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2004年的宏觀調控，要區別過熱的政府和非政府類別，區分過熱的所有制類別，對政府投資和政府需要承擔風險的投資要嚴格控制，對外商和國內民間投資要加以鼓勵。在土地的調控機制上，首先要以市場機制為配置土地資源的基礎性調節手段，用明晰產權、完善土地市場調節和政府彌補市場調節缺陷的思路，制定管理模式和政策。

2003的宏觀經濟運行中，有的學者和宏觀管理部門向中央提出，鋼材、電解鋁、水泥、汽車制造等一些行業投資增速過高，需要進行控制；一些學者和有關部門認為土地占用過多，要實行較為集中和嚴格的土地控制政策。因此，對這些過熱行業投資和土地使用的控制，成了中央政府2004年兩個重大的宏觀調控問題。那么，這些局部過熱到了什么程度？問題是怎樣造成的？用什么樣的方式進行宏觀調控？對這些問題要客觀地探討。我認為歸到實處，宏觀調控一定要落實科學發展觀，并與完善社會主義市場經濟體制結合起來。

對局部過熱進行區分

對于一些行業投資的局部過熱，不能一刀切，而是要分類進行分析。我認為，2003年一些行業的經濟局部過熱中，政府借債搞工程過熱，而非政府投資并不過熱；非政府投資中國有企業的投資過熱，非國有企業的投資并不過熱；非政府的房地產投資過熱，也是由土地的低價和欠農民工工資造成的。一些地方政府借債搞廣場、大馬路、大樓等等，沒有財政的可持續還款來源；一些國有和國有控股企業盲目投資，其債務一旦形成壞賬，又成為銀行的不良資產，進而成為國家要兜底的債務。這兩部分過度投資如果控制住，經濟運行的溫度也就會降低下來。

我們正在處于一個經濟發展的重化工業化階段，城市化才剛過40%水平。在這個階段，大量地消耗鋼材、鋁材和水泥，是經濟發展的一個必然需要。就像電一樣，前幾年有關部門認為電力盲目重復建設，按照當時的建設規模，如不進行控制，幾年后電力將如何如何過剩，對于投資電廠要嚴格進行控制，于是前些年電廠投資準入很困難。結果造成了去年全國性大面積的電荒，導致巨額經濟損失。因而，2004年在控制上述行業的所謂過熱時，可能要慎重一些，避免重蹈覆轍。

國際上的重化工產業和投資要向中國轉移，國內一些大的非國有投資商也有投資重化工業的意愿，他們拿幾千萬、數億、數十億投資出來，能不能在未來有市場；能不能賺錢？可能要比政府和計劃部門考慮的周到。在將國內銀行盲目向這些行業的過度貸款控制住的前提下，只要是國外的投資、國內民間投資，不應該進行嚴格的控制。否則，一是抑制民間投資的啟動，二是喪失國際產業轉移的機遇期，三是又可能會造成以后工業化和城市快速進程中的鋼鐵、鋁材和水泥短缺。

圈地過熱的深層原因

一些學者和有關部門，考慮到糧食漲價、失地農民、大規模圈地等問題，就認為每用一畝地都要到中央有關部門審批，這樣就可以將濫占耕地控制住。實際上，糧食生產與土地的規模經營和技術進步有關，而且城市化和工業化從長遠來看，是節約土地和實現農業規模經營的根本性出路。世界上一些貧窮和糧食不夠吃的國家，是工業化和城市化速度水平很低，絕大部分人口在搞農業，耕地被工業化和城市化占用較少的國家。而美國、法國等這樣的98%以上人口在城市和非農產業中的國家，并沒有由于城市化和工業化占用耕地而發生糧食短缺，反而農產品還吃不完，還能出口。

建設城市和工業，不可能不占用耕地。因為耕地大都在較平的地貌區域間，城市和工廠不可能建設在山坡上和溝壑里，那樣建設城市的成本將相當高。一些生態和農業學者們提出不占用耕地的城市化和工業化，但真要想搞經濟發展，這些設想在實際上就是不可能的。

當然，在各地建設用地過程中，出現了大規模圈地、大建高爾夫球場等現象，用很低的成本就將地拿過來了，無地、無就業和無保障的失地農民增多等等問題。需要我們深入思考的是，圈地過多、農民補償過低、農民輕易失去土地等問題的根本原因是什么？我認為，發生這些問題的根子是農民沒有真正的地權和政府可以強制將農村集體土地征用為國有土地的制度。試想，如果土地產權明晰和土地在所有者及使用者之間等價交換，一是政府、房地產開發商，能從農民手中拿到如此多的土地嗎，能建如此大面積的高爾夫球場嗎？二是難道取得和使用土地的交換成本不抑制用地的多少嗎，即政府和用地商不考慮占用土地所用的資金能力嗎？為什么政府和開發商會從農村農民手中大量地圈地呢？就是因為有關法律和法規規定的對于土地的補償標準太低；就是因為經營性用地政府也可以幫助用地商從農村和農民手中強制低價征用；就是因為農村土地農民只有很短的使用權，沒有長期的相當于財產的使用權，而現在一些地方的土地集體所有，某種程度上是村委會甚至村長什么時候想賣土地就可以賣，政府什么時候想拿地就什么時候拿地的土地二國有制度。

土地高度集中配置的問題和后果

勞動力、資金和土地，都是企業的生產要素，市場經濟體制中，勞動力、資金和土地等資源，都是由市場供求、價格機制來進行調節配置的。市場是調節這些資源分配和使用的基礎性的機制。這就有一個思路問題：即我們是通過強化產權，以市場機制為基礎，來解決土地資源配置和使用中的問題，還是用計劃經濟的方式去解決向市場經濟轉軌過程中出現的土地問題。

歷史實際已經給過我們啟示，即不能以計劃經濟的辦法解決市場經濟的問題。如果勞動力和資金要素由市場配置，而土地要素由中央集中調節配置，將形成雙重扭曲調節體制的巨大磨擦，造成一系列問題。

一是土地資源分配的時間延長，效率下降，經濟發展的成本上升。比如一個外商，要到中國某地辦廠，需要30畝土地，層層上報，一直到中央有關部門，再進行研究，再層層批轉，最后獲得用地，可能需要一年多到兩年多時間，于是資金占壓利息上升，市場供求發生變化；項目要上，也失去了賺錢的最好時間；項目如果不想上，則花費了大量的報批和等待時間。

二是土地中央集中管理的成本很高，效率很低。中國960萬平方公里土地，13億人口，正處在一個城市化和工業化的階段，對土地的需求隨時發生，土地的用途隨著市場的變化而不斷變化，一個中央集中管理和分配土地的機構一年要應付多少宗土地審批事項呢？估計一年得幾千萬件，能審批得了嗎？得成立部局處室和人員多么龐大的受理、審查、評估、批準、監督等機構呢？

三是中央集中控制分配土地資源并不一定是合理的。因為中央集中分配土地資源于社會經濟需要的各個方面，其假定前提是分配資源的部門知道千變萬化的經濟結構對土地的需要結構和土地需求結構的隨時變動，并知道未來經濟結構變化對土地資源分配結構的變化要求。這實際上是不可能的。往往在集中分配資源時，由于下面要有求于上面，發生誰跑得多，誰有關系，甚至誰能搞不正之風，誰就能搞到批準的土地資源的結果。結果往往是，資源并不分配于最需要資源、資源使用效率最高的地方。

四是計劃經濟配置土地資源的方式，絕對會對工業化和城市化形成巨大的損害。一些項目的引進要在一些城市化和工業化用地資源十分稀缺的地方，特別是東南沿海地帶，由于用地的審批時間加長和繁瑣化，由于強調保護耕地，企業無法進入，將對中國招商引資形成負面影響；國外產業向東部沿海地區的轉移如果受到很大影響，轉移農村剩余勞動力的制造業的就業吸收能力就會大大下降，城市化水平的提高和農民收入的增加，都會受到連帶的影響。更加重要的是，由于用地分配集中化，城市化和工業化進程會受到體制性的阻礙，整個經濟發展的進程將放慢，一些因發展速度放慢而引起的農村剩余勞動力增多、農民外出務工收入減少、城鎮失業增多、銀行壞賬比例下降較慢、財政增長不快、需要財政負擔的保障人口數量居高不下等等問題就會出現。

對2004年宏觀調控的一些建議

2004年的宏觀調控，要區別過熱的政府和非政府類別，區分過熱的所有制類別，對政府投資和政府需要承擔風險的投資要嚴格控制，對外商和國內民間投資要加以鼓勵。在土地的調控機制上，首先要以市場機制為配置土地資源的基礎性調節手段，用明晰產權、完善土地市場調節和政府彌補市場調節缺陷的思路，制定管理模式和政策。據此，特別得出以下政策建議。

1．對各級政府的借債，以及借債上的項目，特別是財政沒有未來還款能力的，欠農民工工資很多的投資項目，應當作為宏觀調控控制的首要內容。抑制住大馬路、大廣場、豪華樓、培訓中心等等的建設熱度，防止未來政府的財政債務風險和危機。

2．為了防止企業領導的任期較短而形成的長期投資沖動行為帶來的債務、市場等風險轉嫁給銀行和資本市場，對國有和國有控股企業的投資，進行較為嚴格的甄別和控制。

3．對于外商投資和民間投資上的項目，即使是鋼鐵、電解鋁和水泥，因為其投資和市場的風險不在政府和國家身上，應當放寬準入。但是，要控制住其向國內銀行轉嫁風險，國內銀行對其的配套貸款不宜超過資產結構的50%。

4．公益性用地可由國家強制征用和征收，但是要提高征地補償標準，考慮農民的社會保障；經營性用地則由農村集體土地直接進入用地市場，不再經過國家征用，由農民與用地商談判定價。

5．盡快進行農村土地制度改革，實行農村土地的農民永佃制，土地可以流轉、出租和抵押，但是強制性地與社會保障掛鉤。一些城市化和工業化用地較多的地方，可以建立農民土地股份合作制。用地商與農民談判，可以以租地和入股的方式，來解決招商引資土地價格可能過高的問題。農民長期從租金和分紅中得到收益和提取社會保障。努力形成用地農民滿意、用地方滿意、當地政府滿意、社會穩定、不影響投資的多贏格局。

6．關鍵是要由市場的價格和產權機制來控制用地。宏觀上中央用地實行總量控制，耕地保護實行省際區域間的平衡和協調；在保護耕地上不搞一刀切的控制政策，使我們的政策不影響制造業轉移、工業化和城市化的大好進程。根據用地性質不同，耕地改變用途一定規模以上的可由省級政府審批；其他用地，由地級政府審批；不改變用途的用地轉讓，或者小額的改變用途土地的轉讓，由市場來調節。有的地區，國家對農業的支援力度應當大一些，形成耕地得到保護的基本農業產糧區；有的地區，要分配出一定的耕地來搞城市化和工業化，轉移農業地區的剩余勞動力，形成出口競爭的比較優勢。