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全文針對我國目前村民自治發展狀況，分析了村民自治制度在實施中存在的問題和缺陷，并提出一些建議和對策，希望對新時期我國村民自治制度的發展有所啟發。

村民自治是我國社會主義民主政治制度的一項重要內容，是中國社會最基層、最廣泛的政治，它是實現農民當家作主的主要形式。村民自治的實施可以培養農村的民眾的自主意識和參與能力，提高政治素質和操作能力，保證了全體村民真正享有通過有效的形式管理基層地方事務的權力，最大限度地調動農民的積極性與主體性，進行物質文明和精神文明的創造。在我國村民自治深入發展的同時，一些深層次的矛盾、問題不可避免地出現在我們面前，只有解決好這些問題，我國村民自治才能想更高的層次發展，發揮它作為一項制度本身應有的最大作用。

目前我國村民自治在發展過程中，出現了以下亟待解決的十大問題：

1、選舉制度有待進一步完善

首先，選舉秩序混亂，選舉程序有待改進。在某些村子的換屆選舉中，出現了自由散漫的無政府現象，一些群眾手持木棍、鐵锨，隨時都有發生群體性斗毆的可能；個別人看到自己當選的希望不大，就采取炸會、搗亂、甚至毀壞票箱等卑劣手段，阻止選舉工作的正常進行。選舉時一旦出現此類現象，選委會根本無法維持正常的選舉秩序。對于這種現象，國家法律沒有制定破壞選舉處罰措施，公安部門也因不能認定是否違反《治安管理處罰條例》，為避免誘發群體性事件，不愿介入換屆選舉。如果不能有力打擊破壞選舉行為，不注重民主與法制相結合，長此以往，勢必造成破壞選舉行為愈演愈烈之勢。

就選舉程序而言，群眾反映，選舉程序太復雜，時間太長，一些關鍵環節也有待進一步規范。從選舉村選委會、產生候選人到正式選舉都需要花費大量的時間和精力，直接影響到了群眾的正常生產和生活，也給了賄選者、拉幫結派者以可乘之機。一些村子多次選舉，均無一個候選人獲得參加投票的選民的過半數選票，選不出村委干部，影響到了村里的穩定。在進行選舉時，有的寫作員不按選民的意志代填選票，影響到了村民民主權利的行使和選舉結果，由此可見，進一步規范村民民主選舉工作勢在必行。

2、村委會決策不夠公開

民主決策，就是凡涉及村民利益的重要事項，如鄉統籌的收繳方法，村提留的收繳和使用，享受誤工補貼的人數及補貼標準，從村集體經濟所得收入的使用，村辦學校、村建道路等公益事業的經費籌集方案，村集體經濟項目的立項、承包方案及村公益事業的建設承包方案，村民的承包方案，宅基地的使用方案等，都應提請村民會議或村民代表會議討論，按多數人的意見作出決定。然而一些民選的干部決策不民主、辦事不公開。在處理村里的重大事項上，很少召開村民代表會議和村民會議，只有村委幾個人決定，甚至村委會主任一人說了算，經常造成決策失誤，影響了村里的經濟發展和安定團結。

3、村務公開不夠規范，村干部違法違紀的現象十分普遍，缺乏有效的民主監督機制

一是重視程度不夠，村務公開工作的力度被弱化，已談不上規范化管理，與要求差距很大。二是畏難情緒明顯，村干部怕麻煩，怕公開后產生新的矛盾，因而一部分村干部對村務公開不熱心、不積極。三是公開的形式單調、內容簡單，村務公開大多是通過公布欄來公布，但多數公布欄常年不開，沒有按制度定期開放，上面檢查時才開一下，實質上是怕群眾掌握情況。即使公布了也籠統不細致，群眾看不明白，甚至出現公布的內容不真實的現象。

目前在我國有些農村地區村干部違法違紀的現象十分普遍，有的情節甚為惡劣。其情節可歸納為7種：一是借宗族勢力，“拳頭當權”，恃強欺弱，肆意侵犯村民人身權利；二是濫用職權，在土地轉讓、承包、處理糾紛、審批宅基地、計劃生育指標等工作中卡拿索要；三是獨斷專行、辦事不公開、不公正、不公平，剝奪群眾的知情權、參與權、監督權；四是發包土地、工程，優親厚友，以權謀私；五是參與賭博、揮霍公款；六是在任職期間外出打工，對村務疏于管理，失職瀆職，造成嚴重后果；七是在換屆選舉中，制造假選票，進行不正當競爭，甚至賄選。村干部違法違紀區域分布相對集中，主要在經濟發達的城鄉接合部和封閉的欠發達村。經濟發達的村，違紀違法行為主要表現在土地補償、企業改制、選舉和村務管理上，多體現為利益之爭。而在欠發達地區，多是作風霸道、仗勢欺人。

4、農村人才存在嚴重不足

湖南省醴陵市官莊鄉的鄉干部反映，他們那里是“386170”部隊（指婦女、兒童、老人）。在這種情況下，能留在村里被選上當村干部的，也只能是矬子里拔將軍，同時，許多村支書仍是老黨員，后備黨員嚴重不足。湖南省有關部門曾調查過150名村民對村干部的評價，結果是：認為村干部能勝任或基本勝任本職工作的僅有26人，占17％。

在某些農村，人才浪費與人才不足現象同時存在。一方面，改革開放以來，大量的農村人才流入城市，使得農村人才匱乏，如何培養、留住、用好人才是今后農村全面、協調、可持續發展的關鍵。另一方面，能成為村主任候選人，敢于競選村主任的都是素質較高的村民，競選村主任失敗后，也就沒有資格再競選其他村委成員，這樣就造成了人才浪費。

5、大多數村委會集體經濟薄弱，村委會服務功能弱化

中國農村村民自治的一大特點就是村民與集體的聯系十分緊密。因此，集體經濟與村民自治的運作有密切的相關性。集體經濟力量為村民自治的正常運作提供重要的物質支撐；同時集體經濟愈發達，愈需要通過村民自治，擴大村民群眾的政治參與，保證集體經濟規范運作，利益得到合理分配，為群眾提供良好的社會服務。

而在目前，由于很多村委會缺乏集體經濟實力，難以為村民提供良好的社會服務，缺乏凝聚群眾的物質基礎，村委會辦理公共事務和公益事業，只能完全依靠村民出資出力。因此，村民自治運作效果不理想，村民參與自治的積極性不高。

6、鄉村關系不順，出現“過度自治化”和“附屬行政化”問題

所謂“過度自治化”的傾向，是指村民自治超出了法律規定的范圍，村自治組織擅自作出不屬于村自治范圍的決定，或隨意增加村民的非法定義務，違法限制村民的自由權利；或無正當理由，拒不接受鄉鎮政府布置的國家各項任務。所謂“附屬行政化”的傾向，是指村民自治在一定程度上名存實亡，鄉鎮政府仍把村委會當作自己直接的下屬行政組織，沿用傳統的領導方法進行指揮管理，或繼續控制村委會的人事權，對經村民民主選舉產生的干部隨意調動、任免；或對屬于村委會自治范圍內的生產、經營等村務活動橫加干涉，隨意發號施令。

鄉政府和村委會的職責權限缺乏明確具體的規定，實踐中經常發生權力的越界，有些地方村干部將自治認為絕對的自由，不在村委會自治范圍內開展村委會活動，對鄉鎮府的權威進行挑戰，出現了“過度自治化”的傾向，導致鄉鎮府的管理與村民自治不能有效銜接起來。

村民自治中普遍存在“附屬行政化”的傾向，鄉鎮府的權力肆意擴張而缺乏必要制衡，鄉(鎮)政府仍把村委會當作自己直接的下屬行政組織，沿用傳統領導方式進行指揮管理和控制村委會的人事權，隨意調整和撤換經民主選舉產生的干部，并且經常對屬于村委會自治范圍內各項生產、經營等村務活動橫加干涉，發號施令。這些負面的干預不僅使村民自治名存實亡，而且也使政府與農民的關系趨于緊張。

7、村民委員會同村黨支部的關系尚未理順，制約著村級組織整體作用的發揮。

中國的村民自治在發展過程中出現了“二元悖論”現象，即黨的領導和村民自治在對農村基層具體事務的組織管理方面存在著權力重迭，出現了強調黨的領導就會弱化甚至放棄村民自治，而強調村民自治就會弱化黨的領導的進退兩難的問題。這一現象在內容上表現為現有法律存在著嚴重漏洞，形式上是村民自治在運行過程中的劇烈矛盾和沖突，根源在于黨所強調的“人民利益”是抽象的和原則性的，而村民利益則是具體的和多樣性的，黨所代表的“人民利益”與村民的具體利益存在著不一致性

就目前看，二者關系方面存在的問題是：(1)有的村黨組織不適當地干預村民自治。主要表現在操縱甚至非法干預村民委員會的選舉；在村委會工作中干預太多，使村民自治組織依法擁有的管理本村事務的權力難以得到充分體現和具體落實。(2)有的村民自治組織把自治理解成絕對自由，不接受村黨組織的正常領導，甚至向黨組織的領導權威發起挑戰。(3)黨組織與村民自治組織的權限范圍尚缺乏具體的界定，有關規定過于原則化，加上農村基層黨組織與村民自治組織的關系不同于國家政治系統中各級黨組織和政府的關系，有自身的特點，更需要明確劃分二者的權限范圍。

8、村民自治缺少經驗和各地工作不平衡問題

因為各種復雜因素的影響，特別是考慮到循序漸進的發展方針，村民自治實施10年來一直平穩推進，但各地情況很不平衡。從領導重視的程度到村民參與的程度，從村委會換屆選舉的次數到選舉的規范化程度，從村民會議、村民代表會議發揮作用的程度到村民自治制度體系的完備程度，各方面都存在著差距，很不平衡。這是客觀的，甚至也是難免的。

9、農民文化水平低、民主素養差問題

村民自治是中國農村的民主政治實踐，它的運作與村民主體的思想文化狀況密切相關。思想文化主要包括文化知識和價值觀念。文化知識是從事政治活動的必要條件。正如列寧所指出的：“文盲是站在政治之外的，必須先教他們識字。不識字就不能有政治，不識字只能有流言蜚語、傳聞偏見，而沒有政治。”在現實生活中我們可以看到這樣一種現象：凡是在文化比較貧乏的地方，民主制度、民主觀念、民主作風就很難樹立，而偏執、獨斷、愚昧、盲從的現象容易流行。由于長期的歷史原因，中國農村人口的整體文化素質尚不高。目前，占全國人口1/4的文盲半文盲大多集中在鄉村。農村改革后大量文化程度相對較高的農村勞動力流向城市和其他發達地區務工經商。這種狀況必然影響農村一般村民參與日常村務管理活動。與文化知識水平較低的狀況相比，農民的思想價值觀念對村民自治運作的影響更大。目前，農民的思想意識和價值觀念中有兩種傾向不利于村民自治的健康發展：一是自私狹隘，政治冷漠，缺少對公共生活、公共利益的熱情和關注；二是不受約束的個人主義傾向，在追求個人利益時缺乏必要的契約與合作意識，不能正確認識和處理個人與社會、個人自由與公共權威的關系。

10、村民自治的社會法治環境差

當前，村民自治有關法律規定太原則、不具體，可操作性不強。比如對賄選、破壞選舉等違法行為沒有明確界定，對究竟應該采取什么樣的方式、方法競選，沒有明確規定。在違法行為的處理上，無后續手段。比如對賄選、破壞選舉等違法行為沒有具體的處罰措施，沒有規定法律的追訴時限；對于怎樣保障村民的權利，村民會議討論決定的事項個別村民不執行怎么辦，執法主體的責任、權利和義務，執法主體的層級規范管理等等問題，村委會組織法均未涉及，還存在許多急需完善的地方。

由于受長期的專制歷史影響，中國農民非常缺乏民主經驗和民主習慣，不善于行使自治的民主權利。如果不強化基層干部和廣大農民的法律意識和法制觀念，將村民自治納入法律化、制度化的軌道，就有可能出現前面說過的“過度自治化”和“附屬行政化”傾向，使農村社會出現不穩定因素，影響農村基層民主乃至整個社會主義民主的健康發展。