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公務員法第一百零六條規定："法律、法規授權的具有公共事務管理職能的事業單位中除工勤人員以外的工作人員，經批準參照本法進行管理。"那么，究竟何謂公共事務管理職能，哪些事業單位具有公共事務管理職能，實踐中如何"客觀、準確、公平、公正"地把握和界定呢？這是目前機構編制部門在貫徹實施公務員法以及推進事業單位分類改革工作中，必須面對且迫切需要解答的問題。

一、何謂公共事務管理職能

大家都知道，公共事務是指伴隨社會發展過程發生的關系國家、集體、個人共同利益的社會性事務，包括公共物品的生產與供給和公共服務的設立與開展。我國著名的政治學家、法學家王惠巖教授在《公共管理基本問題初探》一文中分析了公共事務的產生過程，他指出，個人經由社會契約而結成國家后，把裁判糾紛等自然權利讓渡給國家，形成了政治權力。由此，國家的基本職責就是管理這些個人無法完成或不愿承擔的事務，即公共事務。展開來說，公共事務包括政治性公共事務和社會性公共事務。政治性公共事務是指與國家政權建設緊密相關，涉及國家政權穩定和國家政治發展的，需要依靠國家強制力加以解決的公共事務，如軍事、外交、司法、維護公共安全等；社會性公共事務是不必依靠國家強制力來解決的公共事務，如教育、科技、公共交通、醫藥衛生等。伴隨著公共事務的產生，出現了兩種不同的社會分工：一種是直接生產公共物品、提供公共服務，其主體是各類社會公益組織。另一種是公共管理主體為了解決公共問題，實現公共利益，運用公共權力對公共事務施加管理，即公共事務管理。目前，在我國，公共事務管理主體大致可分為六類：一是國家機關，二是執政黨，三是工會、婦聯、共青團等群團組織，四是依靠法律、法規授權來處理公共事務的各類事業單位，五是在政府指導下由基層群眾組成的自治組織，六是社會團體和民辦非企業組織。我們通常所講的公共事務管理職能，主要是針對后一種社會分工而言的。

從理論上說，公共事務管理職能一般由政府行政機關承擔。正如中央編辦副主任王瀾明同志在2004年西部地市編辦主任培訓班上的發言中，講到政府的社會管理職能時所指出的那樣，"在市場經濟條件下，政府應把過去由企業承擔的和不應由事業單位承擔的社會管理職能收回來……地方政府是社會管理事務的主要承擔者，按照國家的法律法規和方針政策，管理本地區的社會公共事務。"但在實際工作中，由于行政機關人員編制比較緊張，機構也有總量限額，加之效率不高的問題一直沒有得到較好解決，往往對紛繁復雜的公共事務管理力不從心，不得不采取變通的辦法，將一部分職能交由事業單位承擔。從歷史的進程來看，這種授權、委托的作法雖說是一種過渡性的、臨時性的變通措施，但卻是我國自建國以來一直客觀存在的體制機制問題，與歷次機構改革要求實行"政事分開"的基本原則是相悖的。長久以來，這些承擔公共事務管理職能的事業單位形成了一個龐大的體系。如我省岳陽市事業單位分類改革，僅市直414家事業單位當中，初步界定為承擔公共事務管理職能的就有98家，從業人員達1600余名。這些承擔公共事務管理職能的事業單位，其工作性質與行政機關基本相同，人員編制的管理與其他事業單位有一定差別，短期內既難以將其并入機關又不可能完全剝離其行政職能。因此，公務員法規定，對具有公共事務管理職能的事業單位實行參照管理。

二、承擔公共事務管理職能的事業單位的主要類型

結合湖南省事業單位機構改革試點情況，按照單位承擔的職能，可以將這些承擔公共事務管理職能的事業單位分為兩大類型。

一是行政執行型。主要是指按照法律、法規授權，承擔一定公共事務管理職能，執行某些行政事務的事業單位。這種類型的單位又有以下四種情況：第一種是以事業單位名義設立，但實際承擔政府某方面公共事務管理職能的單位，如廣播電視局、新聞出版局、旅游局、檔案局、畜牧水產局、公用事業局、房地產管理局、環衛管理局、知識產權局等，安全生產監督管理局在上一輪政府機構改革以前也屬于此類事業單位。第二種是承擔行政機關延伸職能的單位，如防汛抗旱指揮部辦公室、農村經營管理局、農民負擔監督管理領導小組辦公室、扶貧開發領導小組辦公室、綠化委員會辦公室、農村綜合開發辦公室、老區建設委員會辦公室、重大項目稽查特派員辦公室、價格調節基金辦公室、精神文明建設指導委員會辦公室、黨史志辦公室、重點工程建設辦公室等。第三種是既承擔一定公共事務管理職能、又承擔某些執法監督職能的單位，如公路管理局、地方海事局、道路運輸管理局等。第四種是既承擔一定公共事務管理職能、又承擔某些公益性和技術性服務職能的單位，如水文水資源勘測局、有色地質勘查局、煤田地質局、地質礦產勘查開發局、核工業地質局、縣（市、區）一級的公路管理局等。

二是執法監督型。是指按照法律、法規授權承擔執法監督職能的事業單位。這種類型也可分為兩種情況：第一種是按照法律、法規授權承擔執法監督職能的單位，如文化市場稽查、無線電管理稽查、國土執法監察、環境監察、勞動保障監察、物價稽查、水政監察、港航局稽查、運政稽查、交通規費稽查、規劃監察、房地產監察、衛生監督、物價檢查、木材檢查、漁政管理、農機安全監理之類的事業機構等。第二種是既承擔一定執法監督職能、又承擔某些公益性和技術服務職能的單位，如動物防疫檢疫監督、水生動物防疫檢疫監督、建設工程質量監督之類的事業機構等。

三、承擔公共事務管理職能的事業單位的界定

目前，對于"法律、法規授權的具有公共事務管理職能的事業單位"究竟由誰來界定以及如何界定的問題，各方面的意見還不是很一致，國家也沒有出臺明確的具體的實施意見和操作辦法。貫徹實施公務員法，做好具有公共事務管理職能事業單位的界定工作，還有一些問題值得我們去探討。

一是界定主體問題，即"由誰來界定"。具體哪些單位屬于"法律、法規授權的具有公共事務管理職能的事業單位"，界定主體應該是各級機構編制部門。之所以說機構編制部門應當是界定主體，有兩方面的原因。一方面，這是由機構編制部門的職能分工決定的。作為各級黨委、政府的工作部門，機構編制部門的主要職責是機構設置和改革、職能核定與調整、人員編制及領導職數的核定與調整。各級機構編制部門的"三定"規定對此作出了明確而詳細的表述。哪些事業單位可以參照管理,關鍵是看其是否具有"法律、法規授權的公共事務管理職能"，顯然，這屬于職能界定范疇，理應由機構編制部門負責。此外，在長期履行職責的過程中，機構編制部門在職能界定與調整工作上積累了豐富的經驗，掌握了可靠的信息，為做好具有公共事務管理職能事業單位界定工作奠定了一個好的基礎。另一方面，這是事業單位機構改革的要求。近幾年來，中央編辦在全國各地部署開展事業單位機構改革試點工作，取得了良好的成效。在改革試點工作中，機構編制部門對事業單位進行了科學的分類定位，其行政支持類（或稱行政管理類）事業單位與"法律、法規授權的具有公共事務管理職能的事業單位"是基本吻合的。界定工作由機構編制部門承擔，就能把實施公務員法的工作與事業單位機構改革結合起來，相互協調，整體推進。

二是界定標準問題，即"憑什么界定"。做好職能界定工作，要把握準兩個關鍵詞，一是"法律、法規授權"，主要包括：全國人民代表大會及其常務委員會制定的法律，國務院制定的行政法規，省、自治區、直轄市，較大的市(省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市以及經國務院批準的較大的市)的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規，民族自治地方的人民代表大會制定的自治條例和單行條例，與行政法規有同等法律效力的國務院的決定等法規性文件的授權。二是"公共事務管理職能"，主要是指政府系統行使的行政管理職能和黨委系統擔負的黨的領導機關工作職能。主要包括：政策法規規劃的研究制定、行政審批、行政許可、市場監管、執法監督以及公共管理服務等。界定事業單位是否具有公共事務管理職能，應根據法律法規等的授權情況，依據單位的"三定"方案，同時結合單位目前履行職能、機構編制管理和原參照、依照管理的實際情況，綜合做出判斷。

三是界定程序問題，即"分哪幾步界定"。根據中發[2006]9號文件精神，筆者認為，實踐操作界定工作應分三步走。第一步，申請參照管理的事業單位提交申請材料。材料包括申請參照管理的請示，獲得法律、法規授權履行公共事務管理職能的依據，設立機構的批準文件，本機構的"三定"規定和單位現有人員編制的基本情況等。第二步，機構編制部門根據提交的材料和工作中掌握的情況，對其進行審核界定。對確屬"法律、法規授權履行公共事務管理職能"的，由機構編制部門作出職能確認結論。第三步，公務員主管部門根據機構編制部門的界定，按審批權限審批、按規定備案，并對相關人員實施參照公務員登記，組織開展有關實施參照管理的具體工作。

四、界定工作的難點及建議

今年，湖南省對省直具有公共事務管理職能的事業單位的情況進行了調查摸底，經初步界定，共有60家單位納入初定范圍，按界定把握準確的程度來劃分，基本可以確定的48家，把握不準即待定的12家；按經費形式劃分，全額撥款的56家，差額補貼的1家（省地方海事局），經費自理的2家（省交通規費征稽局、省公路管理局），未定的1家（省公路運輸管理局）。從湖南省事業單位機構改革試點及相關調查摸底的情況來看，具有公共事務管理職能的事業單位的界定難點主要有三。

1、職能復合型單位難以定位。目前，既承擔一定公共事務管理職能、又承擔某些公益性和技術性服務職能的事業單位，還在一定范圍、一定程度上存在。特別是越到基層，單位越少，職能復合的現象越突出，鄉鎮一級，有時一個事業站所既具有公共事務管理職能，又具有公益服務職能，有的還有經營服務職能。以此次鄉鎮機構改革試點中成立的農業綜合服務中心為例，它既有農機監理職能，又有病蟲害防治職責，有的還經營種子、化肥和農藥，屬于典型的復合型單位。對于這些單位，如果強行分離職能，勢必增加大量機構。如果不予分離，則單位性質難以準確定位。筆者建議，對此類單位應全面分析其職能構成，若其主要承擔公共事務管理職能，則可列入參照管理范圍；若其公共事務管理職能較弱，則可考慮在該單位設置若干崗位，對主要承擔公共事務管理的崗位工作人員實行參照管理。

2、法律、法規的授權難以把握。公務員法規定，只有法律、法規授權的具有公共事務管理職能的事業單位，才能實行參照管理。但現實中，個別部門為強化其下屬事業單位職能，有的出臺各類規章為授權提供依據，有的甚至在根本沒有依據的情況下違規將公共事務管理職能交由下屬事業單位承擔。此外，還有些事業單位，在實際工作中確實承擔了公共事務管理職能，但找不到任何法律、法規授權的依據。如今年經摸底后初定的60家省直單位中，有半數以上的單位只能按照其"三定"規定來確定其是否承擔公共事務管理職能，法律法規授權的依據難找、或根本找不到。面對這些情況，一定要認真清理相關單位的授權依據，只有符合相關規定條件的法律、法規和規章，才能作為授權依據；單位承擔的公共事務管理職能，必須要有法律、法規的授權，才能作為界定的依據；對違規將公共事務管理職能委托給事業單位的，要堅決予以糾正。

3、黨的機關所屬事業單位的職能界定難以把握。按照公務員法的規定，黨的機關所屬事業單位，也必須要有法律、法規授權的公共事務管理職能，才能實行參照管理。但許多黨的機關所屬事業單位行使公共事務管理職能，其依據是黨的機關制定的決定、決議。這就存在一個問題，即黨的機關所屬事業單位，就算確實具有公共事務管理職能，但其法律、法規的授權依據很難確定。從了解中得到，湖南省省委直屬和黨委工作部門所屬的事業單位中，有些確實具有一定公共事務管理職能，但絕大多數都沒有法律、法規的授權依據。如省委宣傳部所屬的省精神文明建設指導委員會辦公室，副廳級事業單位，按照其"三定"方案，確實具有"制訂全省群眾性精神文明建設活動規劃"等公共事務管理職能，且其管理人員以前是實行參照公務員管理的，但是現在找不到任何法律、法規的授權依據。因此，對于黨的機關所屬事業單位，如何進行職能確認，進而確定是否能將其納入參照管理范圍的問題，還有待進一步深入研究。