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土地是十分寶貴的資源和資產(chǎn)。我國耕地人均數(shù)量少，總體質(zhì)量水平低，后備資源也不富裕。保護耕地就是保護我們的生命線。但近年來，一些地方亂占耕地、違法批地、浪費土地的問題沒有從根本上解決，耕地面積銳減，土地資產(chǎn)流失，不僅嚴重影響了糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)發(fā)展，也影響了整個國民經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。對于土地管理特別是耕地保護這個事關(guān)全國大局和中華民族子孫后代的大問題，黨中央、國務(wù)院高度重視，經(jīng)過多次研究認為，從我國國情出發(fā)，我國的土地管理特別是耕地保護措施必須是十分嚴格的，必須認真貫徹“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”的基本國策，必須采取治本之策，扭轉(zhuǎn)在人口繼續(xù)增加情況下耕地大量減少的失衡趨勢。為此，特通知如下：

一、加強土地的宏觀管理。

各省、自治區(qū)、直轄市必須嚴格按照耕地總量動態(tài)平衡的要求，做到本地耕地總量只能增加，不能減少，并努力提高耕地質(zhì)量。各級人民政府要按照提高土地利用率，占用耕地與開發(fā)、復(fù)墾掛鉤的原則，以保護耕地為重點，嚴格控制占用耕地，統(tǒng)籌安排各業(yè)用地的要求，認真做好土地利用總體規(guī)劃的編制、修訂和實施工作。不符合上述原則和要求的土地利用總體規(guī)劃，都要重新修訂。土地利用總體規(guī)劃的編制和修訂要經(jīng)過科學論證，嚴密測算，切實可行；土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準，就具有法定效力，并納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年計劃和年度計劃，嚴格執(zhí)行。在修訂的土地利用總體規(guī)劃批準前，原則上不得批準新占耕地。

實行占用耕地與開發(fā)、復(fù)墾掛鉤政策。要嚴格控制各類建設(shè)占地，特別要控制占用耕地、林地，少占好地，充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地和廢棄地等。農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整也要充分開發(fā)利用非耕地。除改善生態(tài)環(huán)境需要外，不得占用耕地發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。非農(nóng)業(yè)建設(shè)確需占用耕地的，必須開發(fā)、復(fù)墾不少于所占面積且符合質(zhì)量標準的耕地。開發(fā)耕地所需資金作為建設(shè)用地成本列入建設(shè)項目總投資，耕地復(fù)墾所需資金列入生產(chǎn)成本或建設(shè)項目總投資。占用耕地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，逐步實行由建設(shè)單位按照當?shù)卣囊螅瑢⑺几氐乇淼母鲗佑糜谥匦略斓亍Ｔ趪医y(tǒng)一規(guī)劃指導下，按照誰開發(fā)耕地誰受益的原則，以保護和改善生態(tài)環(huán)境為前提，鼓勵耕地后備資源不足的地區(qū)與耕地后備資源較豐富的地區(qū)進行開墾荒地、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等方面的合作。各地要大力總結(jié)和推廣節(jié)約用地以及挖掘土地潛力的經(jīng)驗。

加強土地利用計劃的管理。各級人民政府要根據(jù)國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃、國家產(chǎn)業(yè)政策和土地利用總體規(guī)劃的要求，按照國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的編報程序，制定包括耕地保護、各類建設(shè)用地征用、土地使用權(quán)出讓、耕地開發(fā)復(fù)墾等項指標在內(nèi)的年度土地利用計劃，加強土地利用的總量控制。各項建設(shè)用地必須符合土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，并納入年度土地利用計劃。年度土地利用計劃實行指令性計劃管理，一經(jīng)下達，必須嚴格執(zhí)行，不得突破。

嚴格貫徹執(zhí)行《基本農(nóng)田保護條例》。各地人民政府要以土地利用現(xiàn)狀調(diào)查的實有耕地面積為基數(shù)，按照《基本農(nóng)田保護條例》規(guī)定劃定基本農(nóng)田保護區(qū)，建立嚴格的基本農(nóng)田保護制度，并落實到地塊，明確責任，嚴格管理。要建立基本農(nóng)田保護區(qū)耕地地力保養(yǎng)和環(huán)境保護制度，有效地保護好基本農(nóng)田。

積極推進土地整理，搞好土地建設(shè)。各地要大力總結(jié)和推廣土地整理的經(jīng)驗，按照土地利用總體規(guī)劃的要求，通過對田、水、路、林、村進行綜合整治，搞好土地建設(shè)，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和環(huán)境。

二、進一步嚴格建設(shè)用地的審批管理。

對農(nóng)地和非農(nóng)地實行嚴格的用途管制。自本通知下發(fā)之日起，凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)項目占用耕地一年，確實需要占用耕地的，報國務(wù)院審批。解決城鎮(zhèn)中低收入家庭住房困難戶住房和安居工程以及經(jīng)國家批準的重點建設(shè)項目用地，仍按原規(guī)定報批。

各項建設(shè)用地都必須嚴格按照法定權(quán)限和程序報批。在建設(shè)項目可行性研究報告評審階段，土地管理部門就要對項目用地進行預(yù)審。凡不符合土地利用總體規(guī)劃的、城市內(nèi)的建設(shè)項目不符合城市總體規(guī)劃的、未納入年度土地利用計劃的、以及不符合土地管理法規(guī)和建設(shè)用地有關(guān)規(guī)定的建設(shè)項目，都不得批準用地，項目不得開工建設(shè)。

三、嚴格控制城市建設(shè)用地規(guī)模。

城市規(guī)劃、建設(shè)和管理必須嚴格執(zhí)行《中華人民共和國城市規(guī)劃法》和《國務(wù)院關(guān)于加強城市規(guī)劃工作的通知》等有關(guān)法律、法規(guī)，嚴格控制大城市的用地規(guī)模，特別要嚴格控制中等城市和小城市用地。對城市建設(shè)規(guī)劃規(guī)模過大的，要堅決壓縮到標準控制規(guī)模以內(nèi)。自本通知下發(fā)之日起，凍結(jié)縣改市的審批。

城市建設(shè)用地應(yīng)充分挖掘現(xiàn)有潛力，盡可能利用非耕地和提高土地利用率。城市的建設(shè)和發(fā)展要嚴格按照經(jīng)批準的城市總體規(guī)劃，從實際出發(fā)，量力而行，分步實施。城市建設(shè)總體規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃相銜接，用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃。

對城市總體規(guī)劃進行局部調(diào)整或作重大變動，必須在得到審批機關(guān)認可后進行，并按照《國務(wù)院關(guān)于加強城市規(guī)劃工作的通知》要求備案或報批。對各類城市的建設(shè)用地，要在城市規(guī)劃中實行規(guī)定標準管理，從我國國情出發(fā)，統(tǒng)籌安排，確定人均占地標準，具體落實到每個城鎮(zhèn)，不得突破。大城市的城市建設(shè)用地和人口規(guī)模，到*年應(yīng)控制在經(jīng)批準的總體規(guī)劃的近期規(guī)劃范圍內(nèi)，不得再擴大。要加強對用地的集中統(tǒng)一管理，不得下放規(guī)劃管理權(quán)和用地審批權(quán)。

四、加強農(nóng)村集體土地的管理。

要結(jié)合劃定基本農(nóng)田保護區(qū)，制定好村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。村鎮(zhèn)建設(shè)要集中緊湊、合理布局，盡可能利用荒坡地、廢棄地，不占好地。在有條件的地方，要通過村鎮(zhèn)改造將適宜耕種的土地調(diào)整出來復(fù)墾、還耕。

農(nóng)村居民的住宅建設(shè)要符合村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。有條件的地方，提倡相對集中建設(shè)公寓式樓房。農(nóng)村居民建住宅要嚴格按照所在的省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準，依法取得宅基地。農(nóng)村居民每戶只能有一處不超過標準的宅基地，多出的宅基地，要依法收歸集體所有。

嚴禁耕地撂荒。對于不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、不履行土地承包合同而棄耕的土地，要按規(guī)定收回承包權(quán)。鼓勵采取多種形式進行集約化經(jīng)營。

積極推行殯葬改革，移風易俗，提倡火葬。土葬不得占用耕地。山區(qū)農(nóng)村可集中劃定公共墓地。平原地區(qū)的農(nóng)村，提倡建骨灰堂，集中存放骨灰。要在做好深入細致的思想工作、取得當事人支持與配合的前提下，對占用耕地、林地形成的墳地，采取遷移、深葬等辦法妥善處理，以不影響耕種或復(fù)墾還耕、還林。

發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要盡量不占或少占耕地、節(jié)約使用土地。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，要按照經(jīng)批準的村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的要求，合理布局，適當集中，依法辦理用地審批手續(xù)。大力推廣新型墻體材料，限制粘土磚生產(chǎn)，嚴禁占用耕地建磚瓦窯。已經(jīng)占用耕地建磚瓦窯的，要限期調(diào)整、復(fù)耕。

除國家征用外，集體土地使用權(quán)不得出讓，不得用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)，也不得轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的集體土地，因與本集體外的單位和個人以土地入股等形式興辦企業(yè)，或向本集體以外的單位和個人轉(zhuǎn)讓、出租、抵押附著物，而發(fā)生土地使用權(quán)交易的，應(yīng)依法嚴格審批，要注意保護農(nóng)民利益。

集體所有的各種荒地，不得以拍賣、租賃使用權(quán)等方式進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)。

五、加強對國有土地資產(chǎn)的管理。

嚴格控制征用耕地出讓土地使用權(quán)。禁止征用耕地、林地和宜農(nóng)荒地出讓土地使用權(quán)用于高爾夫球場、仿古城、游樂宮、高級別墅區(qū)等高檔房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)以及興建各種祠堂、寺廟、教堂。

國有土地使用權(quán)有償出讓，主要采取公開招標拍賣的方式，鼓勵公平競爭。建立土地基準地價和標定地價評估的公布制度。國有土地使用權(quán)拍賣底價須在科學估價的基礎(chǔ)上，依照國家產(chǎn)業(yè)政策確定。成交價格應(yīng)向社會公布。

涉及國防安全、軍事禁區(qū)、國家重點保護區(qū)域等的國有土地使用權(quán)出讓和外商投資進行成片土地開發(fā)的項目，一律報國務(wù)院審批。禁止對外出讓整個島嶼的土地使用權(quán)。

國家對原以劃撥方式取得國有土地使用權(quán)用于非農(nóng)業(yè)經(jīng)營的，除法律規(guī)定可以繼續(xù)實行劃撥外，逐步實行有償有限期使用辦法。國有企業(yè)改制為有限責任公司或股份有限公司涉及的原劃撥土地使用權(quán)，必須經(jīng)過地價評估，依法實行有償使用。國有企業(yè)改組涉及的原劃撥土地使用權(quán)，按國家有關(guān)規(guī)定辦理。舊城區(qū)改造涉及的原劃撥土地使用權(quán)，可由政府依法收回，除按法律規(guī)定的范圍實行劃撥外，其余一律依法實行有償有限期使用。

規(guī)范土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場，嚴禁炒買炒賣“地皮”等非法交易。以出讓方式取得的國有土地使用權(quán)，未按法律規(guī)定的期限和條件開發(fā)、利用的，其土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓。非法轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)依法處罰，沒收其非法所得，直至終止其土地使用權(quán)。國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，必須依法進行土地權(quán)屬變更登記，未經(jīng)登記的，屬于非法轉(zhuǎn)讓，要依法查處。

今后，原有建設(shè)用地的土地收益全部留給地方，專款用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)、中低產(chǎn)田改造；農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的土地收益，全部上繳中央，原則用于耕地開發(fā)，具體辦法國務(wù)院另行規(guī)定。國有土地使用權(quán)出讓等有關(guān)土地收益全部納入財政預(yù)算管理，各級人民政府及其財政、審計部門要加強對土地收益的監(jiān)督管理，防止資產(chǎn)流失。

六、加強土地管理的執(zhí)法監(jiān)督檢查。

要在總結(jié)一些地方進行土地執(zhí)法監(jiān)察試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建立和完善土地執(zhí)法監(jiān)察制度，強化土地管理的執(zhí)法監(jiān)督工作。

各省、自治區(qū)，直轄市人民政府要組織力量，對轄區(qū)內(nèi)一九九一年以來各類建設(shè)（包括各類開發(fā)區(qū)建設(shè)）以及農(nóng)村宅基地用地情況進行全面的清查，對發(fā)現(xiàn)的問題，要依法處理。清查工作要在一九九七年十月底之前完成，并向黨中央、國務(wù)院報告清查及查處情況。

清查的主要內(nèi)容包括：（1）凡未經(jīng)國務(wù)院或省級人民政府批準的各類開發(fā)區(qū)一律撤除，并立即停止一切非農(nóng)業(yè)建設(shè)活動，限期復(fù)墾還耕；對已經(jīng)國務(wù)院或省級人民政府批準的各類開發(fā)區(qū)未按計劃進行開發(fā)的土地，要依法處理。（2）全面清理整頓經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)項目（包括高爾夫球場等）用地。對未按審批權(quán)限依法辦理審批手續(xù)的用地，要逐個依法清理檢查。對未按照合同規(guī)定期限進行開發(fā)的土地，也要依法清理檢查，屬于農(nóng)田的，必須限期恢復(fù)農(nóng)業(yè)用途。（3）依法全面清查土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等交易行為。對于非法炒買炒賣“地皮”牟取暴利的行為，要依法從嚴懲處。（4）全面清理整頓鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)村宅基地等占用的土地，特別是要全面清理整頓占用的耕地。

國務(wù)院責成國家土地管理局、建設(shè)部、監(jiān)察部會同有關(guān)部門，組織聯(lián)合執(zhí)法檢查組，對各地的土地清查工作情況進行執(zhí)法監(jiān)察，并提出相應(yīng)的監(jiān)察建議。土地執(zhí)法監(jiān)察要形成制度，對發(fā)現(xiàn)的問題要從嚴查處。違反土地利用總體規(guī)劃、破壞耕地的，國家工作人員濫用職權(quán)違法批地、嚴重瀆職的，要依法追究刑事責任。

土地管理部門要抓緊建立全國土地管理動態(tài)信息系統(tǒng)，采用現(xiàn)代技術(shù)手段，加強對全國土地利用狀況的動態(tài)監(jiān)測。

七、加強對土地管理工作的組織領(lǐng)導。

土地問題涉及全民族的根本利益，必須服從國家的統(tǒng)一管理。國家管理土地的職能只能加強，不能削弱。要進一步改革和完善土地管理體制，加強土地管理的法制建設(shè)。

各級黨委、人民政府都要高度重視土地管理特別是耕地保護工作，支持土地管理部門依法行政。各級土地管理部門要切實履行職責，嚴格執(zhí)法，依法管好土地。要將加強土地管理、切實保護耕地、合理利用土地資源工作情況，作為考核地方各級黨委和人民政府及其負責人工作的重要內(nèi)容，實施監(jiān)督、監(jiān)察，并接受社會的監(jiān)督。

要加強全民的土地國情國策的宣傳教育。重點是教育廣大干部特別是領(lǐng)導干部增強土地憂患意識，提高保護耕地的自覺性。在干部教育中要增加土地國情國策的內(nèi)容。發(fā)展經(jīng)濟要以保護耕地為前提，辦一切事業(yè)都要十分珍惜和合理利用每寸土地。

各省、自治區(qū)、直轄市黨委、人民政府，要認真學習和傳達本通知精神，并研究貫徹落實的具體措施，在今年六月底前向黨中央、國務(wù)院作出報告。國務(wù)院責成國家土地管理局會同監(jiān)察部等有關(guān)部門監(jiān)督檢查本通知的貫徹執(zhí)行情況。