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為探索社區衛生服務可持續發展的運行機制和管理體制，進一步完善社區衛生服務政策措施，按照2007年全國城市社區衛生工作會議要求，經國務院有關領導同意，國務院城市社區衛生工作領導小組辦公室決定開展社區衛生服務體系建設重點聯系城市工作，選定了28個重點聯系城市。今天，我們在這里召開會議，啟動和部署重點聯系城市有關工作。下面，我講三點意見。

一、充分認識重點聯系城市工作的重要意義

社區衛生服務是當前城市衛生工作的重中之重。2006年以來，國務院印發《關于發展城市社區衛生服務的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），成立了領導小組，并連續兩年召開全國城市社區衛生工作會議，把發展社區衛生服務作為城市醫療衛生體制改革的突破口，作為加強公共衛生事業，緩解群眾看病難、看病貴問題的一項基礎性工作，大力發展。近年來，在黨中央、國務院的正確領導下，在各地區、各部門的努力下，全國社區衛生服務發展呈現出良好態勢，取得了可喜的成績。社區衛生服務政策不斷完善，有關部門制定了一系列政策措施；社區衛生服務網絡建設得到加強，已建有社區衛生服務機構23000多個，在部分大中城市，已初步建立比較完善的社區衛生服務體系；社區衛生隊伍迅速發展，全國從事社區衛生服務工作的衛生技術人員已經達到26萬人，社區衛生服務能力和水平逐步提高。社區衛生服務在有效緩解群眾看病難、看病貴問題，促進居民健康，密切醫患關系，推進和諧社區建設等方面正在發揮日益重要的作用，并受到廣大群眾普遍歡迎。

同時，我們也要清醒地看到，我國城市社區衛生工作只是剛剛起步，各地發展還很不平衡，工作中還有不少薄弱環節，與人民群眾的需要和國家確定的目標還有較大差距?！吨笇б庖姟访鞔_提出，到2010年，全國地級以上城市和有條件的縣級市要建立比較完善的城市社區衛生服務體系，做到機構設置合理、服務功能健全、人員素質較高、運行機制科學、監督管理規范?，F在距2010年還有三年時間，我們所面臨的任務依然十分艱巨。

第一，在機構設置方面。相當一部分地區還沒有制訂社區衛生服務發展規劃，社區衛生服務網絡還不健全，機構數量不足、布局不合理，一些居民享受不到社區衛生服務。同時，社區衛生服務基礎設施還很薄弱，設施、設備條件差，許多地方業務用房還沒有得到妥善解決，租賃房屋現象比較普遍。

第二，在服務功能方面。一些社區衛生服務機構預防保健功能薄弱，健康教育、婦幼保健、殘疾康復等公共衛生服務落實不到位，結核病、艾滋病等傳染病以及高血壓、糖尿病等慢性非傳染性疾病的預防控制工作還沒有在社區普遍開展起來，在社區可防、可控的一些疾病依然未得到有效防控。“小病”醫療在社區的目標尚未實現，不少居民不信任社區衛生服務機構，一些社區衛生服務機構門庭冷落。

第三，在隊伍建設方面。社區衛生人員學歷、職稱普遍較低；人才結構不合理，全科醫生數量不足，專業技能較差。據調查，目前城市社區衛生服務機構的臨床醫生中，本科及以上學歷的比例不到30%，與城市醫院有很大差距。

第四，在運行機制方面。一些地區落實政府對社區衛生服務的投入政策尚未到位，對社區公共衛生投入不足，投入隨意性較大，也缺乏必要的考核機制，投入績效不高。許多社區衛生服務機構依然靠醫療創收維持運轉，“以藥補醫”、“以醫養防”現象還很普遍。社區衛生服務與醫療保險的結合還需要改善和加強，目前尚有相當一部分的社區衛生服務機構還沒有納入城鎮職工醫療保險定點醫療機構。

第五，在監督管理方面。社區衛生服務技術操作規范、工作制度、監督管理制度和考核評價制度不夠健全，技術服務還存在諸多不安全、不規范的隱患。日常監督管理能力不足，相當一部分社區衛生服務機構達不到準入標準，服務模式需要進一步轉變。

這些問題有些是社區衛生服務發展過程中出現的具有階段性特征的問題，有些則是政策的貫徹落實問題。開展社區衛生服務體系建設重點聯系城市工作，就是選擇一些工作基礎較好、創新意識較強的城市，通過重點聯系，政策支持，專家指導，深入貫徹落實《指導意見》和配套文件精神，針對社區衛生服務發展中的關鍵環節和難點問題，開展試點，積極探索，逐步健全社區衛生服務可持續發展的運行機制和管理體制，為其他地區提供可借鑒的經驗，為完善國家政策提供實踐依據。

各重點聯系城市政府及有關部門，在開展這項工作中，要有強烈的責任感和使命感，力爭用三年時間，建立覆蓋全體城市居民、布局合理、設施完善的社區衛生服務網絡，完善社區衛生服務機構的預防保健和基本醫療服務功能；建立以政府投入和醫?；馂橹鞯纳鐓^衛生服務籌資機制和科學規范的收支管理機制，維護公立社區衛生服務機構的公益性質；建立醫院和預防保健機構與社區衛生服務機構的有效合作機制，吸引高素質醫學人才進社區，提高社區衛生人員服務能力；建立醫療保障進社區的機制，鼓勵參保職工和居民優先到社區看病就醫；建立規范的社區衛生服務收費制度，努力做到免費為居民提供公共衛生服務，按成本收費提供基本醫療服務，為建立基本衛生保健制度打下堅實的基礎。

二、抓住關鍵環節，勇于探索，積極推進體制機制創新

在社區衛生服務管理體制和運行機制問題上，各地在實踐中已經積累了一定的經驗。各重點聯系城市要根據工作方案要求，加強政府領導，結合本地區實際，全面推進社區衛生服務體系建設。下一步重點要做好以下幾方面工作。

第一，制訂和完善規劃，健全社區衛生服務網絡。健全網絡是發展社區衛生服務的基礎環節。各重點聯系城市要根據《指導意見》精神，制定本轄區社區衛生服務發展規劃，要明確建設目標和時間要求，做到機構布局合理、結構適宜、設施完善。要盡快建立健全社區衛生服務網絡，在一、二年內要做到社區衛生服務機構覆蓋全體城市居民。政府舉辦的一級醫院、街道衛生院要盡快改造為社區衛生服務機構；對于一些適宜轉型為社區衛生服務機構的國有企事業單位醫療機構，政府要出面協調，加快資源的調整步伐；要積極鼓勵多方面的社會力量參與發展。轉型而來的社區衛生服務機構必須達到基本標準要求，必須轉變服務模式、完善服務功能，不能搞簡單的“翻牌”，要堅持成熟一個，準入一個，鞏固一個。要把社區衛生服務中心建設放在優先發展的位置，做到一個街道辦事處或3－10萬人口設置一個社區衛生服務中心。要切實解決好社區衛生服務用房問題。目前相當一部分社區衛生服務機構房屋靠租賃，相關費用自行承擔，這樣不利于社區衛生服務發展，如果沒有一個好的解決途徑，成本最終還是要落在老百姓身上。新建和改擴建小區社區衛生服務機構設置和用房問題，政府也要出面協調有關部門予以解決。

第二，切實保證社區衛生服務投入?！吨笇б庖姟访鞔_要求各級政府要調整財政支出結構，加大對社區衛生的投入力度。各重點聯系城市政府要建立科學、穩定的社區衛生服務籌資和投入機制，沒有政府的投入，社區衛生事業不可能得到發展，預防保健服務也不會得到落實，看病難、看病貴問題就不可能得到有效解決。政府要按照規定加大對社區衛生服務機構房屋、設施設備以及人員培訓的投入力度，要保證社區公共衛生補助經費的投入。今年，中央對中西部地區社區公共衛生安排了補助經費，各省也普遍明確了補助標準。在公共衛生投入方面，地方各級政府都要承擔責任，各重點聯系城市都要明確對社區公共衛生服務的補助標準，要隨著政府財力的增長，逐步提高補助標準，讓社區居民免費享有基本公共衛生服務。同時也要完善社區公共衛生經費的補助方式和考核管理辦法，提高資金使用效益。

第三，充分發揮社區衛生服務在醫療保障制度中的作用。各地在發展社區衛生服務過程中，積極探索與城鎮職工、居民醫療保險和貧困人口醫療救助制度的有效結合，積累了很多好的經驗。如，江蘇、上海等地區加大城鎮職工醫療保險對社區衛生服務的支持力度，降低醫療保險起付線，拉大社區衛生服務機構與醫院報銷比例，探索社區衛生服務機構總額預付制，引導小病進社區。江西、江蘇等地在建立城鎮居民基本醫療保險制度，深圳市在建立勞務工醫療保險制度，成都、沈陽、西寧、銀川等地在實施貧困居民醫療救助制度過程中，充分與社區衛生服務相結合，發揮社區衛生資源優勢，探索建立社區首診、分級醫療制度，取得了較好的成效。醫療保險進社區，不僅可以方便參保人員就醫，控制醫療保險費用，還可以穩定和擴大服務人群，促進社區衛生服務機構鞏固和發展。各重點聯系城市都要按照要求，將符合條件的社區衛生服務機構納入城鎮職工基本醫療保險定點范圍。當前，國務院正在開展城市居民基本醫療保險試點工作，各地區在制訂試點方案時一定要加強與社區衛生服務的銜接，積極采取措施，鼓勵和引導參保人員到社區看病就醫。

第四，切實提高社區衛生隊伍能力。人才隊伍問題是制約社區衛生服務可持續發展的關鍵問題，各地區要把社區衛生人才作為發展社區衛生服務的“第一資源”，花大力氣建設人才隊伍，提高服務水平。一些地方在加強人才隊伍建設方面已做出了有益的探索，例如，北京市提出“四個一批”工程，大醫院“下來一批”，退休人員“回來一批”，新畢業大學生“進來一批”，崗位培訓“出來一批”，多途徑加強隊伍建設。有的地方要求大醫院臨床醫生晉升高級職稱前至少要到社區工作半年以上，有的地方政府出資吸引高職稱退休醫生到社區坐診、帶教。這些措施有效地提高了社區衛生服務人員技術服務能力。社區衛生隊伍建設最主要的是要吸引人才進社區，要想方設法提高社區醫務人員待遇，為醫生到社區工作提供優惠條件，各地要結合事業單位人事制度改革有關政策，健全社區衛生服務機構人員聘用、崗位管理、績效考核制度，制定符合社區衛生服務機構特點的收入分配辦法，充分調動社區醫務人員為群眾服務的積極性，提高服務效率。同時，要加大社區衛生人員培訓力度，中央財政已經建立專項經費加強對全科醫師、社區護士的培訓工作，各重點聯系城市要在近二年內完成對現有人員的培訓工作。

第五，改革完善社區衛生服務機構運行機制。目前，在政府加大對社區衛生投入、維持社區衛生公益性質問題上，各有關方面基本形成了共識。但是在我國當前的國情條件下，如何建立科學、合理的投入機制，仍需要通過實踐不斷探索。北京、上海、杭州、成都等地探索實行社區衛生服務機構收支兩條線管理，政府保證社區衛生服務機構必要的人員和工作經費，全部收入上繳，支出納入預算管理，實行全員聘用制，建立以服務數量、質量、患者滿意度為主要內容的考核分配機制。這樣做的好處是能夠切斷醫務人員與醫療服務收入的聯系，避免大處方、亂檢查以及不合理用藥問題，有利于減輕群眾的負擔。在實行收支兩條線管理的同時，必須建立科學的人員聘用制度和績效考核制度，根據績效進行獎懲，決定去留，拉開收入距離，不能搞平均主義，否則，就會走到吃大鍋飯的老路上去。天津、上海、江西等地采取政府購買公共衛生服務的辦法，明確社區公共衛生服務項目，建立資金籌集分配、經費核定和績效考評體系，對承擔公共衛生服務任務的機構，通過考核確定補助額度，加強追蹤問效。這樣做有利于提高機構服務效率，但前提是要保證政府投入到位，按規定的服務數量和質量購買服務。在社區衛生服務機構藥品購銷方式上也有不同的模式，北京、江蘇、寧夏等地對社區衛生服務藥品實行政府統一采購、集中配送，壓縮藥品流通環節，弱化藥品對社區衛生服務機構的補償作用，降低藥品加成率，有效降低了社區藥品價格。南京、武漢等地探索社區衛生服務機構“藥房托管”等改革，也一定程度上控制了藥品價格。究竟哪種方式更可行，需要各地在實踐中尋找答案。

科學合理的運行管理機制是保障社區衛生服務健康持續發展的關鍵環節，各重點聯系城市要下大力氣積極探索。要建立穩定的資金投入機制和高效的資金使用、管理、考核機制，切實提高資金使用效率；要不斷完善社區衛生服務機構內部管理機制，實施人事分配制度改革和績效考核，加強社會民主監督，動員社會廣泛參與，建立第三方評估機制；要加強社區衛生服務機構與醫院、預防保健機構的分工與合作，合理界定社區衛生服務機構承擔的預防保健和基本醫療職能，研究制訂雙向轉診管理制度，探索建立雙向轉診的有效運行機制，等等。社區衛生服務在中國尚是一個新生事物，各地在推進社區衛生服務過程中一定要把創新作為發展的“第一推動力”，明確目標要求，針對一些體制機制問題，大膽創新，努力探索，在實踐中不斷完善。

各地在推進社區衛生服務體系建設中，還要不斷加強社區衛生服務內涵建設，完善社區衛生服務管理制度和技術規范；要嚴格對社區衛生服務人員、機構和技術服務的準入，加強日常監督管理；要整合社區資源，加強社區衛生服務與社區建設、殘疾康復、人口計劃生育工作的協調，充分利用社區衛生服務平臺，積極開展計劃生育技術指導、殘疾人康復等服務；要積極發揮中醫藥和民族醫藥在社區衛生服務中的作用和優勢，大力開展社區中醫藥服務，全面推進社區衛生服務健康持續發展。

三、加強領導，切實做好重點聯系城市工作

（一）提高認識，加強對重點聯系城市的領導。社區衛生服務具有鮮明的公益性質，政府在社區衛生服務發展中要扮演“第一角色”。各重點聯系城市政府要切實負起領導責任，發揮社區衛生工作領導小組的作用，加強部門間的協調與合作，形成合力，整體推進社區衛生服務工作。要深入社區，加強調查研究，及時解決社區衛生服務發展中面臨的實際問題。要勇于創新，大膽探索，只要是有利于社區衛生事業發展、有利于群眾健康的事情，我們都可以去試點，通過試點，總結經驗，改進工作。重點聯系城市所在省、自治區、直轄市政府及有關部門也要加強對重點聯系城市社區衛生服務體系建設的領導，給予政策支持和技術指導，有條件的地方要給予經費支持。

（二）認真落實政策措施，制訂好實施方案。各重點聯系城市首先要落實好國家現有的政策措施，政府還沒有制訂貫徹《指導意見》落實措施的、相關配套政策還沒有出臺的，要盡快研究落實。對于已經明確的政策，各地區必須抓好落實工作，所有政策措施都要落實到基層，要讓群眾實實在在地感受到社區衛生服務帶來的好處，要把群眾受益、群眾滿意作為社區衛生服務發展的“第一標準”。根據重點聯系城市總體工作方案和進度安排，各地區要研究制定開展重點聯系城市的具體實施方案。方案必須具有可操作性，要在充分調查研究的基礎上，找出本地區社區衛生發展中的關鍵環節、難點問題，有針對性地提出解決辦法。實施方案要在今年年底之前報國務院城市社區衛生工作領導小組辦公室備案。

（三）發揮好技術指導組的作用。經相關部委、有關單位推薦，國務院城市社區衛生工作領導小組辦公室組建了重點聯系城市技術指導組，由國內高校、科研機構、行業協會、社區衛生服務管理者等方面專家組成。在重點聯系城市實施過程中，技術指導專家將組建固定聯系小組，與部分重點聯系城市建立固定聯系，并負責對該城市的社區衛生服務工作情況進行重點跟蹤指導，提供技術支持。針對社區衛生服務發展中的一些關鍵問題，專家技術指導組還將組織一系列的交流、研討活動，在深入總結各地經驗的基礎上，與各重點聯系城市共同研究制訂可操作的實施方案。希望技術指導組有關專家充分發揮專業技術優勢，深入各重點聯系城市，加強調查研究，切實發揮好智囊作用。

（四）加強對重點聯系城市的督導評估工作。國務院城市社區衛生工作領導小組辦公室作為社區衛生服務體系建設重點聯系城市工作的組織和領導機構，將協調有關部門和專家，為各地區提供政策與業務指導，加強信息溝通，開展經驗交流。在重點聯系城市實施過程中，我們將組織力量開展基線調查，掌握各地經濟社會狀況、社區衛生服務機構、人員、服務等基本情況，并建立常規監測機制，對各地推進社區衛生服務工作情況以及社區衛生服務數量、質量、服務行為等信息進行跟蹤、評價。領導小組辦公室還將組織對試點工作分階段進行評估，對成績突出的城市要給予表彰，對工作措施不利，成效不顯著的城市，要酌情進行通報批評，限期整改，整改不合格的將取消其重點聯系城市資格，并給予通報。

社區衛生事業是一項政府得民心、衛生得發展、群眾得健康的偉大事業，是一件看準的事。政府以人為本，人以健康為本，社區衛生服務以健康為中心。因此，發展社區衛生必須引起各級政府的高度重視。希望各地結合實際，大膽創新，在實踐中探索，在探索中前進，大力推進社區衛生服務體系建設，逐步建立符合我國實際、具有中國特色的社區衛生管理體制和服務體系，為群眾提供優質的社區衛生服務，造福于廣大的社區居民。