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從我市現實情況來看，政府在推動社會主義新農村建設中，需要充分發揮財政支農作用，并且財政總體實力已具備實行向農業傾斜的條件，近幾年和在“十一五”期間財政對“三農”的投入是財政支出增量最多的時期，由此引發的支農資金管理體制和運行機制必須與之相適應，通過改革，逐步完善，以切實提高財政支農資金效果。通過分析我市財政支農資金的主要內容和在管理上存在的主要問題，提出整合財政支農資金的設計方案。

一、我市財政支農資金的主要內容

我市財政支農資金，從廣義來講，主要包括兩大類：一類是形成財政支出的各類支農資金，支出方式有投資、補助、補貼等；另一類是通過稅收政策，讓與收入形成的支農資金，主要方式是輕稅、減免、退稅等。從狹義來看，就是指形成財政支出的各類支農資金，也就是通常所講的財政支農資金，包括用于“三農”方方面面的直接支持。我市現有直接支持“三農”資金15（自改）大類，包括基本建設投資(國債資金)、農業科學事業費、科技三項費用、支援農村生產支出、農業綜合開發支出、農林水氣等部門事業費、支援不發達地區支出、水利建設基金、農業稅災歉減免補助、農村稅費改革轉移支付、農產品政策性補貼支出、農村中小教育支出、農村衛生支出、農村救濟支出、農業生產資料價格補貼。這一口徑基本符合目前中央有關財政支持“三農”支出最大的口徑，基本涵蓋了我市財政支持“三農”的各個方面。

從我市財政支農資金的用途看，其具體內容有：(1)支持農業農村基礎設施建設。主要是大江大河的治理、中小型基本農田水利設施建設、農業科研基礎設施建設、大宗農產品商品基地建設、鄉村道路建設、農村電網改造、人畜飲水設施改善等，用于這方面的財政支農資金包括農業基本建設投資(含國債投資)、農業綜合開發、小型農田水利建設支出、農村小型公益設施建設資金、扶貧資金等。(2)支持農業科技進步。主要是農業科研、科技成果中試轉化、農業科技推廣應用和農民科技培訓等。用于這方面的財政支農資金包括農業科研支出、科技三項費用、農業科技推廣支出、農業科技成果轉化資金、農民科技培訓資金、財政扶貧資金等。(3)支持糧食生產和農業結構調整。主要是支持糧食等大宗農作物生產發展、農業結構調整、農業產業化經營和農村勞動力轉移就業等。用于這方面的財政支農資金包括良種補貼、農業產業化資金、農民就業技能培訓資金、支持農民專業合作組織資金、農產品政策補貼資金等。(4)支持生態建設。主要是支持生態惡化的重點地區改善生態環境，為國民經濟和社會可持續發展奠定基礎。用于這方面的財政支農資金包括退耕還林資金、天然林保護資金、森林生態效益補償資金、草原生態治理資金、水土保持資金等。(5)支持抗災救災。主要是支持抗御洪澇災害、動植物病蟲害和其他一些自然災害，幫助受災地區和群眾恢復生活生產。用于這方面的財政支農資金包括特大防汛抗旱資金、動植物病蟲害防治資金、森林草原防火資金、農村救濟費、農業稅災歉減免補助資金、蓄滯洪運用補償資金等。(6)支持扶貧開發。主要是支持貧困地區改善生產生活條件，促進貧困地區社會經濟發展。用于這方面的資金包括財政扶貧資金、國債資金(以工代賑)等。(7)支持農村社會事業發展。主要是支持發展農村教育、衛生、文化等事業，促進農村社會經濟協調發展。財政用于這方面的資金包括教育支出、醫療衛生支出、文化支出等。(8)支持農村改革。主要是支持農村深化改革，促進理順農村經濟關系，加快農村市場經濟體制建設。財政用于這方面的資金包括農村稅費改革轉移支付、農產品政策補貼等。

二、我市財政支農資金存在的主要問題

(一)資金多頭管理。我市財政支農資金從管理的角度可分為兩大類：一類是由財政部門內部主管財政支農的農業財政系統所掌握的支農資金，另一類是非財政部門和財政部門內部非農財部門所掌握的支農資金。如我市財政支農資金涉及的主要部門有發改局、財政局、科技局、農業局、扶貧辦、教育局、水利局、林業局、衛生局、民政局等，涉及的部門以及其下屬的分局、所很多。在當前實行部門預算的前提下，一般預算中的農業事業費按定員定額管理，實際實行的仍是基數加增長的辦法，無論是財政部門，還是支出單位，均沒有多大調整余地。而項目預算，由于項目一般均由各部門管理，資金分配跟項目走，財政部門只監督資金的使用和資金的撥付。由于項目、資金部門管理，自然地形成了資金的分散。

(二)管理部門職能交叉。由于支農資金的管理部門多，出現了職能上的交叉。例如糧食直補資金和良種補貼資金，同屬于一個類型，只不過是其資金的來源有別而已。到了基層，由于財政部門內部分工的不同，這兩項資金則分別歸口于農業財政和財政經濟建設單位管理，就其資金的性質和管理的要求來說又是一致的。但在事后的監督檢查中又分為兩個職能單位。基層單位既要應付農業財政方面的監督檢查，又要應付財政經濟建設方面的監督檢查，無形中增加了管理成本和基層的負擔。甚至兩個職能單位互相依賴，你指望我去一并監督檢查，我也希望你去作一并檢查監督，導致事后監督化為泡影。不僅在財政內部如此，在扶貧資金、以工代販資金、農業綜合開發配套資金、銀行貸款用于農業項目的資金的管理中都存在這種多頭管理、職能交叉的現象。由于財政支農資金分屬多個部門管理，各部門對政策的具體理解、執行和資金使用要求各不相同，政策之間缺乏有機的協調，各個部門在貫徹中央“三農”政策時都會在資金安排分配面面俱到。目前最突出的是發改局、科技局、財政局和農業局各部門之間以及各部門內部機構之間分配管理的財政支農資金在分配上還沒有形成一個有效的協調機制，基本上是各自為陣，資金使用分散和投入交叉重復現象比較嚴重。

(三)管理機制效率很低，“跑、冒、滴、漏”不同程度存在。盡管這些年，我市財政支農資金管理制度建設有了長足的進步，也在管理中引入了諸如公式法、因素法和專家評審制度，但由于資金分屬各個部門管理，資金來源渠道較多，資金大量分散，各部門對管理的具體要求和規定不同，加上運行環節多，過程長，管理成本高，規范的管理監督機制難以有效形成，導致資金到位率低。擠占挪用現象普遍，違規違紀現象在各部門、各領域都有發生。在實際工作中，由于有的支農項目對于農業財政部門來說還不甚了解，情況不明，底數不清，財政監管職能缺位。例如利用國債轉貸和銀行貸款以及財政科教文衛和經濟建設部門所支持的農業項目，農業財政部門基本沒有履行對其資金的監管權，以致財政的監管職能沒有充分發揮。即使是農業財政部門直接管理的支農資金，也存在資金一撥了之、項目建設工程缺乏跟蹤監督、資金被張冠李戴和在項目建設過程中悄然流失等問題。

(四)財政支農資金受行政管理體制因素的影響，客觀上形成多頭決策、分割安排使用。按我市現行行政管理體制，劃分為市級、縣級、鄉鎮級體制。每一級行政管理機構，行使著一級行政管理職能，一級行政管理從自身行政管理需要出發，對其上級安排的財政支農資金雖沒有安排調整權，但對本級財政支持農業資金具有行政分配管理權限，因此，受行政管理體制因素影響，支農資金分散安排，形不成合力。資金具體使用方向人為地劃分了使用的地點、區域、內容，限制了統籌安排、科學合理地使用支農資金。例如，農業綜合開發資金的使用，必須在上級確定的農業綜合開發項目區內實施，扶貧資金必須用于國家確定的貧困村內實施，水利資金也須用于上級批復的項目區內，抗旱資金必須用于受旱災影響的地區，防蟲資金必須用于受災蟲區，防火資金用于防火設備配置等。受各專項資金使用對象的不同，導致資金使用的分散，行不成整合。

三、整合財政支農資金、創新財政支農機制的方案設計

從目前我市財政支農的現狀不難看出，支農資金仍然存在著體制欠順暢、操作欠規范、資金運行欠安全等問題。要解決好這些問題，必須以提高支農資金使用效率為目標，調整支農思路，更新支農觀念，通過整合財政支農資金，理順和創新支農體制，確保支農資金收到實效。

(一)按財政支農職能特點，對支農資金進行重新分類，讓項目和管理跟著分類走。根據財政支農資金受益普遍性大小，適當歸并設置支農資金，突出財政支農資金的公共性。初步考慮分設為5大類：(1)農民和農業生產單位直接受益資金。目前可以歸并為此類的資金有：支持農業生產類資金、農業產業化資金、良種補貼資金、糧食直接補貼資金、農作物和森林病蟲害防治資金、動植物疫情防治資金、農民培訓資金、農村公共基礎設施建設資金、農村教育、醫療衛生和文化方面的支出、農村稅費改革轉移支付。(2)較大范圍內普遍受益的支農資金。目前可以歸并此類資金的有：農林水等領域的基本建設投資、農業綜合開發資金、農業科研推廣資金。(3)特定區域受益類資金。指用于水利建設的基金、農村水土保持補助費、退耕還林資金、天然林保護資金、防沙治沙資金、特大防汛抗旱資金、支援不發達地區資金等。(4)間接受益類資金。指主要用于對農業農村發展進行組織管理和提供公共服務的資金，包括農林水氣等部門的行政事業費。(5)特定人群受益類資金。指主要用于支持農村公益設施建設和農村社會事業發展方面的資金：農村救濟費等。

(二)在不調整原有管理體制、不改變資金原有性質的前提下，分級分類進行資金整合。鑒于支農資金來源廣泛，在目前機構和職能還不能作大的調整的情況下，為了避免資金整合引起大的震動，誘發體制紊亂，應首先在縣這一級進行整合。如在縣這一級，就可以對中央、省、市部門專項支農資金按新的分類進行整合;對縣級財政支農專項資金進行整合;對各種社會融資進行整合。

(三)整合優化部門預算、統籌安排預算資金。財政支農資金整合，必須改革現行的部門本系統上報項目的做法，改由地方各部門上報本級地方財政部門，地方財政部門進行項目、資金匯總和整合。地方財政部門匯總后報地方政府審定，再報上級政府審批。地方資金整合必須首先優化部門預算，地方財政部門必須統籌安排預算資金。財政支農資金整合同時還要做到：一是進一步發揮農業財政支持職能，充分發揮市場的基礎調節作用和農民、企業的市場主體作用。二是完善農業財政投入機制，不斷加大對農業和農村經濟發展的投入。三是逐步完善法律法規和各項制度建設，依法規范財政對農業、農民和農村的支持與保護，充分調動中央和地方兩個積極性。四是要采取積極的政策措施，鼓勵、支持民間包括各種經濟成分、各類企業進行投資開發，通過資本市場進行農業開發融資。

(四)建立財政支農資金預算編制、預算執行報告制度。按財政資金預算管理制度，每年財政支農資金按早編預算、細化預算、零基預算編制原則，各級政府提早編制下年度財政支農資金預算。基層政府編制本級政府財政支農資金支出項目預算，并上報上級政府。上級政府匯總下級政府支農資金支出預算，并編制本級政府年度支農資金預算，本級政府預算安排和向上級政府上報預算，取得上級政府資金的支持。各級政府根據人民代表大會審議通過的財政預算報告，下達財政支農資金。按《預算法》要求，每年各級政府嚴格執行人大會議審議通過的財政支出預算，年度終了，將支農資金預算支出執行的結果，向本級人民代表大會報告。

(五)切實加強監管，提高支農資金使用效益。財政支農資金整合后，資金所有權歸各級政府，管理權歸各級財政部門，使用權歸各業務部門，支農資金受益權歸“三農”。從制度和運行機制上理順方方面面的責權關系，離不開有效的監管措施：一是建立支農資金運行安全保障機制。從財政資金管理安全運行保障機制來看，目前主要有專戶直撥、綠色“直通車”、國庫集中支付、救災應急機制等。常用的辦法主要是“三專一封閉”，即資金專人、專賬、專戶管理，資金封閉運行。二是加強項目管理。積極推行項目公示制、項目法人負責制、重點工程項目建設招投標制、項目建設監理制，確保整合項目順利實施。發揮各級人民代表及其人大常委會、各級審計機關、各社會中介組織和上級主管部門的監督作用，整合后的財政支農資金接受社會外部監督，依托中介機構，對重點項目進行評審，對支農資金使用績效進行監測評價，實行農民效益反饋制，進一步規范項目資金管理，提高使用效益。

(六)加強財政支農資金管理工作的組織和領導，確保支農資金整合優化工作的順利開展。財政支農資金的整合是對現行的財政支農資金管理方式上的一次改革，同時也是對多年來已經形成的管理模式的一次革命，涉及到各級政府、政府各部門對項目、資金管理的思維方式上的變革，同時資金整合也直接涉及農民的切身利益，因此，各級政府必須切實加強對這項工作的領導，成立專門組織，負責財政支農資金整合試點工作的組織、指導和協調。各有關單位要各司其職，密切配合。