為社區(qū)的發(fā)展和居民自主性的提高而趨向弱化。顯然，在社區(qū)居民開始關(guān)注社區(qū)、參與社區(qū)和影響社區(qū)的趨勢下，居委會的行政化建設(shè)是不合適宜的。面對這樣的困境，居委會開始改變其工作方式，即以政治性或行政性的手段動員社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)，如號召居民參與“建文明城市，創(chuàng)文明小區(qū)，當文明家庭，作文明市民”的活動，向居民提出“愛我小區(qū)，從我做起”、“清潔我家庭，清潔我樓組，清潔我小區(qū)”等要求，并組織了各種類型的自愿者隊伍，確立了各種類型的居民互幫互助機制。雖然這種參與在總體上還是屬于政府動員的，但是由于所參與的事務(wù)與居民生活有直接關(guān)系，所以，在這種參與中，居民還是投入了比較高的熱情，主動配合居委會，體現(xiàn)出一定的主動性和自主性。但是，居委會的行政化還是在一定程度上削弱了這種參與的內(nèi)在自治性，所以，居委會所動員起來的參與，與完全實行基層群眾自治條件下的參與相比，還是屬于弱參與，因為，許多居民并沒有把這種參與看作是自身權(quán)利的實現(xiàn)，而僅僅從義務(wù)的角度來認識這種參與，并沒有賦予很高的價值。這一點可以從居民對居委會選舉的

積極性不高的事實中得以一定的說明。

雖然，從被動參與發(fā)展到弱參與并沒有從根本上改變居委會與社區(qū)居民關(guān)系的性質(zhì)，但是，這期間變化所展現(xiàn)出的發(fā)展趨勢是積極的，有利于城市基層群眾自治的建設(shè)和發(fā)展。一旦居委會的工作真正從行政性走回其原有的自治性，那么居委會與社區(qū)居民的關(guān)系就必將發(fā)生根本性的變化。

三、制度創(chuàng)新與居委會管理體制的完善

從行政管理角度看，居委會所組成的網(wǎng)絡(luò)，是政府有效調(diào)控社會重要基礎(chǔ)。在**，居委會這個網(wǎng)絡(luò)被視為第四級網(wǎng)絡(luò)，與市政府、區(qū)政府和街道辦事處這三級網(wǎng)絡(luò)相聯(lián)接。從民主建設(shè)的角度看，居委會是建設(shè)和發(fā)展社會主義基層民主的核心陣地，而基層民主建設(shè)對國家的民主化進程具有重要的戰(zhàn)略意義。因而，改革開放以來，一直努力推進**市現(xiàn)代化發(fā)展進程的**市的歷屆市委和市政府，都努力推進居委會的建設(shè)和發(fā)展。進入九十年代后，隨著社會主義市場經(jīng)濟的推行，為了適應(yīng)經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)的變化，**提出了“二級政府、三級管理”的新體制，形成了以社區(qū)建設(shè)和管理為基礎(chǔ)的新的城市管理格局。在這新體制、新格局下，居委會的建設(shè)和發(fā)展對整個城市的建設(shè)和發(fā)展具有了更加重要的戰(zhàn)略意義。因此，在1996年的**市城區(qū)工作會議之后，**的居委會建設(shè)和發(fā)展就逐漸步入一個新的發(fā)展時期，其特征有二：一是制度創(chuàng)新；二是依法發(fā)展。