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土地問題對(duì)建設(shè)和諧社會(huì)至關(guān)重要。中央把土地制度在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中的作用提高到了新的高度。但是農(nóng)村耕地保護(hù)的嚴(yán)峻形勢(shì)以及城市房地產(chǎn)價(jià)格上漲過快等情況說明，健全完善土地制度還面臨著艱巨的任務(wù)，必須解決以下幾個(gè)方面的問題。

（一）進(jìn)一步完善農(nóng)地制度，切實(shí)做到耕者有其田

農(nóng)村現(xiàn)行的土地承包制對(duì)于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)和諧發(fā)揮了重要作用，但也逐漸暴露出其自身無(wú)法克服的問題，主要表現(xiàn)在：一是集體土地所有權(quán)的主體不清，權(quán)利的行使實(shí)際掌握在村干部的手里，集體成員對(duì)村干部擅自出租、出售土地和隨意調(diào)整承包地等違法行為，或者想管而又無(wú)力去管，或者抱著事不關(guān)己的態(tài)度視而不見，只有在整個(gè)集體的土地全部失去、自身生存面臨嚴(yán)重危機(jī)時(shí)，才采取集體上訪的形式主張自己的權(quán)利。二是集體成員的土地權(quán)利總是處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，他們對(duì)自身土地權(quán)利的安全缺乏信心，對(duì)能否獲得投資性保護(hù)、開發(fā)、利用所產(chǎn)生的土地保值增值懷有疑慮，因此對(duì)土地的利用缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的打算，不可避免地采取短期行為。這是這些年來(lái)土壤肥力不斷下降、土地沙化難以遏制、草原退化難以扭轉(zhuǎn)的主要原因。

為進(jìn)一步完善現(xiàn)行的農(nóng)地制度，筆者提出兩個(gè)方案：

方案一：將集體土地所有權(quán)變?yōu)閲?guó)家土地所有權(quán)，農(nóng)戶享有永佃權(quán)。因?yàn)楝F(xiàn)行的集體所有實(shí)際上已經(jīng)是準(zhǔn)國(guó)家所有，集體土地所有權(quán)的行使實(shí)際上一直掌握在政府的手里。

方案二：仍然保留集體土地所有權(quán)，農(nóng)戶的三十年土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變成永久使用權(quán)。

人們對(duì)這樣做的最大擔(dān)心是，土地使用期限延長(zhǎng)，又不允許調(diào)整，勢(shì)必有人因?yàn)闊o(wú)地可種而失業(yè)，從而影響社會(huì)的安定和和諧。其實(shí)仔細(xì)想想，如果認(rèn)真執(zhí)行計(jì)劃生育政策，就不存在無(wú)地可種的問題，下一代的土地規(guī)模一定會(huì)大于上一代，這樣就會(huì)促使農(nóng)民自覺執(zhí)行計(jì)劃生育政策，因?yàn)橛?jì)劃生育政策正是基于我國(guó)人多地少的國(guó)情而制定的。如果隨便允許調(diào)整等于變相鼓勵(lì)早生多生，進(jìn)一步加劇就業(yè)的困難。再者還可以制訂有關(guān)政策促使進(jìn)城農(nóng)民轉(zhuǎn)讓或出租土地，無(wú)地農(nóng)民有優(yōu)先受讓權(quán)或優(yōu)先承租權(quán)。同時(shí)，國(guó)家還可以采取其他措施，為無(wú)地農(nóng)民提供社會(huì)保障。

進(jìn)一步完善農(nóng)地制度，還要破除一些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，杜絕一些錯(cuò)誤的作法。主要表現(xiàn)在，認(rèn)為家庭經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，家庭經(jīng)營(yíng)是貧困、落后和封閉的代名詞，與現(xiàn)代化格格不入，出路只有絕大多數(shù)農(nóng)民進(jìn)城。于是不顧二、三產(chǎn)業(yè)能否吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，人為地?cái)U(kuò)大土地規(guī)模，搞所謂的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，違背農(nóng)民集體成員的意愿，將農(nóng)戶的承包地收回、出租或承包給其他集體以外的人。

其實(shí)小規(guī)模的家庭經(jīng)營(yíng)并不意味著貧困、落后和封閉。日本、韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣省農(nóng)戶的土地規(guī)模與歐美的家庭農(nóng)場(chǎng)規(guī)模相比仍然很小，但這并未妨礙農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化，而且農(nóng)村居民的生活水平也不比城市居民的生活水平低。荷蘭人均耕地比中國(guó)還少，但荷蘭的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出卻在世界上名列前茅。當(dāng)初我們認(rèn)為一家一戶土地規(guī)模小，不利于機(jī)械耕作，所以想通過集體化實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化，但事與愿違，好夢(mèng)難成。

還有一些地方，城市發(fā)展變成政府行為。不管有無(wú)產(chǎn)業(yè)支撐，不管農(nóng)民進(jìn)城后有無(wú)工作可做，人為地推動(dòng)城市化。不顧人多地少的國(guó)情，隨意圈占耕地，設(shè)立產(chǎn)業(yè)區(qū)、開發(fā)區(qū)等各種名目的園區(qū)，修建大廣場(chǎng)、大馬路等形象工程的現(xiàn)象隨處可見，土地閑置撂荒的問題也非常嚴(yán)重，在城鄉(xiāng)結(jié)合部形成了一個(gè)“三無(wú)”農(nóng)民群體。有的地方為了完成上級(jí)下達(dá)的城市化指標(biāo)，甚至硬將農(nóng)民拉進(jìn)所謂的小城鎮(zhèn)，農(nóng)民再騎著自行車回去種地。這種泡沫式的城市化，一旦遇到經(jīng)濟(jì)不景氣，就會(huì)引發(fā)重大的社會(huì)問題。前些年，由于煤電油等資源短缺，許多工廠開工不足甚至關(guān)門歇業(yè)，許多外出打工的農(nóng)民又想回鄉(xiāng)種地卻無(wú)地可種，由此而引起了許多糾紛，影響了社會(huì)的安定和和諧。

（二）進(jìn)一步完善城市土地制度，保證做到居者有其屋

隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，越來(lái)越多的農(nóng)村居民移入城市，解決好中低收入家庭的住房問題，是政府面臨的嚴(yán)峻問題。對(duì)此，新加坡的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。政府應(yīng)該直接掌握一定比例的土地，面對(duì)不同收入的人群，開發(fā)不同價(jià)格的住宅。當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)適用房政策，只能解決中等收入家庭的住房問題，而許多多年進(jìn)城務(wù)工、不可能再回農(nóng)村且城市也不能離開其服務(wù)的低收入人群的居住問題，并沒有引起足夠的關(guān)注。如果能將他們的住房也解決好，那我們的城市就會(huì)更加安定、更加和諧。因此，必須對(duì)以往的房地產(chǎn)開發(fā)政策予以重新思考，從建立和諧社會(huì)的角度進(jìn)行合理的完善和調(diào)整。對(duì)面積不大、只有一套住宅的城市居民，也要免征不動(dòng)產(chǎn)稅，盡量減輕中低收入家庭的住房負(fù)擔(dān)，讓他們住得起房。以上所說的稅收在國(guó)家財(cái)政收入所占比重非常小，對(duì)國(guó)家是小錢，對(duì)納稅者卻是不小的負(fù)擔(dān)，實(shí)行零稅收、零負(fù)擔(dān)，對(duì)保證“居者有其屋”政策的實(shí)施具有至關(guān)重要的作用。

（三）以零稅收，零負(fù)擔(dān)保證耕者愿意種田

財(cái)產(chǎn)只有有利可圖，才能成其為財(cái)產(chǎn)，權(quán)利人才會(huì)加倍珍惜。否則，就會(huì)成為負(fù)資產(chǎn)，寧愿拋棄。前些年，有的地方，農(nóng)民不堪重負(fù)，被迫放棄承包地，外出打工。對(duì)此，黨中央國(guó)務(wù)院一直非常重視。國(guó)家先是取消了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，繼而又取消了農(nóng)業(yè)稅，對(duì)農(nóng)戶還實(shí)行了直接補(bǔ)貼的政策，有些地方政府還進(jìn)行配套補(bǔ)貼，得到了廣大農(nóng)民的熱烈歡迎。許多農(nóng)民工又返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，承包土地的熱情再次高漲，沿海地區(qū)出現(xiàn)了民工荒。但零稅收不等于零負(fù)擔(dān)，國(guó)家應(yīng)該進(jìn)一步立法，嚴(yán)格禁止各種名目的亂攤派、亂收費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政有困難的，應(yīng)通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的精兵簡(jiǎn)政予以解決。

（四）切實(shí)保證耕者、居者的土地權(quán)利不受侵犯

一是適應(yīng)憲法修正案和物權(quán)法即將出臺(tái)的需要，盡快制定土地權(quán)利法，對(duì)土地權(quán)利的種類、主體與客體、取得與喪失、內(nèi)容與限制等作出全面具體的規(guī)定，減少土地確權(quán)工作中的隨意性。同時(shí)，盡快制定不動(dòng)產(chǎn)登記法，通過建立具有公信力的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，對(duì)各項(xiàng)土地權(quán)利依法予以有效保護(hù)。二是盡快改革和完善征地制度。準(zhǔn)確界定公共利益，最大幅度地縮小征收和征用土地的范圍，把土地的支配權(quán)盡量還給農(nóng)民。即使是征收或征用土地，也要按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。征收征用只是意味著土地權(quán)利人必須把土地賣給政府，并不意味著無(wú)償或低價(jià)。即使為公共利益，也不能以犧牲被征土地權(quán)利人的應(yīng)得補(bǔ)償為代價(jià)，因?yàn)楸仨毎淹恋刭u給國(guó)家已經(jīng)犧牲了土地權(quán)利人的利益，而這種犧牲是不得已而為之的無(wú)奈之舉。三是要強(qiáng)化土地權(quán)利的救濟(jì)機(jī)制。一種土地權(quán)利，不論其在土地權(quán)利法中的規(guī)定是多么神圣，不論其在不動(dòng)產(chǎn)登記簿上的登記是多么完善，如果在受到損害時(shí)不能得到有效救濟(jì)，這種土地權(quán)利就不是真正的權(quán)利。因此必須加大土地權(quán)利的保護(hù)力度，切實(shí)保障合法的土地權(quán)利不受侵犯，宜返還土地的要返還土地，該恢復(fù)原狀的要恢復(fù)原狀，該賠償?shù)囊袚?dān)賠償責(zé)任，該判刑的必須判刑，這對(duì)弱小的耕者和居者更具有特殊的意義。