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中性財政政策是財政政策的常態，當特型財政政策(包括緊縮或擴張)結束后，回歸中性是自然而且必然的政策選擇。隨著經濟增長動力的回升，*年將明確財政政策轉型，由積極的財政政策轉為中性偏緊的即穩健的財政政策，并將財政工作的重點由提升投資需求轉向支持經濟結構調整和社會經濟均衡發展。

判斷財政政策狀況應考慮三個因素：赤字絕對額、赤字占GDP比重和財政自動穩定器。中國自*年至今，事實上已經實行兩輪積極財政政策(*—*年和*年)，并非連續6年都是積極的財政政策。

判斷財政政策狀況應考慮三個因素：赤字絕對額、赤字占GDP比重和財政自動穩定器。根據預算所處的不同狀況，即赤字、平衡和結余，財政政策可分為擴張性、中性和緊縮等三種形態。但是，考慮到長期存在著亦字這一現實，赤字的減少，同樣應被看作是財政緊縮。反之，亦字的增長則意味著進一步擴張。維持原有規模，則是保持中性。然而，引起赤字(或結余)增減的原因，除實施相機抉擇財政政策時主動調整之外，還有財政自動穩定器帶來的變化。如經濟蕭條時，累進制的稅收(主要是所得稅)會相應減少，失業津貼類支出會自動增加，從而擴大財政赤字，自動擴張；相反，在經濟復蘇過程中，所得稅會自動增加，失業類津貼會自動減少，從而減少財政赤字，自動緊縮。因此，判斷財政政策狀況的標準不是實際存在的赤字(或結余)，而是扣除自動穩定功能影響之后的財政赤字(或結余)。這需要進行十分復雜的計算。所幸的是，中國近幾年并未出現真正意義上的蕭條(GDP始終保持7%以上增長速度)，實施積極財政政策實際上是一種以應對外部沖擊為主要目標的預防性政策措施。也就是說，在實施積極財政政策期間，財政自動穩定器根本沒有啟動的機會。這一點可以從近年來所得稅不減反增的事實得到印證。因此，中國的財政自動穩定功能相當微弱，在判斷財政政策狀況時，基本上可以忽略不計，可以用實際赤字及其占GDP的比重作為判斷依據。

根據上述判斷標準，結合財政政策的實際執行情況，我們發現，中國自*年至今，事實上已經實行兩輪積極財政政策(*-*年和*年)，并非連續6年都是積極的財政政策。

第一輪積極財政政策為*年至*年。為了應對東南亞金融危機的沖擊，*年增發了1000億元中長期建設性國債，赤字規模相應擴大到1673億元，比上年增加542億元。*年經濟形勢仍然嚴峻，當年分兩次增發國債1100億元，同時增加赤字689億元。年初預算只列入600億元國債，年中根據經濟形勢調整預算再增加500億元，說明政府在赤字問題上保持高度謹慎。*年經濟形勢出現好轉，雖然為了保證在建項目的資金需要，繼續增發了1500億元建設性國債，但是，當年赤字只增加129億元，財政赤字占GDP的比例還有所下降，說明積極財政政策開始淡出。*年年初預算的赤字雖然繼續有所增加，但執行結果卻比前一年減少了22億元。根據前述判斷依據，不難發現，始于*年的積極財政政策已經表現出了退出痕跡。從積極財政政策的出臺目標和實施結果分析，同樣可以證明退出的判斷是正確的。眾所周知，*年政府實行一整套財政擴張措施，主要是為了應對1997年下半年開始的東南亞金融危機造成的外部沖擊。經過連續三年實行擴大內需和鼓勵出口政策，投資、消費和出口均成功保持穩定的增長態勢，說明積極財政政策已經達到了熨平經濟周期的預期目標。同時，得益于美國經濟的強勁增長，東南亞國家以及其它受危機影響的國家也開始逐步復蘇。至*年初，由東南亞金融危機引起的外部沖擊基本消失，客觀上已經沒有繼續實施積極財政政策的需要。

第二輪積極財政政策始于*年。“911”恐怖襲擊事件之后，美國經濟走勢呈下拋物線，增速顯著下降，人們對美國及國際經濟不景氣的悲觀看法，使國際經濟形勢再次嚴峻起來。當時，中國經濟雖然并未明確顯現出國際經濟變冷帶來的不利影響，但為了防微杜漸，*年的經濟政策中或多或少地反映了國際共識的悲觀氣氛。其中最有力的見證是，財政赤字由前一年韻2473億元增加到3098億元，絕對額增加了625億元；財政赤字占GDP的比重由2.6%提高到3.0%，提高了0.4個百分點。對于再次大幅度擴大財政赤字，合理的解釋只有一個，即為了應對外部經濟環境的明顯惡化以及入世帶來的新的競爭不確定性，政府靈活運用了相機抉擇原理，再次啟動了新一輪擴張性財政政策。

中期內，中國應堅持穩健的財政政策，即在保持赤字絕對額不增加的情況下，使赤字占GDP比重隨著GDP的擴大而逐步降低。

特型財政政策只是反周期的宏觀調控手段，只能在特定情況下短時間實施。中性財政政策是常態，可以作為中長期政策取向。考慮到宏觀經濟業已出現的過熱跡象，財政赤字占GDP的比重已接近3%的國際公認的警戒線，數量巨大的銀行不良資產和社會保障資金缺口，以及普遍存在的非均衡發展問題，中國在中長期內應實行穩健的財政政策。即在不出現大的新的不可控因素的情況下，明確提出中期內(3—5年)不擴大財政赤字絕對額，并通過GDP的快速增長相對壓縮財政赤字占GDP的比例。

需要注意的是，穩健的財政政策并非是“不作為”的財政政策，如果設計和操作得當，不僅可以解決當前面臨的一些短期困難，而且可以著眼長遠，解決社會經濟發展中的一些長期存在的深層次問題。今后五年內，財政應大力調整支出結構，重點解決四個方面的問題。

一是支持經濟結構調整。周期性經濟波動的頻繁出現，雖然有外在不可預測因素的影響，但根本原因是經濟結構不合理，是內因和外因相互作用的結果。*年下半年以來的部分行業投資過熱說明，經濟結構不合理矛盾開始突顯。一些價高利大的行業，如鋼鐵、水泥和電力等，很容易成為投資者追捧的目標。另外一些不易引起投資興趣的領域，如政府大力支持和鼓勵發展的農業、服務業、高新技術產業和中小企業等，由于經營風險較高和價低利薄，僅僅依靠市場力度很難獲得應有的發展。同時，種種跡象表明，這些“過冷”領域在宏觀調控過程中，由于承受著更大的邊際調控效果，往往更容易受到傷害。保護和扶植政府鼓勵的弱勢產業或企業的發展，擴大就業，以實現均衡發展目標，也是一種公共服務，財政應制定相應的政策措施予以支持。

二是支持社會經濟均衡發展。今后五年還應進一步加大扶貧和有利于均衡發展方面的投入，實行益貧均衡的財政政策。由于歷史原因和轉軌經濟的特點所致，一些有利于社會經濟長期穩定發展的領域，面臨嚴重的投入不足問題。這些領域包括“三農”、社會保障、扶貧救濟、西部開發、東北老工業基地振興、教育、衛生，以及生態環境保護等。增加對這些領域的投入，既是解決當前問題和矛盾的需要，也是建立公共財政框架所必須的改革。這些問題都是長期存在的，近年來政府一直非常重視這些問題的解決，但解決的程度仍然不夠理想。因此，財政應在制度創新方面有所突破，不能只考慮政府直接掌握的資金，而應綜合運用政府的資源，調動多方面的積極性加速社會發展。

三是支持中小企業發展。在市場經濟國家，中小企業在創造GDP和提供就業機會方面，發揮著舉足輕重的作用。各國政府都有專門針對中小企業發展的政策支持安排，如信用擔保、信息提供、政策優惠等，以改善它們在與大企業競爭時所處的不利地位。中國的中小企業不僅沒有得到政府應有的支持，相反，由于體制和觀念上的原因，中小企業連一些本來可以得到的市場資源都難以獲得，如金融服務和政策信息。為了更大程度滿足市場對政策的期待，中國應實行更為親商的財政政策，重點幫助中小企業解決融資難和政策信息獲取難的問題。

四是鞏固財政基礎，降低財政脆弱度。從財政管理現狀分析，中國的財政基礎并不十分堅實，離建立平衡穩固強大的財政還有相當的距離。首先，財政管理體制還處于分散狀況，預算內與預算外還沒有完全統一起來，在此之外還存在著其它準財政行為，如“三亂”現象尚未杜絕，對壟斷行業或企業的利潤分配和投資行為約束較弱等。其次，對政府財產總量缺乏有效的計量和統計，對政府擁有和可動員的資產家底不清，存在著嚴重的資產資源管理松散和流失損失現象。第三，對地方政府通過借入和各種擔保形成的大量地方債務，目前既沒有正式的統計，也沒有有效的管理機制，更為嚴重的是，使預算法中的有關規定失去了應有的嚴肅性和約束力。第四，大量存在的銀行不良貸款和社會保障資金缺口，很大一部分可能會成為財政的支出負擔。實施擴張性財政政策需要穩固的財政基礎支持。如果這些問題在中期內沒有明顯的改善，一旦新的突發事件發生，財政將面臨嚴峻考驗。應抓住當前經濟與財政承受能力較強的機遇，加速處理包括國有銀行不良資產、地方債務、社保資金缺口等政府或有債務。

*年財政政策應推進六個方面的工作：開征能源消耗稅；逐步推行差別性地區財政政策；增加財政貼息；加大社會保障和社會救濟等針對低收入人群的支出；實行對可再生能源、節能和煤代油的鼓勵政策；進一步完善中小企業擔保體制。

*年是能否成功實現經濟軟著陸的關鍵年，財政政策除了必須考慮上述四個方面中長期任務之外，還應配合宏觀調控政策，有針對性地強化宏觀調控的政策效果。基于對當前和*年財政經濟形勢的分析判斷，建議*年采取以下六個方面的政策措施。

第一，開征能源消耗稅。這項措施可以進一步有針對性地強化宏觀調控的政策效果。高耗能行業是引起此輪過熱的始作俑者。然而，事實證明，由于這些行業價高利厚，一般性的調控措施很難達到預期效果。從中國能源供給的遠景分析，限制高耗產業不僅是治理過熱的近期需要，同時還是緩解能源供應緊張的長期戰略需要。

第二，逐步推行差別性地區財政政策。在分稅制財政體制下，地方政府的財政收入多少主要取決于其經濟發達程度，發達地區和欠發達地區之間的財政收入能力差別是顯而易見的。然而，由計劃經濟時期遺留下來的全國統一支出標準卻沒有因此而作出相應的調整。地方政府的財政支出大頭，如工資、辦公費等，其支出標準不是由地方政府制定的，并不反映當地的經濟發展水平和生活費狀況，也不與財政收入能力掛鉤。這種畸型的地方財政管理模式，一方面破壞了“以收定支”財政管理定律，形成事實上的“以支定收”。在收入跟不上和融資渠道不暢的情況下，一些地方政府不得不以拖欠工資和工程款等方式間接舉債，或是亂收費，進而違反預算法和財經紀律。另一方面，也不符合市場經濟條件下的政府雇員制度要求。政府管理屬于公共服務，是由接受服務者共同出資雇請專門的管理人員。因此，公務員的工資水平應由當地的經濟和生活水平決定，應與當地的勞動市場的工資水平大致相當。在工資標準全國統一制定的情況下，出現了一些沒有辦法解決的困難：發達地區的公務員工資水平太低，而欠發達地區公務員的工資水平又太高。因此，有必要逐步實行差別性地區財政政策，首先可考慮從工資和辦公費開始。

第三，增加財政貼息和加大中小企業擔保基金建設。這是針對“過冷”領域，采取財政對沖措施，軟化貨幣政策對這些領域的邊際影響。扶持對象主要是農業、中小企業等“過冷”領域。

第四，加大社會保障和社會救濟等針對低收入人群的支出。這些支出不僅具有很高的消費傾向(比高收入人群高出40%以上)，而且具有很強的社會穩定功能，也是財政自動穩定器的組成部分。近年來，政府雖然大大增加了這方面的支出，但相對于大量存在的低收入人口總數來說，這類支出仍顯得相對不足。*年應重點考慮實行農村“低保”制度，從根本上解決人均年收入在627元以下3000萬農村低收入人口的溫飽問題。國際經驗表明，當貧困率降至總人口的3%以下時，開發式扶貧的效果將很難顯現。原因是，這些貧困人口大多是沒有自我發展能力的，投入的扶貧資金一是難以保證得到正確使用，二是即使按規定使用，也會因執行能力不足而無法達到預期的目標。因此，這部分貧困人口的根本出路不應是扶貧，而應是救濟。具體措施包括建立農村低保制度，完善社會救濟制度；進一步加大教育扶貧投入，對貧困戶子女實行全免費上學。

第五，實行對可再生能源、節能和煤代油的鼓勵政策。節能和開發利用可再生能源不僅可以緩解能源不足的矛盾，同時還有利于生態環境保護。國際經驗表明，建立虛擬電廠，不僅可以收到很好的節能效果，而且可以實現財務獨立。考慮到我國貧油富煤的資源特點，應鼓勵煤轉油工程和煤代油工程。這些可以通過稅收優惠、財政貼息、國家參股或投資等形式進行鼓勵。

第六，進一步完善中小企業擔保體制。建議組建農村龍頭企業擔保公司，充分利用龍頭企業的優勢和資源，特別是其掌握農戶信息、控制農戶資金流的優勢，建立龍頭企業加擔保公司加銀行加農戶的四位一體的金融創新方式，可以有效解決農村金融機構和農戶之間信息不對稱問題。這是一個很有發展潛力的領域，可以在謹慎的原則下，進行一些試點工作。（