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二十年普法工作是伴隨著國家政治體制改革的不斷深入和經(jīng)濟建設的不斷發(fā)展而逐步開展起來并深入人心的。自“一五”普法以來，普法工作是在“國家有計劃的商品經(jīng)濟政策的推行→社會主義市場經(jīng)濟政策的推行→依法治國基本方略的貫徹實施→社會主義政治工作文明與和諧社會嶄新理論的提出”這一大社會背景的引導下，由初期“運動式”、“地毯式”的普法向著講求“針對性”和“實效性”的普法方式發(fā)展起來的。使普法工作已成為社會主義法制建設中一項不可或缺的重要工作。

認清昨天找出問題

雖然，普法工作已經(jīng)轟轟烈烈開展了二十年，但在普法實踐中，對應當怎樣“普”、“普”什么等一些最基本的問題尚存在著一些模糊的認識，導致普法工作中仍存在著一些問題。

一、將普法宣傳與法學教育相混同

普法實踐中，往往在部署普法工作、編印普法資料、規(guī)定普法時間、檢驗普法效果等方面，都習慣于用法學教育的思維模式去加以組織實施。如：按照法學教育的要求去制定學法計劃、學法課時，編寫大而全的各類普法讀本，布置各類普法考試和發(fā)放各類普法合格證，等等，既浪費了人力、物力、財力，又起不到好的社會效果。實際上，普法宣傳與法學教育是有區(qū)別的。普法宣傳乃春風化雨、潤物無聲，體現(xiàn)的是一個“廣”字，而法學教育則體現(xiàn)的是一個“專”字；普法宣傳更注重“過程”，而法學教育則一定要有“結果”；普法宣傳面對的是全社會的公民，受之于非系統(tǒng)的教育，而法學教育則是針對部分人群，受之于系統(tǒng)教育；普法宣傳的目的是著重于人的法制觀念、法律素質的培養(yǎng)與養(yǎng)成，是一項長期而艱巨的工作，而法學教育的目的則主要是培養(yǎng)法律專門人才，對特定的人，培養(yǎng)期限是有限的。因此，認識到普法宣傳與法學教育之間的區(qū)別，有利于我們正確地組織實施普法宣傳工作。

二、將普法宣傳工作簡單地混同于一般的社會宣傳工作

普法實踐中，只注重社會造勢，做表面文章，甚至對法律宣傳有“畢其功于一役”的認識，經(jīng)常可以聽到有人說“某某法幾年前就普過了”之類的話。由于以上認識的存在，普法實踐中，在對普法宣傳工作人員的配置上忽視法律專業(yè)的要求；在編印普法資料上采取不加思考地千篇一律地收集與整理；在開展社會法制宣傳活動時，注重口號、標語等不切實際的渲染及走走過場；而在舉辦法制講座時，或是照本宣科，枯燥無味，或是以專家、權威的口吻一味地鞭撻社會，好象“法”無公平、正義可言。殊不知，普法是一項深入淺出的工作，普法工作者要有深厚的法律功底和深入實際的工作態(tài)度，能通過深入細致的調查研究，真正了解普法的方法、內容與手段，使法律得以“淺出”，從而使法律真正得到普及。再者，普法工作是一項長期、艱巨、細致的工作，普法宣傳就是通過在廣大公民中對法律知識的普及→運用→再普及→再運用，這樣一個周而復始、循環(huán)往復的法的“學”、“用”過程的不斷積淀，逐步增強公民的法制觀念，提高公民的法律素質，逐步形成現(xiàn)代法治理念，從而為建設社會主義法治國家與構建和諧社會奠定良好的人文基礎，這將是一個十分漫長的過程。因此，那種對普法有“畢其功于一役”的認識是十分錯誤的。

三、認為普法宣傳就是由普法工作機構向廣大公民普及法律知識，而在普法的方式與手段上往往采取的是簡單和大一統(tǒng)的做法

普法實踐中，往往機械地把法律分為“通用法律”和“專業(yè)法律”，其中，“通用法律”知識由普法工作機構負責去“普”，“普法”似乎成了單一部門的事。一部新法出臺，往往都是自上而下地統(tǒng)一部署普及，不分地域、領域和對象。而在普法“普”什么方面，也欠深入細致的研究和思考。以上認識和做法，一方面，很容易給社會造成一種錯覺，好象某一部法律沒有普及到位，就一定是普法工作機構沒有盡到責任。另一方面，很容易導致普法工作陷入盲目性，使普法工作流于形式和走過場。實際上，任何一部法律，都會涉及到具體的部門、單位與個人，而各類各級國家機關各司其職、嚴格依法辦事的過程就是一個普法的過程。因此，對任何一部法律的宣傳普及，絕非普法工作機構一家的事，它需要相關部門、單位及人員的共同參與和配合。再者，任何一部法律，都有其自身所調整的范圍及領域，這決定了該“法”應當宣傳和普及的范圍及領域，那種不加區(qū)分地將任何“法”都向全社會廣而普之的做法顯然是荒唐可笑的。另外，針對不同對象的普法宣傳，就同一部法而言，也是有所不同的。如：對領導干部進行普法，不能局限在對具體法條的詮釋上，而應偏重于領導干部在宏觀層面上去把握立法的精神、宗旨、目的及任務；對青少年進行普法，應偏重于青少年規(guī)則意識和良好行為習慣的養(yǎng)成；對農(nóng)村農(nóng)民與社區(qū)居民進行普法，應偏重于對其民主自治意識的培養(yǎng)及自身合法權益的保護，總之一句話，要“因人施教”，唯有這樣，普法才能真正收到好的效果。應當說，“針對性”與“實效性”是普法工作得以深入持久開展的動力源泉，那種簡單而大一統(tǒng)的普法方式應當堅決摒棄。

正視今天成績可喜

通過二十年的普法依法治理工作的開展，全體公民的法律素質和各級領導干部依法法決策、依法辦事的能力在逐步提高，社會政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、人民生活祥和，普法依法治理工作在為社會方義法制建設夯實基礎的同時，自身也得到了長足的發(fā)展。

一、制定了一個上符國情、下合民意的規(guī)劃

主要表現(xiàn)為：一是規(guī)劃制定符合實際，具有廣泛的群眾性和深厚的社會基礎性。二是規(guī)劃的指導思想正確。規(guī)劃以“三個代表”重要思想為指導，按照“圍繞大局、服務中心”的工作思路謀篇部局，使普法工作成為人民當家作主的有力保障、推進依法治國基本方略的有效途徑；三是計劃安排及時到位。調查顯示，有70.5%的單位把年度普法依法治理工作計劃盡早下發(fā)到基層，把當年的普法內容、工作要點、具體要求通知到科室（或班組、村委會、居委會），贏得了工作主動。

二、加強和改善了黨對法制宣傳教育工作的領導

普法工作實行黨委領導下的部門分工負責制。黨委充分發(fā)揮了“總攬全局、協(xié)調各方”的核心領導作用，確保了普法工作沿著正確、健康的方向穩(wěn)步推進。各級、各單位普遍加強了黨對普法工作的組織領導。地方領導機構成員中，具有大專以上學歷的占90%。這些年富力強、文化層次較高的領導同志在普法工作中表現(xiàn)出了較強的組織領導能力。調查中，95%的人反映“本單位成立了強有力的普法工作領導機構”。普遍認為，普法實行的“黨委統(tǒng)一領導，政府組織實施，各部門齊抓共管”的領導體制符合中國現(xiàn)階段政治體制運行模式，適應現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展水平，與廣大人民群眾工作方式和習慣合拍，應當將這種體制維護好、完善好，并一以貫之地堅持下去。

三、激發(fā)和調動了人民群眾參與普法工作的積極性

普法的一個成功之處，就是最大限度地調動了人民群眾的積極性。據(jù)不完全統(tǒng)計，普法期間，98%以上的普法對象已經(jīng)參與到普法依法治理工作之中。通過調查認為，人民群眾的廣泛參與和支持，是普法工作的強大動力。遵從人民群眾的呼聲，使得普法工作能夠發(fā)揚成績，及時糾正錯誤，反映人民群眾的心愿，最大限度地滿足人民群眾的要求。

四、更新和改進了方式方法

普法工作主要采取了十種方式方法，即：面授教育、以案說法、面向社會的法制宣傳、法制文藝匯演、組織收看法制節(jié)目、法制培訓、法制講座、法制展覽、法律知識競賽、法制論壇等。調查顯示，文化層次較低人群（如農(nóng)民、社區(qū)居民、流動人口、失業(yè)人員等）對前五種方法樂于接受，文化層次較高人群（如機關干部、教師、醫(yī)生、律師等）對后五種方法比較感興趣。可見這十種方式方法都有各自優(yōu)勢和特點，實踐證明都是行之有效的方式方法。方式方法的多樣性是由社會多元化所決定的，它適合了不同人群接受教育的習慣，滿足了不同人群接受法制教育的需要。

五、加強和推進了制度建設

在普法工作中，我們不斷健全和完善八大制度，即：決策制度（領導小組例會制度等）、學習制度（如：“雙休日”學法制度、重大決策前學法制度）、考試制度（如：領導干部法律考試制度、企業(yè)管理人員法律考試制度、村干部法律考評制度、全民普法考試制度等）、檢查制度（如：一年一查制度）、評比制度（如：一年一評制度）、通報制度（如：一事一報制度）、責任追究制度（如：責任狀制度）和獎勵制度（如：每年表彰十名執(zhí)法標兵和十個先進基層執(zhí)法單位制度）。這八大制度就像人體的八大功能系統(tǒng)一樣，確保普法工作整體上平穩(wěn)、健康、有序地進行。

六、增加和確保了經(jīng)費投入

普法依法治理工作是一項投資額度大、時間跨度長、政治社會效益顯著的事業(yè)，難以產(chǎn)生立竿見影的效果，但它所蘊藏的巨大潛在價值被越來越多的有識之士所認同。調查顯示，95%的單位增加了普法依法治理專項經(jīng)費，為普法工作提供了物質保障。

著眼未來尋找出路

四個五年普法，總的趨勢是普法逐漸向縱深發(fā)展，向推進法治方向延伸，其內涵不斷豐富，層次逐漸提高，領域不斷拓展，影響更加深遠。普法宣傳工作是一項宏大的社會系統(tǒng)工程，影響深遠，任務艱巨。對于即將開始的“五五”普法，我們要以黨的十六大精神為指導，從建設政治文明的高度認識普法工作，緊扣時代的主題，從我國現(xiàn)實的法治進程出發(fā)，找準切入點，既要符合實際情況，又必須體現(xiàn)普法的前導性和超前性。

一、在普法的歷史過程中，一直存在著形式與內容、主動與被動、目標與效果的反差問題，要在新的歷史時期盡可能減少這種反差，必須有新的舉措和方法

（一）樹立依法普法的理念，加強制度規(guī)范建設。歷經(jīng)二十年的普法工作，其內涵和外延不斷擴大，已成為國家法治建設中重要的先導性和基礎性的工程，承載了越來越廣泛的職能，越來越成為真正的、涉及面廣泛的全社會系統(tǒng)工程。隨著國家法治程度的不斷提高，必須通過地方先行立法并最終形成國家統(tǒng)一立法，規(guī)范各國家機關的職責，才能使普法工作進一步納入法制化的軌道。根據(jù)統(tǒng)一立法的基本精神，各地再結合實際建立完善的制度規(guī)范，從制度的層面上規(guī)范普法的領導體制、組織建設、職能分工、保障機制等各個方面，分解職能，明確責任。在此基礎上，制訂操作性較強的考評標準，借鑒社會治安綜合治理的成功模式，齊抓共管，各盡其職，明確獎懲，形成合力。

（二）突出普法的全民性，關注社會民眾的需求。普法的主體是全體民眾，而不僅僅是國家機關和普法職能部門的事情。普法的對象也不僅僅是部分人群，而是全體公民。要通過立法和獎懲，調動社會各方面的積極性，整合整個社會資源來開展普法。要通過宣傳和引導，動員廣大民眾關心和主動參與普法工作，在參與普法中不斷提高自身的法律素質。在市場經(jīng)濟條件下，各利益主體都要追求自身利益的最大化，法律權威的樹立，最生動、最有說服力的是公民自身受到法律的關懷。公民最為關切的是涉及他們自身的權益。因此，應根據(jù)廣大民眾的需要和關注開展普法，惟其如此，普法才能贏得廣大公眾的主動參與。普法除了普及一些適用于所有公眾的普遍的法律知識、法治思想和法治方法之外，更重要的是根據(jù)不同對象的層次、不同文化和宗教背景、不同受教育程度群體等的特點，施以不同的內容。普法不僅在內容上要貼近民眾的需求，在形式上也要生動活潑，易于公眾理解和參與。

（三）通過參與法治實踐來普法，形成普法與法治實踐的互動。要真正提高公民法律意識、法律素質，僅靠普法宣傳是遠遠不夠的；僅靠空洞的說教，單純的灌輸，也難以使人們相信法律，進而崇尚法治。人們評判一個法律制度是通過法律實踐活動來進行的，注重的是“活法”。實踐證明，法治國家的實踐本身就是最好的普法活動。廣大民眾通過參與立法、司法、執(zhí)法活動，通過在自己的工作和生活當中實際的行使民主權利、監(jiān)督權利，通過身邊的人、身邊的事學好用好法律知識，培養(yǎng)對法律的興趣，從而，使“要我學法”逐步轉變?yōu)椤拔乙獙W法”，把普法的單向灌輸關系變?yōu)殡p向互動關系，公眾才會在法治實踐的過程中理解法律的意義、理解法治活動、理解法律與自身及與未來的關系，受到法治思維方式和文化的感染，逐漸地培養(yǎng)崇尚法治的行為習慣，形成良好社會的法治氛圍。一個真正厲行法治的社會就是最好的普法課堂。國家公務人員應當樹立法律至上的理念，通過法治實踐活動傳播法治文明、彰顯法治精神。諸如，針對法治實踐中群眾關心的難點、熱點問題，嚴格履行職責，維護社會正義，促進建立良好的法律秩序；規(guī)范行政審批制度，提高辦事效率和服務質量，進一步完善行政服務中心和“政務超市”建設；在行政訴訟領域，行政機關負責人應通過出庭應訴，進一步提高法律意識，深入了解本機關依法行政過程中存在的問題，有的放矢地采取改進措施，并借此途徑了解人民群眾的意愿和呼聲，通過具體的參與法治實踐活動樹立法治的權威。

二、為搞好“五五”普法工作，根據(jù)二十年的普法工作經(jīng)驗教訓，提出以下八條建議

（一）從法律上界定和明確普法依法治理工作的性質和地位盡快起草制定法制宣傳教育工作法，從法律上確定黨對普法依法治理工作的領導地位，強化人大對普法依法治理工作的監(jiān)督作用，明確和加強司法行政部門對普法依法治理工作的組織協(xié)調、宏觀指導、檢查督促的職能，理順和明確各有關部門的關系，把普法工作納入法治化軌道。

（二）把提高三種能力作為“五五”普法的重要目標

要通過法律素質教育，提高人民群眾的依法辦事能力；通過法治化實踐活動，提高領導干部的依法執(zhí)政能力；通過普法依法治理工作，提高構建和諧社會的能力。要通過實施“五五”普法規(guī)劃，使普法依法治理的服務和保障功能得到充分彰顯，社會認同感得到進一步的加強。

（三）按照由政府和社會共同推動“雙軌制”模式推進“五五”普法工作

普法教育是對公民進行素質教育的有機組成部分。“五五”普法可以嘗試借鑒社會辦學的經(jīng)驗，實現(xiàn)由黨委政府主導向由政府和社會共同主導的轉變。黨委政府在大政方針、內容安排、制度建設、監(jiān)督檢查等方面進行宏觀管理，在具體組織實施、活動安排上運用市場化的運作模式，引入競爭機制，放手讓社會力量去干，在某些領域和地方還可以占主導地位。“雙軌制”支行模式可以充分調動黨委政府和社會兩個方面的積極因素，實現(xiàn)“大普法”工作格局。

（四）把對弱勢群體的法制教育列為“五五”普法重點對象之一

在繼續(xù)抓好領導干部等四類重點對象法制教育的同時，應著重加強“農(nóng)村村民、失業(yè)人員、失學青少年、外地民工”等弱勢群體的法制教育，并在政策、資金、物質等問題上給予傾斜和照顧，使弱勢群體和其他社會成員一樣，充分接受先進法制文化的熏陶。

（五）切實落實和完善普法依法治理各項制度

要繼續(xù)加強決策、學習、督查、評比、通報、責任追究等規(guī)章制度建設，并使之落到實處，發(fā)揮作用；要制定和優(yōu)化各類依法治理工作細則和標準，使之更具可操作性；要調動一切獎懲手段，加大獎懲力度，為“五五”普法工作營造一個“想干事、能干事、干成事”的外部環(huán)境；要加強監(jiān)督檢查，像綜合治理工作一樣，實行年度工作考核制，并在此基礎上，建立國家級普法依法治理工作考核制度，以此促進地方各級領導對普法依法治理工作的重視程度，落實“五五”普法工作的各項目標和任務。

（六）大力發(fā)展和提高先進法制文化的生產(chǎn)力

要充分發(fā)揮現(xiàn)代大眾傳媒的優(yōu)勢，在黃金時段制作播放高質量的法制節(jié)目。司法行政部門要主動介入法制節(jié)目制作、法制文藝作品創(chuàng)作、法制影視作品生產(chǎn)等領域，運用廣播、電視、電影、網(wǎng)絡、文藝演出等手段，做大做強法制文化產(chǎn)業(yè)，提高先進法制文化的生產(chǎn)力。

（七）加強和改進普法依法治理工作的組織領導

要逐步推行普法依法治理工作“黨政一把手”負責制，進一步提高領導機構的依法決策和總攬全局的能力。要提升普法依法治理工作辦事機構的規(guī)格，改善基層辦公條件，使辦事機構成為“五五”普法工作強有力的“參謀部”和“作戰(zhàn)部”。

（八）為基層普法依法治理工作的同志排憂解難

希望繼續(xù)把“為基層服務，為基層排憂解難”作為一項重要承諾，就基層普法工作同志的職級待遇、機構編制、工作經(jīng)費、辦公設施等問題及時向地方黨政部門反映和溝通，切實為基層解決實際問題，以進一步保護和調動他們獻身于“五五”普法工作的積極性。