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當前，我們必須面對的一個現實是，我國還是人均GDP僅1700美元的中低收入國家。專家提醒，在當前解決收入分配的問題上，要特別防止給公眾過高的期望，形成一個從國家現階段的財力根本達不到的預期目標。同時也要看到，收入分配的解決是一個長期的問題，需要機制設計、體制調整、執行力度、執行方式的形成等等，這些都需要時間和投入。

將“全民低保”作為第一個支柱

“‘全民低保’應當成為收入分配改革的一大亮點。”“全民低保”是著名經濟學家吳敬璉提出解決收入分配差距問題的一個出路。

吳敬璉說，在經濟發展中，因為先天條件造成的公民收入差距，值得政府相關部門高度關注。他強調，在我國市場經濟框架初步建立起來的條件下，不平等問題應認真對待，當務之急是把社會保障系統盡快建立起來，起碼第一支柱是全民低保，這應該成為五年規劃中的一個約束性的指標。實現全民低保，是國家財力完全可以做到的，對老職工的社會保障補償問題，國家財力也是可以支持的。

據《*年民政事業統計發展公報》統計：到*年，城鎮居民中已經有997萬戶、2233萬人得到了最低生活保障；各級財政共支出低保資金191億元，其中中央財政的專項轉移支付為110多億元。農村低保發展勢頭大好，*年，全國共有14個省的1534個縣（市、區）建立了農村低保制度，有村民385萬戶、900萬人得到了最低生活保障。

目前農村低保形勢如何？去年年底，民政部組織一批社會政策專家分赴已經建立農村最低生活保障制度的省市進行調研。在《遼寧、河北兩省農村低保制度研究報告》中分析：目前農村低保制度的發展正處于一個關鍵時刻，促動一下二三年內就能全面覆蓋，但若沒有外力推動也可能停滯不前。

發改委經濟研究所副所長楊宜勇說，實行全民低保是早晚的事，政府肯定要去做。在這次分配改革中，城市低保標準要提高，農村的扶貧投入也會增加。但制定全民低保沒有時間表，中央的精神就是探索。現在農村低保已經覆蓋了900萬人。但這種低保在集體經濟實力比較強的富裕地區才能做到。富裕地區集體經濟有實力，屬于集體經濟的行為。農村低保的錢不是財政出的，而是集體經濟的錢。由于國家財力有限，現在搞農村低保除了政府扶貧外，國家不能全部包起來。現在可以在集體經濟有一定規模的地方和自愿的地區推進農村最低生活保障試點，農村低保試點可以與現行的救濟、救助和救災制度結合起來。

優先解決絕對貧困問題

收入分配的核心問題是貧困問題，貧困有相對貧困和絕對貧困。處于絕對貧困的人群是指收入僅能維持最基本需求以下，即還沒有解決溫飽問題的人群。處于相對貧困的人群則是指在社會中相對收入較低的這部分人。亞洲開發銀行首席經濟學家湯敏在接受記者采訪時主張，在解決收入分配時要抓住主要矛盾，從關鍵問題上切入，要優先解決絕對貧困問題。

湯敏認為，解決絕對貧困問題要有緊迫感。因為這一部分人群在生存線上掙扎，盡快解決社會中的絕對貧困問題是當前處理收入分配問題中的當務之急。同時，絕對貧困又可能是一個暫時的現象，隨著經濟的發展與扶貧以及社會福利事業的進步，這部分人的數量應該不斷縮小，以至基本消失。而相對貧困則是一個長期的問題。只要有收入分配就會有相對貧困，就會有一部分人的收入較另一部分人少一些，而社會上總有一些人是在相對弱勢的位置上。當今中國處于相對貧困還是貧困中的大多數。

當前，中國社會中絕對貧困主要是農村中尚未解決溫飽問題的2500萬人口。湯敏主張，在處理收入分配中要把迅速解決這部分人的問題放在首位。

根據亞行估計，生活在溫飽線下的農村人口中，有560萬人為五保戶，979萬人為殘疾人口，800萬人居住在條件極其惡劣的地區。還有相當一部分人是患有長期慢性疾病、喪失或部分喪失正常勞動能力的人群。亞行建議在中國迅速建立農村“低保”制度，根本上解決人均年收入低于680元人口的溫飽問題。實行這一制度每年所需資金約40億元。

因絕大部分的城市貧困人口已經進入低保系統，應該說城市中絕對貧困的問題已經大體上得到解決。湯敏認為當前工作應該是如何完善低保的發放。對于低保戶子女上學、基本醫療以及在城市水、電、煤氣價格調整時對其給予特殊的補貼照顧,使其生活狀況在改革中不至于惡化。有了城鄉兩個“低保”系統，就可以把中國絕對貧困的問題基本解決。

進一步完善社會保障制度

全民低保是全民社保的基礎。全民社保是解決收入分配差距問題的出路之一。

近十余年來，中國對社會保障制度進行了一系列改革和建設探索。最低生活保障制度以及下崗職工基本生活保障制度對于保障人民生活、推進國有企業改革、維護社會穩定發揮了非常積極的作用。盡管目前在保障資金籌集、保障標準確定以及保障對象認定、保障金給付等方面還有待進一步完善，但總體上講是相當成功的制度建設。

國務院發展研究中心社會發展研究部葛延風在接受記者采訪時介紹，從近些年社會保障制度的改革實踐看，并沒有能夠很好地解決不同目標之間的關系平衡問題，過分注重單一目標而忽視其他或不斷在各種目標間搖擺的傾向相當明顯；社會保障發展都是由政府直接推動的，但政府也不是萬能的，也出現了一些失靈問題；社會保障制度尤其是各種社會保險制度都是技術性、操作性非常強的制度，社保制度的發展與改革歷史說明，技術手段還需要不斷調整和完善。

葛延風認為建立完善的社會保障制度必須立足國情，立足發展。社會保障制度應盡可能實現廣覆蓋。社會保障制度是一種以政府為主導的再分配制度，基本目的就是要保障所有社會成員的基本生活安全。長期以來以城市為主、忽視農村，以國有經濟部門為主、忽視非國有經濟部門進行社會保障制度建設的思路是不足取的。在未來的改革中，必須盡可能實現廣覆蓋，這是實現社會公平、促進社會發展的需要，也是維護社會穩定的需要，同時也是促進勞動力流動、加快市場經濟體制完善的需要。

由于社會保障的不同項目在組織方式、運行邏輯等方面存在很大差異，廣覆蓋的具體目標與實現方式是不同的。比如，由政府財政出資并由政府直接組織實施的最低生活保障制度，其廣覆蓋的目標就是要實現對全體公民中低于法定收入標準的低收入人群的保障。相比之下，社會保險制度一般以工薪勞動者為保障對象，其目標就是要實現對全社會所有工薪勞動者的覆蓋。鑒于農業勞動力仍占有相當大數量，追求如社會保險對全部勞動人口的覆蓋是不現實的，但仍以城鄉為界進行制度建設也是不可取的。合理的選擇應當是，在打破所有制界限的基礎上，以產業為界而非以城鄉為界進行制度建設，使體制具有開放性，適應迅速的城市化與工業化進程以及多種所有制共同發展的要求。

中國是一個人口眾多的發展中國家，雖然自改革開放以來中國經濟獲得了非常迅速的發展，但總體上講，經濟發展水平尤其是人均水平還較低，與發達國家還有很大差距。由此，葛延風認為任何社會保障項目的保障標準都不可能太高。只能提供以保障公民基本生活安全為目標的、較低水平的保障，但隨著今后經濟的進一步發展，可以逐步提高社會保障水平。

社會保障制度必須保持財務上的可持續性。老齡化問題是不可避免的大問題，這對于養老乃至醫療保障都是很大挑戰。葛延風建議必須充分重視關鍵技術問題，避免制度本身陷入財務危機。鑒于中國國情，應避免過于復雜的具體制度設計，以便于操作并降低管理成本。

推進經濟增長，提高經濟效率是當前及今后相當長時期內中國發展的中心任務，葛延風主張社會保障制度不僅要作為一種社會穩定器來發揮作用，還應具備對個人以及企業的激勵機制，以提高經濟運行的效率。

社會保障體制是整個經濟體制的重要組成部分，葛延風提出，必須注意其與其他體制間的相互配合與協調。除了通過廣覆蓋與所有制結構調整、勞動就業市場化等項改革進行配合外，在組織管理方式上，也應全面創新。