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國有企業(yè)是我國國民經(jīng)濟中的主導力量。改革開放三十年來，我國國有企業(yè)在社會經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，同時也在積極遵循客觀規(guī)律進行改革，在體制、理念等諸多深層次要素方面發(fā)生了由表及里、由粗糙到精致的變化。黨的十六大報告指出：“國有經(jīng)濟控制國民經(jīng)濟命脈，對于發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，增強我國的經(jīng)濟實力、國防實力和民族凝聚力，具有關(guān)鍵性作用”。十六屆三中全會《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出：“要適應經(jīng)濟市場化不斷發(fā)展的趨勢，進一步增強公有制經(jīng)濟的活力，大力發(fā)展國有資本、集體資本和非公有資本參股的混合所有制經(jīng)濟，實現(xiàn)投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實現(xiàn)形式”。黨的十七大報告再次提出“深化國有企業(yè)公司制股份制改革，健全現(xiàn)代企業(yè)制度，優(yōu)化國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)，增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力”。這些文件引領(lǐng)了我國國有企業(yè)改革發(fā)展的方向，成為我國國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化改造的基本藍圖。

隨著我國國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化的推進，股份制成為國有經(jīng)濟的主要實現(xiàn)形式。筆者認為，從國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)特征、確定標準、內(nèi)涵和外延等方面考察，我國國有企業(yè)正在實現(xiàn)由全民所有到國有控制的轉(zhuǎn)變。

二、我國國有企業(yè)的歷史沿革及產(chǎn)權(quán)特征

（一）我國國有企業(yè)的歷史沿革

在我國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，國有企業(yè)稱為國營企業(yè)，是由國家通過中央或地方政府投資，并對其擁有所有者權(quán)益的企業(yè)。當時條件下，我國社會經(jīng)濟成分比較單一，只準設立國營企業(yè)和集體企業(yè)。因此，我國當時的報刊、著作、法律法規(guī)和習慣，將國有企業(yè)稱作國營企業(yè)。之后，在我國進行經(jīng)濟體制改革進程中，將國有企業(yè)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開，出現(xiàn)了由企業(yè)或個人承包、租賃經(jīng)營國營企業(yè)，以及國有資產(chǎn)實行中外合資、合作和股份制經(jīng)營的情形。鑒于國營的概念已經(jīng)不符合企業(yè)改革的要求，而且已經(jīng)名不符實，所以從80年代中期起，人們主張將國營企業(yè)改稱為國有企業(yè)。后來，我國的法律法規(guī)政策文件中也將國營企業(yè)的稱謂改為國有企業(yè)。首先對國營企業(yè)的名稱進行改革的是1986年的《中華人民共和國民法通則》，采用了“全民所有制企業(yè)”的稱謂，接著于1988年正式制定了《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》（以下簡稱《企業(yè)法》）。1993年第8屆全國人大第1次會議對《憲法》進行修改，正式采納了“國有企業(yè)”、“國有經(jīng)濟”等提法。我國的國有資產(chǎn)屬于全民所有，亦即國家所有，國務院代表國家行使國有資產(chǎn)的所有權(quán)，因此，我國傳統(tǒng)意義上的國有企業(yè)就是指全民所有制企業(yè)，是國家作為唯一的出資主體出資并在工商行政管理部門注冊為全民所有制的企業(yè)，是為執(zhí)行國家計劃而從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的實體。迄今為止，在我國工商行政管理部門注冊登記時仍將國家（通過各級政府或有關(guān)機構(gòu)）出資依照《企業(yè)法》設立的企業(yè)登記為全民所有制企業(yè)。依照《企業(yè)法》第2條和《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例》第2條的規(guī)定，全民所有制企業(yè)是依法自主經(jīng)營、自負盈虧、獨立核算、自我發(fā)展、自我約束的社會主義商品生產(chǎn)和經(jīng)營單位，企業(yè)的財產(chǎn)屬于全民所有，國家依照所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的原則授予企業(yè)經(jīng)營管理。企業(yè)對國家授予其經(jīng)營管理的財產(chǎn)享有占有、使用和依法處分的權(quán)利，企業(yè)依法取得法人資格，是獨立享有民事權(quán)利和承擔民事義務的企業(yè)法人。

隨著我國經(jīng)濟體制改革的推進，我國的經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟體制逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x市場經(jīng)濟體制。經(jīng)過多年努力，國有企業(yè)公司制股份制改造已經(jīng)取得巨大進展。到2005年底，國家統(tǒng)計局統(tǒng)計的國家重點企業(yè)中的2524家國有及國有控股企業(yè)，已有1331家改制為多元股東的股份制企業(yè)，改制面為52.7%。國有中小企業(yè)改制面達80%以上。作為國有企業(yè)主干的中央企業(yè)，已有19家企業(yè)按照公司法轉(zhuǎn)制，開展董事會試點。1997年后，國有經(jīng)濟和國有資本逐步向關(guān)系國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，向大企業(yè)集中，而從一般競爭性行業(yè)中逐步退出。1998年，全國國有工商企業(yè)共有23.8萬戶，而到2006年，國有工商企業(yè)戶數(shù)減少至11.9萬戶，減少了一半。1997年，全國國有工商企業(yè)實現(xiàn)利潤800億元，而到2006年，全國國有工商企業(yè)實現(xiàn)利潤1.2萬億元，增長了14倍。2000年，中央企業(yè)凈資產(chǎn)3.07萬億元，到2006年增長到5.39萬億元。2007年，《財富》全球500強中中國內(nèi)地企業(yè)有22家，這些企業(yè)都是國有控股企業(yè)。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制改革的深入進行，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革不斷深化，非公有資本越來越多地參與國有企業(yè)的改制重組。國有經(jīng)濟堅持有進有退、有所為有所不為的原則，布局和結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，國有資本向重點行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域、主導產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢企業(yè)集中，增強了國有企業(yè)的控制力、影響力、帶動力。

國務院于2006年的《關(guān)于推進國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組的指導意見》中明確，要推進國有資本向重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，增強國有經(jīng)濟控制力，發(fā)揮主導作用。國有經(jīng)濟應對關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域保持絕對控制力，包括軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運等七大行業(yè)。這一領(lǐng)域國有資本總量增加、結(jié)構(gòu)優(yōu)化，一些重要骨干企業(yè)要發(fā)展成為世界一流企業(yè)。機械裝備、汽車、電子信息、建筑、鋼鐵、有色金屬行業(yè)的中央企業(yè)要成為重要骨干企業(yè)和行業(yè)排頭兵企業(yè)，國有資本在其中保持絕對控股或有條件的相對控股；承擔行業(yè)共性技術(shù)和科研成果轉(zhuǎn)化等重要任務的科研、設計型中央企業(yè)，國有資本保持控股。除了涉及國家安全的企業(yè)、必須由國家壟斷經(jīng)營的企業(yè)和專門從事國有資產(chǎn)經(jīng)營管理的公司外，國有大型企業(yè)都要改制成為多元股東持股的公司。在股份制成為公有制的主要實現(xiàn)形式和大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的今天，傳統(tǒng)國有企業(yè)的定義越來越不適應社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。國有企業(yè)的定義和產(chǎn)權(quán)關(guān)系迫切需要與時俱進，重新界定。

（二）國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)的基本特征

合理界定國有企業(yè)的基本范疇，產(chǎn)權(quán)關(guān)系是基本線索。綜觀世界各國立法對國有企業(yè)的規(guī)定和我國國有企業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)應當具備以下基本特征：

1.國有企業(yè)的資本全部或部分地來源于國家，亦即國家是企業(yè)的“老板”。我國目前稱“國有企業(yè)”，一般仍僅指單純國有資產(chǎn)投資、且適用《企業(yè)法》的企業(yè)，尚待向國際慣例靠攏，逐步把國家和國有主體因出資而能夠?qū)ζ涫┘涌刂菩杂绊懙钠髽I(yè)、包括依《公司法》設立的企業(yè)，都納入國有企業(yè)的范疇，以便遵循客觀規(guī)律對國有企業(yè)進行管理。

2.國有企業(yè)在不同程度上受中央或地方政府的控制，其行為必須符合或不違背政府的意志和利益。這也是國家之所以要投資經(jīng)營企業(yè)的目的所在。中央或地方政府以及其他國有主體投資于企業(yè)時，也應追求盈利或某種政策目標。反之，如果國家或國有主體投資后，就不能對其投資的企業(yè)施加決定性影響，該企業(yè)也就不應該再被視為國有企業(yè)了。

3.國有企業(yè)管理及運行與國有資產(chǎn)管理制度相聯(lián)系。國有企業(yè)是我國國民經(jīng)濟的支柱。實現(xiàn)國家的工業(yè)化和現(xiàn)代化，始終要依靠和發(fā)揮國有企業(yè)的重要作用。既然國家和國有投資主體必須對其投資的企業(yè)施加所有者的影響，則國有企業(yè)必然要與國有資產(chǎn)管理運營制度聯(lián)系在一起。

三、合理界定我國國有企業(yè)的三維視角

確定一個企業(yè)是否是國有企業(yè)應當從我國企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度出發(fā)，借鑒國外發(fā)達國家的立法經(jīng)驗并結(jié)合我國的具體國情，合理確定現(xiàn)階段國有企業(yè)的含義與范圍。

（一）借鑒國外的立法經(jīng)驗

按照國際慣例，在某一企業(yè)的資本中，國有資產(chǎn)投資或國家所持股份比例超過50%的，該企業(yè)就是國有企業(yè)。例如，德國財政統(tǒng)計上將公共機構(gòu)（聯(lián)邦、州、鎮(zhèn)等各級政府）擁有多數(shù)資本或多數(shù)投票權(quán)的企業(yè)劃為國有企業(yè)；韓國1984年頒行的《國有企業(yè)管理法》第2條明文規(guī)定，國有企業(yè)包括“政府投資達到或超過50%的企業(yè)”。在發(fā)達國家或地區(qū)，除了遵循把國家所持股份和表決權(quán)超過50%的企業(yè)劃為國有企業(yè)的原則之外，也把國家參股未達50%，但國家實際上可以控制的企業(yè)歸入國有企業(yè)。如德國把政府參股25%以上，其他股東均為小股東的企業(yè)，視為國有。新加坡國家控股公司控制的國有企業(yè)中，國家資金參與的份額有的僅占10%左右。歐共體委員會《關(guān)于企業(yè)透明度條例》對此作了更加明確的表述，其第2條規(guī)定，凡“政府當局可以憑借它對企業(yè)的所有權(quán)、控股權(quán)或管理條例，對其施加支配性影響”企業(yè)，都是公共企業(yè)。

（二）用母子公司理論界定國有企業(yè)

根據(jù)國外有關(guān)法律的規(guī)定，當公司之間存在一方對另一方的組織、業(yè)務以及生產(chǎn)經(jīng)營活動直接或間接發(fā)號施令，而另一方又服從這種發(fā)號施令時，就可以認定它們之間存在著支配、附屬關(guān)系。一旦這種關(guān)系是通過公司之間股份持有的方式形成時，就可以稱之為母子公司關(guān)系。《國際會計準則》將母、子公司定義為：子公司指被另一企業(yè)所控制的企業(yè)。母公司指擁有一個或若干子公司的企業(yè)。我國香港特別行政區(qū)《公司法》第154條的規(guī)定，母子公司關(guān)系的定義包括以下三方面的內(nèi)容：第一，甲公司是乙公司的股東并控制乙公司董事會的組成。第二，甲公司擁有乙公司平衡股份資本的50%以上。第三，乙公司是甲公司的子公司，丙公司是乙公司的子公司，則丙公司也是甲公司的子公司。我國《公司法》雖然涉及了“公司可以設立子公司”的內(nèi)容，但對母子公司關(guān)系以及何為子公司無明文規(guī)定。第二百一十七條對控股股東做出定義，控股股東是指其出資額占有限責任公司資本總額百分之五十以上或者其持有的股份占股份有限公司股本總額百分之五十以上的股東；出資額或者持有股份的比例雖然不足百分之五十，但依其出資額或者持有的股份所享有的表決權(quán)已足以對股東會、股東大會的決議產(chǎn)生重大影響的股東?！镀髽I(yè)會計制度》第158條也就此做出了相應的規(guī)定：企業(yè)對其他單位投資如占該單位資本總額50%以上，或雖然占該單位注冊資本總額不足50%但具有實質(zhì)控制權(quán)的，應當編制合并會計報表?！镀髽I(yè)會計準則》對控制的描述是指有權(quán)決定一個企業(yè)的財務和經(jīng)營政策，并能據(jù)以從該企業(yè)的經(jīng)營活動中獲取利益。

從母子公司關(guān)系考慮，如果母公司是國有企業(yè)，則子公司也應當是國有企業(yè)。當國有投資主體通過產(chǎn)權(quán)紐帶對其參與投資企業(yè)的組織、業(yè)務以及生產(chǎn)經(jīng)營活動直接或間接發(fā)號施令，而被投資企業(yè)又服從這種發(fā)號施令時，就可以認定它們之間存在著支配、附屬關(guān)系。這種關(guān)系既構(gòu)成母子公司關(guān)系，也構(gòu)成國有企業(yè)的邏輯鏈條。

（三）我國目前政策法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定

目前，我國法律對于國有控股或控制的企業(yè)能否界定為國有企業(yè)，尚未作明確界定，但有關(guān)政策法規(guī)中已體現(xiàn)出與國際慣例接軌的現(xiàn)象。如在原國家國有資產(chǎn)管理局于1994年的《股份有限公司國有股權(quán)管理暫行辦法》中，把國有控股分為國有股權(quán)持股比例超過50%的所謂“絕對控股”，以及在股權(quán)分散的情況下，國有股權(quán)持股比例高于30%、低于50%，國家對企業(yè)具有控制性影響的所謂“相對控股”。我國《審計法》也把“對國有資產(chǎn)占控股地位或者主導地位的企業(yè)的審計監(jiān)督”，與國有企業(yè)及其他國有主體的審計并列規(guī)定。我國每年所做的各種經(jīng)濟成分分析和統(tǒng)計也是將國有資產(chǎn)占控股地位或者主導地位的企業(yè)作為國有企業(yè)和國有資產(chǎn)加以統(tǒng)計和分析的，我國于1998年向大中型國有企業(yè)派駐稽查特派員，也同時包括了這些企業(yè)。不過，以上法規(guī)及作法尚未把國有控股的企業(yè)明確稱為國有企業(yè)。

四、我國國有企業(yè)的內(nèi)涵與外延

國有企業(yè)作為一種企業(yè)形式，其在各國立法中的定義有很大差別，內(nèi)涵與外延也不盡相同，

（一）我國國有企業(yè)的內(nèi)涵

確立一個企業(yè)是否屬于國有企業(yè)，應從企業(yè)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)入手，依照市場經(jīng)濟中通行的“誰投資，誰擁有產(chǎn)權(quán)”的原則進行界定。如上所述，傳統(tǒng)國有企業(yè)的內(nèi)涵是指由中央或地方財政主體或國有企事業(yè)單位投資設立，利用全民所有的財產(chǎn)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，隸屬于政府某主管部門，適用《企業(yè)法》的企業(yè)。企業(yè)或是隸屬于中央，或是隸屬于地方，按“條條”、“塊塊”來劃分管轄。從縱向來看，在整個全民財產(chǎn)利用的體系和國有經(jīng)濟中，企業(yè)是相對獨立的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者；從橫向來看，在經(jīng)濟或民事的流轉(zhuǎn)中，企業(yè)則是獨立的民事主體，具有法人資格。

在股份制成為公有制的主要實現(xiàn)形式的今天，傳統(tǒng)國有企業(yè)的內(nèi)涵越來越不適應社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。現(xiàn)階段我國國有企業(yè)的內(nèi)涵應該是指國家可以根據(jù)資本聯(lián)系，對其施加控制的各種企業(yè)。

（二）我國國有企業(yè)的外延

從我國目前來說，國有企業(yè)應包括以下幾種類型：

1.由國有投資主體投資設立的，在工商部門注冊登記為全民所有制的企業(yè)，包括中央政府或其授權(quán)的投資機構(gòu)及企業(yè)投資在國家工商部門注冊的中央企業(yè)，省級政府或其授權(quán)的投資機構(gòu)投資及企業(yè)在省級工商部門注冊以及市縣等各級政府或其授權(quán)的投資機構(gòu)投資并注冊為全民所有制的企業(yè)。

2.國有獨資公司。我國《公司法》第六十五條規(guī)定：本法所稱國有獨資公司，是指國家單獨出資、由國務院或者地方人民政府授權(quán)本級人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)履行出資人職責的有限責任公司。第六十七條規(guī)定：國有獨資公司不設股東會，由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)行使股東會職權(quán)。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)可以授權(quán)公司董事會行使股東會的部分職權(quán)，決定公司的重大事項，但公司的合并、分立、解散、增加或者減少注冊資本和發(fā)行公司債券，必須由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)決定?？梢?，國有獨資公司產(chǎn)權(quán)性質(zhì)屬于國有，應當屬于國有企業(yè)。

3.由幾家國有投資機構(gòu)共同發(fā)起設立的有限責任公司和股份有限公司。有限責任公司和股份有限公司是企業(yè)法人。國有企業(yè)改建為公司，必須依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的條件和要求，轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，有步驟地清產(chǎn)核資，界定產(chǎn)權(quán)，清理債權(quán)債務，評估資產(chǎn)，建立規(guī)范的內(nèi)部管理機構(gòu)。兩個以上的國有企業(yè)或者兩個以上的其他國有投資主體投資設立的有限責任公司，其董事會成員中應當有職工代表。

4.由國有投資主體與非國有經(jīng)濟主體共同投資設立的公司，國家股和國有法人股直接持有的股份占百分之五十以上，國有投資主體是絕對控股股東，與國有投資主體構(gòu)成母子公司關(guān)系，屬于國有企業(yè)。

5.國有投資主體持有股份的比例雖然不足百分之五十，但依其股份所享有的表決權(quán)已足以對股東會的決議產(chǎn)生重大影響的企業(yè)，可以稱之為國家相對控股企業(yè)。在我國大力提倡發(fā)揮國有企業(yè)控制力的背景下，這類企業(yè)越來越多。隨著股權(quán)的分散化，不占絕對多數(shù)的國有資本在公司的運作中實際上也可以起到支配作用，因此也應算作國有企業(yè)。

我國改革開放30年來，國有企業(yè)在社會經(jīng)濟發(fā)展中不僅具有產(chǎn)業(yè)的組織和導向功能，也是國家執(zhí)行宏觀調(diào)控政策的工具；不僅對國家財政起著基礎和支撐作用，而且關(guān)系到國家的安全和穩(wěn)定。

我國傳統(tǒng)國有企業(yè)普遍實行股份制改造后，我們應當與時俱進，重塑觀念。就現(xiàn)階段而言，我國國有企業(yè)應當是指資本全部或部分屬于國家所有，并為國家通過資本紐帶實施直接或間接控制的企業(yè)。明確了這個概念，就明確了國有企業(yè)的口徑和范圍，同時，也就明確了國有資產(chǎn)管理工作的目標和對象。