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*年的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》對社區(qū)民主自治的最基本組織——居民委員會的性質(zhì)、權(quán)源、主要任務(wù)等都作了明文規(guī)定。但實(shí)際上，長期以來居委會沒有按照憲法和法律的規(guī)定運(yùn)作，而是被變相地視為最基層一級的行政組織。居委會干部直接或間接由街道任命；居委會干部工作的好壞只由街道通過考核作出評判，而沒有居民的參與；居委會的工作任務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了《居組法》規(guī)定的任務(wù)。不可否認(rèn)，居委會這種有悖于憲法和法律的運(yùn)作方式，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型時期，為政府分擔(dān)了大量工作，對社會穩(wěn)定起到了積極的作用。但是，隨著依法治國方略的推進(jìn)，隨著我國加入WTO，這種運(yùn)作方式將會變得越來越不適應(yīng)。

一、當(dāng)前增強(qiáng)社區(qū)民主自治功能存在的主要問題

（一）從認(rèn)識上來看，對增強(qiáng)社區(qū)民主自治功能的理解還有待于深化。目前我國社會正逐步從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的行政一體化社會結(jié)構(gòu)向政府、市場、社會三大結(jié)構(gòu)分化和整合轉(zhuǎn)變，與此相適應(yīng)，社區(qū)建設(shè)中政府也要適時改變直接包攬社區(qū)事務(wù)的狀況，確立社會本位的認(rèn)識，把發(fā)育社會、培育社區(qū)作為政府的目標(biāo)，注重民間群眾社區(qū)參與的自主性、積極性培育，只有實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)換城市基層社區(qū)管理模式，建立符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)的民主管理模式，才是社區(qū)發(fā)展的目標(biāo)所在。但是很多人還沒有認(rèn)識到按照《居組法》增強(qiáng)社區(qū)自治功能是改革黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，鞏固城市基層政權(quán)建設(shè)，推進(jìn)社會主義民主政治建設(shè)的一項(xiàng)重要工作。因而，還沒有引起普遍的重視，沒有把社區(qū)民主建設(shè)作為一項(xiàng)緊迫的政治任務(wù)來抓，拘泥于按照縱向的行政方式管理社區(qū)，習(xí)慣于將居民委員會視為城市政府行政管理的“末梢”。

（二）從政策上來看，增強(qiáng)社區(qū)民主自治功能還缺乏規(guī)范性文件的指導(dǎo)。雖然憲法和《居組法》對在社區(qū)開展民主建設(shè)提供了法律保障，但是究竟怎么操作，如何處理街道與居委會、居民區(qū)黨組織和居委會的關(guān)系，還缺乏規(guī)范性文件的具體指導(dǎo)，因而造成居民委員會、居民區(qū)黨組織和街道的關(guān)系不順，主要表現(xiàn)為兩個關(guān)系的錯位。一是街道和居委會的關(guān)系錯位。隨著上海城市化進(jìn)程的加快，街道辦事處工作事務(wù)急劇擴(kuò)展。街道通過自己所掌握的政治和經(jīng)濟(jì)資源，將居委會“改造”為自己的“派出機(jī)關(guān)”，并將大量瑣碎的行政事務(wù)交給居委會執(zhí)行，從而使居委會走上了“行政化”軌道。居委會的居民自治功能由此發(fā)生嚴(yán)重偏離。因而在城市現(xiàn)代化進(jìn)程向更深層次推進(jìn)時，居委會的自治功能難以發(fā)揮，而單靠行政力量實(shí)現(xiàn)社區(qū)的成功治理又有些力不從心。二是黨支部與居委會關(guān)系錯位。許多居委會和黨支部實(shí)際上是兩塊牌子，一套班子。雖然黨章明確規(guī)定社區(qū)黨組織享有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，居民自治組織享有自治權(quán)力。但由于對二權(quán)無明確界定，實(shí)踐中就出現(xiàn)了權(quán)限不分、職責(zé)不明。有的將兩種完全不同性質(zhì)的組織交合為一體，黨組織包辦了社區(qū)居民自治事務(wù)，居委會實(shí)際上成了黨支部的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，從而制約了居委會自治功能的正常發(fā)揮，使得居委會的自治功能萎縮，社區(qū)居民參與積極性降低；有的黨組織不知如何對居委會實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)，對民主自治不能發(fā)揮主導(dǎo)作用，使自身成為各種矛盾的焦點(diǎn)。

（三）從理論上來看，對增強(qiáng)社區(qū)民主自治功能，推進(jìn)社區(qū)民主建設(shè)研究的力度不大。社區(qū)民主建設(shè)，是新時期社區(qū)工作面臨的一個新課題，它在理論上的研究還遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于實(shí)踐上的發(fā)展。隨之而來的是，社區(qū)民主建設(shè)的指導(dǎo)思想和原則、形式和內(nèi)容、運(yùn)作機(jī)制及規(guī)律等等，都需要從理論上進(jìn)一步深入研究，否則，無以指導(dǎo)當(dāng)前的實(shí)踐。在我們對楊浦區(qū)五角場浣沙四村這一直選示范點(diǎn)的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，雖然“直選”推進(jìn)了社區(qū)民主和自治建設(shè)，但仍存在一些問題，比如候選人的推薦上，由于現(xiàn)代城市社區(qū)的特點(diǎn)和都市人生活的習(xí)慣，人們相互之間缺乏足夠的了解，如何使直選做到公平、公正；在直選中行政干預(yù)尺度是否得當(dāng)，怎樣才能變居民的被動參與為主動參與，跳出原來的“包辦”式選舉；居委會選舉程序性制度欠缺，如罷免社區(qū)居委會成員的程序，包括罷免案的提出、罷免的方式等等問題，都需要理論工作者作深入細(xì)致的研究。

（四）從實(shí)踐上來看，社區(qū)民主建設(shè)的工作還處在起步階段，居民群眾的參與率有待提高。美國學(xué)者卡爾·科恩認(rèn)為，所謂民主，是一種社會管理體制，“參與”是其中關(guān)鍵性的概念。社區(qū)參與是社會整合和穩(wěn)定的基礎(chǔ)之一，體現(xiàn)了社區(qū)成員對共同利益和需求的自覺認(rèn)同，有助于發(fā)揮社會成員的主動性、互助性、自覺性。只有居民廣泛參與社區(qū)事務(wù)，才能培養(yǎng)社區(qū)意識，形成社區(qū)范圍內(nèi)有效的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)社區(qū)發(fā)展。從我們的調(diào)查來看，目前社區(qū)居民的參與意愿與參與行動都是不夠的，首先表現(xiàn)在居委會的選舉上，街道對居委會干部選舉的過多干預(yù)或影響，加上居委會干部連任現(xiàn)象較普遍，有向“職業(yè)化”發(fā)展的傾向，造成居民對選舉的興趣與信心下降，導(dǎo)致選舉參與率低。其次，總體參與率分布不均。從年齡看，參與社區(qū)活動的主要是離退休人員和中小學(xué)生，在很多社區(qū)都有老年活動室，有為學(xué)生開辦的種種教育活動，但卻很少為中青年人提供社區(qū)活動的平臺。再次，居民參與程度不深。居民大多數(shù)情況下，只是參與社區(qū)事務(wù)的運(yùn)作，而很少參加決策與管理，比如說配合居委會的社會救助活動、計(jì)劃生育工作、文化宣傳工作、衛(wèi)生綠化工作等，都是一種被動的行為，未能真正體現(xiàn)居民自治，從而導(dǎo)致居民社區(qū)參與的弱化，對社區(qū)公共事務(wù)、公共活動的態(tài)度冷漠，所以居委會發(fā)動的各種社區(qū)活動難以引起居民的強(qiáng)烈響應(yīng)，有時甚至遭到非議與責(zé)難。最后，社區(qū)建設(shè)中一些活動流于形式，有的未能真正代表群眾利益，挫傷了群眾參與的積極性。比如，為了迎接上級檢查而打掃公共衛(wèi)生、搞文藝匯演等，都沒有真正考慮居民的需求，很大程度上削弱了居民對社區(qū)的認(rèn)同感，同時也增加社區(qū)建設(shè)的成本。

二、增強(qiáng)社區(qū)民主自治功能需要處理好兩種關(guān)系

（一）注重社區(qū)民主自治與社區(qū)黨建協(xié)調(diào)推進(jìn)。首先，在認(rèn)識上，必須明確加強(qiáng)基層黨建與社區(qū)開展民主自治具有深刻的內(nèi)在聯(lián)系，兩者是相互促進(jìn)、密不可分的。一方面，加強(qiáng)社區(qū)黨建是在政府對社會的干預(yù)和調(diào)控從直接轉(zhuǎn)向間接、從無限轉(zhuǎn)向有限的條件下，確保社區(qū)群眾民主自治能夠健康、有序發(fā)展的重要條件。另一方面，由于社區(qū)中社會成員性質(zhì)的多元性、社會關(guān)系的松懈性，從而使得無論是在社區(qū)民主自治組織的建設(shè)上還是自治制度的運(yùn)作中，社區(qū)群眾自治的發(fā)展都需要一個有效的、有力的主導(dǎo)力量，這個力量就是黨的領(lǐng)導(dǎo)。總的而言，黨的領(lǐng)導(dǎo)是社區(qū)群眾民主自治發(fā)展的內(nèi)在要求，加強(qiáng)社區(qū)黨建是社區(qū)群眾民主自治發(fā)展的重要條件，而社區(qū)群眾民主自治是黨鞏固和發(fā)展自己社會基礎(chǔ)的重要途徑。其次，由于社區(qū)黨建與基層民主建設(shè)的發(fā)展有著十分深刻的內(nèi)在聯(lián)系，社區(qū)黨的民主建設(shè)不僅關(guān)系到社區(qū)黨組織自身的活力，而且關(guān)系到社區(qū)基層民主建設(shè)的總體發(fā)展。社區(qū)黨內(nèi)的民主建設(shè)可以對社區(qū)民主建設(shè)的開展起到示范和輻射的作用，實(shí)現(xiàn)兩者間的有效互動。最后，當(dāng)前社區(qū)黨的民主建設(shè)中存在許多問題，這些問題的存在影響了其對基層民主建設(shè)的示范和推動作用的發(fā)揮。這就要求我們必須完善黨內(nèi)各項(xiàng)民主制度，切實(shí)保障社區(qū)黨員民主權(quán)利的行使。

（二）注重培育社區(qū)組織與推進(jìn)社區(qū)民主的良性互動。自主性、自治性社區(qū)組織的培育和發(fā)展對社區(qū)民主自治的開展意義重大。首先，對于國家來說，社區(qū)組織的發(fā)展和成熟為政府對社區(qū)職責(zé)的轉(zhuǎn)換提供了平臺，促使政府從社區(qū)具體事務(wù)操作中解放出來，變操作社區(qū)管理為調(diào)控社區(qū)管理，有利于社區(qū)基層民主政治的發(fā)展。其次，對于社區(qū)民主自治的主體——居民來說，培育社區(qū)組織，為擴(kuò)大居民參與，推進(jìn)社區(qū)管理中民主政治的發(fā)展提供了現(xiàn)實(shí)途徑。居民可以通過加入社區(qū)組織，表達(dá)自己的愿望和要求，借助社區(qū)組織的力量，實(shí)現(xiàn)個體力量無法滿足的利益需求。此外，在社區(qū)組織的共同生活，還可以實(shí)現(xiàn)社會成員間的良性溝通。最后，對于社區(qū)來說，社區(qū)組織是社區(qū)建設(shè)的組織性主體。它的成長和發(fā)育有利推進(jìn)社區(qū)工作專業(yè)化和社區(qū)工作志愿性質(zhì)的提高，有利于打破部門和區(qū)域行政界限，整合社區(qū)資源和滿足居民日益增長的多樣化、個性化的物質(zhì)和文化需要。

因此，必須正確為政府和政黨在發(fā)展社區(qū)自治組織中的作用定位，給社區(qū)組織一個更加開闊的生長空間，淡化對社區(qū)組織的行政領(lǐng)導(dǎo)色彩，切實(shí)為社區(qū)組織在法律地位、社會保障、財(cái)政政策、活動費(fèi)用等方面的情況提供一系列明確的政策和法律規(guī)定，從法律上保護(hù)社區(qū)組織的合法地位和自主地位。同時，社區(qū)自治組織又要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依法發(fā)展，加強(qiáng)自主能力的培養(yǎng)和自主機(jī)制的完善，減輕和擺脫對行政的依賴。

三、對增強(qiáng)社區(qū)民主自治功能的操作性思考

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，正確引導(dǎo)，培育居民的民主參與意識。要加強(qiáng)對社區(qū)民主自治，推進(jìn)社區(qū)民主建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步統(tǒng)一各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的思想認(rèn)識，增強(qiáng)社區(qū)民主建設(shè)的意識，制訂適合本地區(qū)實(shí)際的社區(qū)建設(shè)的工作措施。要把按照憲法和法律的要求，落實(shí)居委會自治功能，列為街道黨工委、辦事處改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式的重要內(nèi)容，加強(qiáng)指導(dǎo)和檢查，保證社區(qū)民主建設(shè)落到實(shí)處。同時，要積極引導(dǎo)，培育居民群眾的民主參與意識。在目前條件下，可通過政府動員的方法來刺激居民的參與意識，但這種動員不能靠外在的強(qiáng)制性壓力，而是要將居民參與的行動與其真實(shí)利益聯(lián)系起來，避免一些形式主義、表面文章、只講究聲勢而忽視居民真正需求的做法，通過一些踏實(shí)有益的工作培養(yǎng)居民對社區(qū)的認(rèn)同感，增強(qiáng)居民參與的興趣，主動的參與社區(qū)公共事務(wù)的決策管理。要切實(shí)從“四性”工作出發(fā)，創(chuàng)造形式多樣的平臺，使居民認(rèn)識到，在生存的載體由單位轉(zhuǎn)移到社區(qū)、自己由“單位人”轉(zhuǎn)為“社區(qū)人”后，必須積極培養(yǎng)自己對社區(qū)的主人翁意識、自治意識，積極參加到社區(qū)各項(xiàng)工作的管理和決策中去。提高自己的社區(qū)意識和社區(qū)認(rèn)同，傾力維護(hù)社區(qū)的公共利益，協(xié)調(diào)好自身與社區(qū)的利益關(guān)系。

（二）明確界定社區(qū)的自治權(quán)。與《居組法》的要求相比較，目前社區(qū)的實(shí)際自治的空間明顯不夠，有必要明確具體地界定社區(qū)的自治權(quán)。1、財(cái)產(chǎn)權(quán)，包括：居委會財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)和收益權(quán)任何單位和個人不得侵占；社區(qū)興辦的社區(qū)服務(wù)業(yè)收入只能用于社區(qū)公益性事業(yè)和改善社區(qū)工作者待遇，任何單位和個人不得挪用；社區(qū)在興辦公益事業(yè)時，可以通過民主自愿方式，向受益的社區(qū)成員籌集資金；居委會有權(quán)拒絕不合理的財(cái)力和人力攤派。2、決策權(quán)，在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，社區(qū)成員代表大會可以根據(jù)《居組法》的原則自主決定本社區(qū)公益事務(wù)中的重大問題。3、選聘權(quán)，社區(qū)成員代表由社區(qū)成員通過一定的民主程序選舉產(chǎn)生，社區(qū)成員代表大會選舉產(chǎn)生居委會和議事層，居委會自主選聘居民小組長、樓組長等社區(qū)工作者。4、管理權(quán)，包括社區(qū)硬件設(shè)施的建設(shè)、管理和維護(hù)權(quán)（如辦公室、圖書室、健身器等公共設(shè)施的維護(hù)與管理）、社區(qū)自辦的服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)管理權(quán)、社區(qū)群眾性文化教育活動的組織和開展、社區(qū)不文明行為制止權(quán)、社區(qū)群防群治的組織權(quán)、社區(qū)民間糾紛調(diào)解權(quán)等。5、監(jiān)督權(quán)，包括對街道等政府部門實(shí)施監(jiān)督的權(quán)利；對社區(qū)內(nèi)的各種經(jīng)營單位的行為進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利；向有關(guān)部門舉報(bào)和反映問題，并要求答復(fù)的權(quán)利；向有關(guān)部門反映社區(qū)成員的利益需求，并維護(hù)社區(qū)成員的合法利益的權(quán)利。