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為進一步深化集體林權制度改革，促進林業發展和農民增收，推動社會主義新農村建設，根據《中共*省委、*省人民政府關于深化集體林權制度改革的試行意見》（*發［20*］23號）、《省委辦公廳、省政府辦公廳關于推進集體林權制度改革若干問題的意見》（*辦發[20*]27號）、《中共*州委、*州人民政府關于深化集體林權制度改革的試行意見》（*州發［20*］16號）等文件精神及有關法律法規和政策規定，結合我縣實際，現就全面深化集體林權制度改革提出如下意見。

一、深化集體林權制度改革的重大意義

（一）集體林權制度改革是農村家庭承包經營制度的豐富和完善，是農村深化改革的必然要求。推進集體林權制度改革，在保持林地集體所有權不變的前提下，把林地的使用權交給農民，讓農民享有對林木的所有權、經營權和收益權，實現“山有其主，主有其權，權有其責，責有其利”，使林業生產關系更加適應林業生產力的發展。這是對過去“林業三定”和“兩山并一山”等改革成果的進一步鞏固和完善，而不是“推倒重來”。這是新形勢下農村土地制度改革在林地上的拓展和發展，是家庭承包責任制在林業上的豐富和完善，是農村改革的又一次重大突破，將有力地推動農村生產力的又一次大解放。

（二）集體林權制度改革是增加農民收入、解決“三農”問題、促進農村發展的迫切需要。農村豐富的林地資源是農民重要的生產資料和廣闊的就業天地，林業是農民相對容易、穩定、可靠的就業領域。集體林權制度改革，不僅可以讓農民擁有更豐富的生產資料，為農民提供大量的就業機會，增加農民和集體收入，而且可以有效釋放農村林地、勞動力和物種資源的潛力，加快發展農村經濟，促進“三農”問題的解決，推動社會主義新農村建設和農村和諧穩定。

二、集體林權制度改革的指導思想和原則

（一）改革的指導思想。以鄧小平理論和“*”重要思想為指導，全面落實科學發展觀，堅持農村土地經營制度，確立農民的經營主體地位，鞏固生態建設成果，促進林業產業建設，促進林業健康發展。通過明晰林地使用權和林木所有權，放活經營權，保障收益權，大力推進綜合配套改革，充分調動廣大農民和社會各界參與林業建設的積極性，進一步解放和發展林業生產力，為建設社會主義新農村和確保生態安全做出貢獻。

（二）改革的原則：

1、以人為本，權益平等。依法保障農村集體經濟組織內部成員平等的承包經營權，把尊重農民意愿、維護農民合法權益放在首位，做到還山、還權、還利于民。

2、因地制宜，分類指導。農村集體經濟組織可根據本地森林資源狀況及經濟收入水平，通過民主決策，自主選擇改革方式，自主確定集體林經營管理形式，不搞強迫命令，不搞“一刀切”。

3、依靠群眾，陽光操作。堅持公開、公平、公正的原則，實行改革內容、程序、方法、結果“四公開”，依法確保農民群眾對改革的知情權、參與權、決策權和監督權。

4、尊重歷史，實事求是。保持政策的穩定性和連續性，對過去改革的成果要進一步鞏固、完善和提高；對歷史遺留的問題和改革中出現的矛盾，要依法依規妥善處理。

三、集體林權制度改革的范圍與目標

（一）集體林權制度改革的范圍。包括農村集體經濟組織所有的森林、林木和林地，重點是集體商品林及其林地和縣人民政府確定的集體所有的宜林地。

生態公益林要在保證其性質不變的前提下，明確管護權，落實管護責任。

對權屬有爭議的森林、林木和林地，要按照“逐級負責、分級調處”的原則，積極調解權屬爭議。對難以調解的，暫不納入改革范圍。

（二）集體林權制度改革的目標。到2009年上半年完成集體林權制度改革任務。建立“產權歸屬清晰、經營主體到位、責權劃分明確、利益保障嚴格、流轉順暢規范、監管服務有效”的現代林業產權制度，完善以集體經濟組織內部家庭承包經營為基礎、多種形式并存、責權利相統一的集體林地經營管理體制，發揮市場在農村林業資源配置中的基礎作用，營造良好發展環境，實現森林增長、生態改善、農民增收、林業增效、林區社會和諧的目標。

四、集體林權制度改革的主要內容

（一）明晰產權。在保持集體林地所有權性質、林地用途不變的前提下，把林地使用權和林木所有權落實到戶，確立農民的經營主體地位，并依法保護農民承包和延包的權利。

1、19*年“兩山合一山”時已經劃定的自留山由農民長期無償使用，不得強行收回。原責任山上的林木除劃定時另有約定的外，一律歸農戶所有，不得隨意收回、調整。對被集體以行政手段收回統一經營的自留山，大部分群眾要求歸還的，應當歸還農戶經營。對目前仍未造林綠化的自留山，要限期造林綠化。

2、19*年“兩山合一山”以后依法分包到戶的山林，要保持承包關系穩定。根據19*年《中共建始縣委關于進一步放寬林業政策落實山界林權的意見》（建發[19*]18號）文件精神，對于有自留山和責任山的農戶，其責任山原則上擴大給管理的農戶作自留山，因此我縣19*年頒發的《山林使用證》范圍內的林地均沒有簽訂承包合同，本次林改時全部視為自留山對待。

3、目前尚未確權到戶的集體山林，應以農戶為單位，按照人口折算人均林地面積，確權到戶，實行家庭承包經營。集體統一經營狀況好且群眾滿意的山林，經三分之二以上村民或農戶同意，可以繼續由集體統一經營，但必須轉換經營機制，可以采取以村或村民小組為單位根據相關規定依法成立林業專業合作組織，均股均利到人到戶。對現有集體規模林場，只要多數群眾贊成，可以由集體繼續統一經營，均股均利到戶；還可以采取招標、拍賣等形式轉讓經營，落實經營主體。對利用貸款營造的集體山林，在落實經營主體時，必須按照“債隨林權走”的原則，明確債務償還主體，落實抵押物。

4、集體所有的宜林荒山荒地，可以直接分包到戶，也可以在確權到戶的基礎上采取招標、拍賣等形式確定經營主體，或由集體統一組織開發后再以適當的形式確定經營主體；對造林難度大的宜林荒山荒地，可以通過公開招標的方式將一定期限的林地使用權無償轉讓給有能力的單位或個人開發經營，但必須限期綠化。不管采取哪種形式，都要經過三分之二以上村民或農戶同意，同時本村村民享有優先經營權。

5、對于林改前已經流轉的集體山林，應區分情況，采取不同的處理方式。已經流轉的集體山林，凡程序合法、合同規范的，要予以維護。對于流轉前未經三分之二以上村民或者村民代表同意，但集體經濟組織已與受讓方簽訂了流轉合同，且受讓方履行了合同約定義務的，如合同簽訂已超過一年，或者雖未超過一年但受讓方實際做了大量投入的，其流轉行為原則上應予以維持；但合同內容不夠規范、合同條款明顯不合理的，應按照公平協商的原則對合同進行完善。對于集體經濟組織違背村民大會或者村民代表大會決議越權流轉，大多數群眾要求終止或者解除流轉合同的，應依法予以解除，但受讓方在經營期間有投資經營行為并產生效益的，轉讓方應當給予合理的補償；對于受讓方采取不正當手段與集體經濟組織簽訂的流轉合同，事后經法紀機關查處屬實的，其流轉無效，應依法予以解除。

6、鄉鎮林場和聯辦林場的確權。在本次改革過程中，鄉鎮林場和聯辦林場應在保持穩定的基礎上，分類對待，做好確權工作。

對于上個世紀80年代以前建立的鄉鎮林場，應維持現行體制和權屬關系，由鄉鎮人民政府確定具體的經營管理形式。對于上個世紀80年代以后建立的鄉鎮林場，凡鄉鎮人民政府與林地原所屬的村組簽訂了有關協議的，按協議的規定執行；未簽訂協議的，如果目前林場管理機構健全、經營管理較好的，可以原則上保持林場的穩定；林場管理機構不健全，經營管理不善的，可以在妥善處理債權債務后，將林地歸還所屬的村組確權到戶。對于上個世紀80年代以來興辦的聯辦林場（國有林場、林業站等單位和個人與村、組、農戶聯合辦林場簡稱為聯辦林場），原則上按照“維持協議，還利于民”的要求，在保持現有經營方式不變的前提下，屬尚未確權到戶的集體林地，其林地的使用權按人口折算人均林地面積，確權到戶，現有林木的所有權屬幾方共有，按共有關系確權，并按原協議確定各方的利益。其中村組集體經濟組織收益部分由村民會議或村民代表會議確定合理的分配比例和方式；原聯辦協議期滿后，由原聯辦單位或個人與村民協商是否繼續聯辦，屬原集體林地的仍要經三分之二以上的社員或者戶主同意后，方可繼續聯合經營。

7、這次改革中原集體林場若已規劃為國家重點公益林的則不能改變其林種性質。

8、由林業專業合作組織統一經營的原集體林場確權到戶后需開展人工商品林采伐、銷售、運輸的要按相關規定執行。

9、農村部分地方在農田邊保留一定寬度的山林作積肥用的處理。在“林業三定”時，部分村組按照村規民約將田邊一丈或幾丈寬的山林劃給農田經營戶積肥，但沒有給使用者頒發林權證。本次改革時由村委會組織村民共同協商討論，根據三分之二以上村民或農戶表決后的共同意見確權到戶。

10、農村綜合改革中村組合并的山林確權。對“林業三定”以后合并的村和村民小組，在對集體統一經營的山林進行確權到戶時，原則上以合并前的村和村民小組為單位進行；如農村土地二輪延包時是按合并后的村和村民小組確權確地的，且三分之二以上村民或農戶同意按合并后的小組確權的，可以按合并后的小組進行確權。

11、農戶遷移、戶籍變動后的自留山和責任山的處理。“林業三定”以后，農戶舉家遷移的，如戶籍尚未變更，仍屬于該集體經濟組織成員的，其原劃分的自留山和承包的責任山應維持不變。舉家遷移且戶籍已經變更（遷移到設區的市的中心城區除外）的，如在遷入地已經取得承包地（含耕地和林地，下同）或其他生產資料，其在遷出地的自留山和責任山應當歸還給集體經濟組織；在遷入地未取得承包地或其他生產資料的，其自留山和責任山可以繼續保留。舉家遷移到設區的市的中心城區落戶的，其自留山和責任山應當歸還給集體經濟組織。不論何種情形將自留山和責任山歸還給集體經濟組織的，集體經濟組織或者新的承包經營戶應當在相互協商或者資產評估的基礎上，對其現有林木資產給予合理的補償；經集體經濟組織同意，遷移農戶也可以通過流轉的方式，對其自留山和責任山上的林木進行轉讓，然后由集體經濟組織與受讓人重新簽訂林地承包使用合同。對目前尚未確權到戶的集體山林確權時，原則上以戶籍登記落戶為依據。對在校或待業的大中專學生、初級士官以下（含初級）的現役軍人、“兩勞”人員，應當作為可承包林地的人口對待。

12、農村“五保戶”的確權和自留山、責任山的處置。對于沒有由鄉、村集中供養的“五保戶”，在集體山林確權時，應當享有與其他農戶同樣的分配權利；已經由鄉、村集中供養的“五保戶”，原則上不再分配山林。對于林改前已經劃分給“五保戶”的自留山和責任山，“五保戶”已經由鄉、村集中供養的，原則上應交還集體經濟組織；“五保戶”沒有由鄉、村集中供養的，其自留山和責任山不得擅自收回，但“五保戶”自愿交還集體的除外。“五保戶”去世后，其自留山或責任山由集體經濟組織按照《最高人民法院關于貫徹執行〈繼承法〉若干問題的意見》的有關規定處理。對死亡絕后戶，有遺囑的按照遺囑執行，沒有遺囑且其自留山、責任山沒有法定繼承人的，由集體經濟組織收回并重新確權到戶。

13、自然保護區、森林公園、風景名勝區、革命紀念林等規劃范圍內屬集體經營或家庭經營的，其林權維持原狀不變，按照屬地管理的原則和規定程序，確權給法定林權人。

（二）確權發證。產權明晰后，要及時進行林權勘驗，現場勘界、勾圖、核實面積和四至界線，做到圖、表、冊一致，人、地、證相符后，核發全國統一式樣的林權證。原有山林權屬證明要依法予以變更或注銷。勘界勾圖時，對實地面積大于15畝的林地，單獨勾圖；實地面積小于15畝的林地，可采取聯戶勾圖、依次編號、分戶記錄、單獨發證的辦法明確各權益人的四至界線及其權益（對有明顯地物地貌標示物的面積在4.5畝以上的也可以獨立勾繪）。

已經核發了國家林業局統一式樣的林權證，且地證相符、內容詳實、填寫規范的，不再換發新證；尚未重新核實面積、內容有遺漏、填寫不夠規范的，應予以補充或換發新證；使用舊證、地證不符或確權后主體發生變更的，必須按規定程序核發新證。

確權發證后，林權所有者有權依法對擁有的林地使用權和林木所有權進行出租、入股、抵押、轉讓，對其經營的森林、林木依法經營利用。

（三）放活經營。堅持森林限額采伐管理，按照分類經營、分類管理的要求，明確商品林的對象范圍,改進商品林采伐管理辦法，確保經營主體享有充分的處置權。在保證生態功能的前提下，允許依法、合理開發公益林林地資源，發展林業經濟。按照批準的森林經營方案，對農戶個人經營的商品林優先安排采伐指標。速生豐產林、短周期工業原料林經營規模達到5000畝以上的單位或個人，可單獨編制森林經營方案，按照經營方案安排采伐指標。

堅持憑林權證申請林木采伐許可證。實行木材采伐指標分配公示制度，把木材采伐指標的分配納入政務公開、村務公開內容，接受群眾監督。

（四）規范流轉。鼓勵林地使用權和林木所有權合理流轉，除權屬不清、有爭議以及法律法規明確規定不能流轉的集體山林外，其他集體山林的林地使用權和林木所有權均可按照“依法、自愿、有償、規范”的原則進行流轉。

集體統一經營山林林地使用權和林木所有權的流轉，必須進行森林資源資產評估，并經三分之二以上村民或農戶同意，按規定報鄉鎮人民政府批準，采取公開拍賣方式進行；不具備拍賣條件的，可采取公開競爭性談判方式進行，相關資料報縣林業局備案。

集體統一經營的山林林地使用權和林木所有權的流轉。應通過當地林業生產要素市場按規定進行流轉。

（五）減輕林農負擔。農戶家庭經營山的經營收益，歸農戶所有，除國家和省政府規定的涉林收費項目以外，其它所有收費項目一律取消。在承包期發生征占林地情況時，其林木補償費支付給林木所有者，林地補償費按照相關規定執行。

育林基金和維持簡單再生產費用（以下簡稱“兩金”）的征收標準從20%調減至10%。隨著經濟的發展，應逐年降低征收標準，直至全部免征。

五、集體林權制度改革的基本方法步驟

（一）宣傳發動。通過各種形式，廣泛宣傳深化集體林權制度改革的重大意義、作法和有關法律法規、政策，發動廣大群眾參與和支持改革，形成整體推進集體林權制度改革的濃厚氛圍。并逐級組織業務培訓，使參與實施改革的各級工作人員和基層干部掌握有關法律法規、政策和操作辦法。

（二）制定方案。按照省、州要求，在認真開展調查研究、摸清現在山林經營管理狀況、了解群眾意愿的基礎上，各鄉鎮組織制定鄉鎮、村組改革實施方案。各鄉鎮改革方案要報經縣集體林權制度改革領導小組審批后實施。村組改革方案，必須經三分之二以上村民或農戶同意并張榜公示，報鄉鎮人民政府審批后實施。

（三）組織實施。由村民小組推選5-7名代表成立林權制度改革理事會，與鄉村工作專班一起進村入戶，核實山林權屬，全面落實林木所有權和林地使用權并登記造冊，將原始權屬證明內容、現場勾圖后的面積、四至界線等內容予以公示，群眾無異議后，由鄉鎮人民政府審核并按相關規定報縣林業主管部門登記發證。同時，按照檔案管理的有關規定，建立集體林權制度改革檔案和林權動態網絡管理系統，提供林權信息查詢服務。

（四）督查驗收。各鄉鎮要組織強有力的督查專班，加強對改革實施情況的跟蹤調查、督辦。主要督辦是否將集體林權制度改革納入重要議事日程、改革是否宣傳到戶、方案制訂是否符合程序、改革過程是否公開透明、糾紛是否調解到位、資料整理是否規范等內容。改革基本結束后，縣對鄉鎮進行全面檢查驗收，并對一半以上的村進行檢查。鄉鎮要對所有的村進行全面檢查驗收。

六、集體林權制度改革的配套措施

（一）進一步加強基層林業管理隊伍和服務體系建設。認真貫徹《中共建始縣委、建始縣人民政府關于推進鄉鎮綜合配套改革的實施意見》（建發［20*］4號）精神，鞏固鄉鎮綜合配套改革成果，穩定基層林業管理站作為縣級林業主管部門派駐機構的管理體制。進一步加強基層林業管理隊伍建設，優化人員結構，提高隊伍素質。按照服務組織網絡化的要求，創新林業服務體系，為農民提供政策和技術咨詢、勞動力培訓及林產品供銷信息等各種服務。積極培育新型林業合作經濟組織和林業經營實體，扶持農民組建林業專業合作社等中介服務和自治組織，增強其互助合作、自主管理、依法維權的能力。

（二）建立森林資源資產評估體系。以森林資源調查技術隊伍為基礎，組建森林資源資產評估機構。加強對森林資源資產評估專業技術人員的培訓，嚴格考核，持證上崗。制訂森林資源資產評估管理辦法，逐步建立起配置合理、適應需要的森林資源資產評估體系。

（三）積極培育林業要素市場。適時組建林權登記管理、產權交易、林業科技與法律服務等服務機構，為廣大林農和業主提供服務平臺，努力拓寬林業資源進入市場的途徑。對依法流轉的林地、林木等生產要素實行掛牌交易，進一步規范交易行為，促進森林資源資產合法、有序流轉。

（四）拓寬林業發展的融資渠道。金融主管部門要和林業主管部門共同制定森林資源抵押貸款辦法，開展林權抵押貸款試點，拓寬新形勢下林業融資渠道。鼓勵金融機構對農民和林業合作社、個體林場、涉林龍頭企業等組織實行優惠政策，保證相應的貸款規模，相對延長貸款期限，積極探索開展森林資源財產保險業務。

（五）轉變林業經濟增長方式。大力推廣林業實用新技術，充分發揮科技的引領、支撐、突破和帶動作用，鼓勵發展苗木花卉、森林食品、森林旅游、野生動植物繁育和利用等林業新興產業，提高科技對林業發展的貢獻率。著力打造一批科技含量高、市場競爭力強的名牌產品，加快培育帶動農民致富能力強的林業龍頭企業，形成市場牽龍頭、龍頭帶動基地、基地聯農戶、產銷一條龍、貿工林一體化經營的利益共同體，促進林業規模化、專業化、集約化經營。

（六）將林業“三防體系”建設納入各級政府基本建設規劃。林業“三防體系”等基礎設施建設，應作為新農村建設的內容之一，納入政府基本建設規劃，給予穩定的專項資金投入。在林權制度改革過程中，各鄉鎮應指導各村組及時成立林業“三防”協會（防火、防盜、防病蟲害）組織，確保火災有人防、山林有人管、病害有人治，為林業穩步發展提供保障。

七、集體林權制度改革的保障措施

（一）加強領導，落實責任。各鄉鎮黨委、政府要充分認識深化集體林權制度改革的重要性、艱巨性和復雜性，樹立信心，克服畏難情緒，將其作為深化農村經濟體制改革和建設社會主義新農村的一件大事來抓。按照“省統一部署、市州加強指導、縣市直接領導、鄉鎮負責組織、村組具體操作、部門搞好服務”的工作機制，各鄉鎮黨委書記是集體林權制度改革的第一責任人，黨政“一把手”要親自參與改革、積極調查研究、及時協調有關工作。林業、財政、信訪、編辦、民政、農業、經管、國土、法制、司法、檔案、金融等有關部門要密切配合，通力協作，共同搞好政策、技術等方面的服務。縣、鄉鎮、村要層層簽訂集體林權制度改革工作責任狀，把集體林權制度改革納入重要議事日程。

（二）落實資金，保障經費。集體林權制度改革工作政策性強、工作量大、涉及面廣、時間跨度長，資金需求量大，按照*辦發［20*］27號文件精神，多渠道籌措經費。縣財政安排到各鄉鎮的林改工作經費要與工作任務、質量要求、進度快慢掛鉤，實行以獎代補的辦法，同時各鄉鎮要加強對村級林改工作經費的管理和使用，做到專款專用，確保集體林權制度改革工作的順利進行。

（三）先行試點，穩步推進。各鄉鎮要按照縣委、縣政府的統一部署，按照“先易后難、循序漸進，試點先行、逐步推開”的要求，在總結試點經驗、完善方案的基礎上，20*年全面推開全縣林改工作。堅持進度服從質量，確保改革收到預期效果。20*年底確保80%以上的行政村完成林改任務；2009年上半年完成20%，2009年下半年整改完善，總結驗收。

（四）嚴肅紀律，規范操作。各鄉鎮及相關部門要按照相關法律法規規定，嚴格執行集體林權制度改革政策，改革程序必須做到公開、公平、公正，決不允許搞暗箱操作，損害林農利益。黨員干部要嚴守工作紀律，以身作則，率先垂范，決不允許在改革中利用職權為個人和親友謀取非法利益。

（五）維護穩定，促進和諧。各鄉鎮黨委、政府及有關部門要把防止亂砍濫伐、糾紛械斗，維護森林資源安全和林區穩定貫穿于改革的全過程，要加強信訪工作和糾紛調處力度，認真處理群眾來信來訪，及時調處改革中出現的林木、林地權屬糾紛，把問題解決在基層，調處在萌芽狀態，做到“組間問題不出村，村間問題不出鄉，鄉間問題不出縣”。對改革實施過程中出現的新情況、新問題，各級黨委、政府要切實負起責任，為集體林權制度改革工作創造和諧環境。對因作風不扎實、工作不細致，引發重大毀林案件和群體性事件造成嚴重后果的，要追究有關方面的責任。