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到*年*月，《事業單位登記管理暫行條例》（以下簡稱《條例》）頒布實施已經4周年了，全省統一的事業單位初始登記工作開展也已兩年多。但據統計，全省有一半的在冊事業單位尚未依照《條例》進行登記，未取得《事業單位法人證書》（下簡稱《證書》）。為了摸清情況，找準問題，提出切實可行的對策措施，促進事業單位登記管理工作向更深層次、更高層面發展，我們組織力量進行了詳細的調查。首先是抽樣調查，著重解剖了省直和兩市兩縣未登記事業單位的情況，分析、歸納了帶有共性的問題和原因。然后制發調查表，統一調查內容，進行普遍調查。此次調研歷時*個月，先后考察了江西等4個省（區），省內所有市、縣（區）都填報了調查表，還分別與*個市、*個縣登記管理機構工作人員和20個尚未辦理登記的單位負責人進行了座談。現就全省未登記事業單位的情況與對策建議報告如下：

一、未登記事業單位所造成的不良影響

依據《遼寧省事業單位機構編制統計手冊》（*年度）統計數據，截止*年底，全省事業單位總數為*家。扣除這一年來已撤銷、劃轉、調整的*家，此次調研，全省在冊事業單位數量為*家。其中，省直*家，市直*家，*個縣和縣級市*家，*個區*家。經各級事業單位登記管理機關核準登記并發給《證書》的有*家，其中省直*家，市直*家，縣（市）*家，區*家。未辦理事業單位登記的有*家。其中，省直*家，占同級事業單位的*%；市直*家，占同級事業單位的*%；縣（市）*家，占同級事業單位的*%；區*家，占同級事業單位的*%。未登記事業單位分為以下幾種類型：一是具備條件暫時不能或不宜登記的，主要是機構改革中調整后的事業局、大型事業單位的直屬機構和鄉（鎮）事業單位共有*家；二是不好確定原因的，主要是政法部門所屬的事業單位和多次通知不來登記的共有*家；三是不具備法人條件的共有*家，其中：職能單一、規模過小的*家，業務萎縮、人員過少的*家，業務消失、名存實亡的*家，經營不善、虧損嚴重的*家，管理不規范、財務不獨立的*家，個人承包或買斷、性質已改變的*家。從登記率看，全省平均登記率為*％，以市為單位，登記率比較高是鞍山、沈陽、丹東、撫順、大連，低于全省平均登記率的有朝陽、營口、遼陽、鐵嶺、本溪（詳見附表）。

如此眾多未登記事業單位的存在，在社會上產生了極為不良的影響：

一是阻礙了社會組織管理法制化程度的提高。依法治國是我國的一項基本治國方略。《條例》的頒布實施，與國家對其他社會組織管理的法規相配套，共同組成我國對社會組織法制化管理的法規體系，使我國對社會組織的管理方式，由行政管理向法制管理轉變。《中華人民共和國民法通則》規定：除“有獨立經費的機關從成立之日起，具有法人資格”不須登記外，企業、事業單位和社會團體，“依法需要辦理法人登記的，經核準登記，取得法人資格。”《條例》規定：“事業單位經縣級以上各級人民政府及其有關主管部門批準成立后，應當依照本條例的規定登記或者備案”，同時明確“事業單位應當具備法人條件”。法律、法規規定的非常清楚，事業單位不應該不具備法人條件，而且應經核準登記后方能取得法人資格。不論審批機關是哪個部門，只要經其批準成立的單位性質明確為事業單位，并符合《條例》對事業單位內涵與外延的界定，就應當而且必須經事業單位登記管理機關核準登記或備案，領取《證書》取得法人資格后，納入依法管理的軌道。而未經核準登記卻仍以事業單位名義開展活動的社會組織游離于國家對社會組織法制化管理的范疇之外，不受國家有關法律法規對社會組織的約束，這不能不說是我國法制化管理的一種缺陷與不足。

二是制約了市場經濟秩序規范化程度的提高。市場經濟秩序的規范化程度如何，不僅受制于國家有關部門的管理力度，也受制于市場主體身份的明確。只有市場主體均以民事主體資格來循規蹈矩地參與到市場經濟活動當中，市場經濟秩序的規范化才能得到保證。而這些尚未經核準登記領取《證書》（不論其原因如何）的組織以事業單位的名義與身份開展社會活動，但并不具備民事主體資格，不能以自身的名義承擔民事責任，這不能不說是對市場經濟秩序規范化的一種變相嘲弄。未領取《證書》的事業單位其業務范圍未經核準，其民事權利與能力未得到確認，卻以自身名義開展活動，這對于其他具備民事主體資格的市場主體是不公平的。同時如果這些單位自身權益受到損害，由于其不具備法人資格，也無法用法律來保護其權益。這種情況的存在，毫無疑問在制約著市場經濟秩序規范化程度的提高。

三是遲滯了事業單位改革社會化程度的提高。事業單位在我國社會、經濟與文化生活中發揮著其他社會組織不可替代的作用是毋庸置疑的。同時因其與社會主義市場經濟大環境的某些方面不相適應，而需對其進行由外在管理體制到內部運行機制的全方位改革也是不可否認的。推進事業單位的社會化進程是事業單位管理體制改革最核心的內容。而事業單位未經核準登記，未領取《證書》就不能以法人身份參與社會競爭，也就離不開主管部門的襁褓，擺脫不了黨政機關附屬物的窘境，無法實現自我約束和自我發展。在事業單位內部改革層面，目前大力推進的是事業單位用人制度與分配制度的改革，按照有關法律規定未經核準登記未取得法人資格的事業單位，與其員工無法簽訂合法有效的聘用合同，事業單位的用人自主權就無從體現也不應該體現；未領取《證書》的單位，不具備獨立的民事權利能力和民事行為能力，沒有可獨立支配的財產，或無權支配財產，實行分配制度改革就是一句空話，對這樣的單位也不適合實行內部分配制度改革。

四是降低了機構編制約束科學化程度的提高。《條例》規定：縣以上各級機構編制部門是事業單位登記管理機關，全省各級事業單位登記管理機構均為各級機構編制部門的內設或直屬機構，事業單位登記管理工作效果如何，直接影響到機構編制部門的威信，制約機構編制管理科學化、標準化程度的提高。登記管理機構及其工作人員付出了極大的努力，以極大的工作熱情投身到這項嶄新的工作當中，但仍有如此數量的登記管理對象不參加登記卻不受任何制約地活動在社會當中，這不僅是對登記工作的削弱，也是對機構編制工作的削弱。那些已經不具備法人條件的事業單位（已經是違背了《條例》對事業單位的規定），其機構編制事項卻受不到任何約束，長此以往，勢必造成其他部門對機構編制管理的信任危機。事業單位登記管理工作的主要內容及今后的工作重心應是對事業單位進行日常監督管理，而大量尚未登記事業單位的存在，對實施事業單位的監督管理形成了嚴重的干擾，這就直接制約著事業單位登記管理工作的深入，也直接影響到機構編制部門整體形象，影響機構編制部門整體工作的深化與提高。

二、事業單位未登記的原因

通過調研了解，全省如此眾多事業單位未辦理登記的原因，可歸納為以下四個方面：

一是受此次市、縣行政管理體制與黨政機構改革大背景的制約。*年*月，全省事業單位登記管理動員大會后，經過必要的業務培訓及相關準備，全省事業單位初始登記工作逐漸展開。各縣（市、區）登記工作啟動之時，正值此次黨政機構改革部署到市、縣之時。為使事業單位登記管理工作服從服務于，“鄉（鎮）機構改革與鄉（鎮）事業單位改革同步進行”的大政策和改革大局，避免干擾鄉（鎮）事業單位改革和重復登記給事業單位造成經濟損失，省登記辦在部署全省工作時明確：“鄉（鎮）事業單位登記工作待事業單位改革調整后再進行”。這樣，全省鄉（鎮）所屬的*家事業單位均未納入初始登記范圍，在以往統計登記率時也未將其作為基數來計算（這也是登記管理機構統計的“登記率”與在冊事業單位“登記率”相差很多的主要原因）。實際上除少部分鄉（鎮）將鄉（鎮）黨政機關與所屬事業單位同步進行了改革調整外，省內有三分之二以上的鄉（鎮）所屬事業單位至今仍未調整改革，所以暫時無法予以登記。如錦州市*家鄉（鎮）所屬事業單位一家未登，阜新蒙古族自治縣鄉（鎮）所屬的*余家事業單位同樣如此。據測算，屬于這種應該具備條件暫時還不宜登記的鄉（鎮）所屬的事業單位有*家左右，這有待于我們從大政策方面綜合平衡把握后才能做出決定。

二是與現行機構編制的管理模式有關。這可以從兩個方面來理解，一是機構編制跟蹤管理方法欠缺。機構編制部門在審批之前對事業單位是否有正當合理的職責任務，是否具備獨立設置的條件等方面考察的比較細，把關也較嚴，但對事業單位成立之后的日常監督管理相對寬松，跟蹤管理的手段與方法欠缺。如業務萎縮、名存實亡乃至性質已改變的事業單位，全省有*家，規模過小不能或不宜獨立的事業單位有*家，現實狀況與審批文件不一致的和虧損嚴重、無法正常開展工作的事業單位有近千家，這些應該進行必要的調整，而未調整的事業單位，對登記管理機構來說是無能為力。二是統計口徑與事業單位實際不吻合。如村級教學點問題，教育行政主管部門從未按獨立單位管理，其人、財、物權均在鄉鎮中心校，但在*年事業單位統計時卻將村級教學點均作為獨立事業單位上報。為使調研結果具有實用價值，我們此次調研也只能按此要求統計，如：沈陽市*家事業單位中有村小*家，撫順市*家事業單位中有*個村教學點，全省有近*家。再如省直*家在冊事業單位中有*個高校附屬機構和國家報刊的記者站等，也屬非獨立機構，無法辦理事業單位法人登記。如果機構編制統計口徑與事業單位的現存實際狀況相吻合，如果機構編制跟蹤管理的方法健全，那么，全省事業單位的總數應能減少*家左右。