國有企業(yè)公司制改革法律問題研究
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我國的國有企業(yè)改革，僅從1979年算起，也已經(jīng)二十年以上了。但除極少數(shù)以外，從總體上看，至今仍沒有擺脫活力不強、效益不高的局面。同志在黨的十五大報告中明確指出：建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的方向。推進(jìn)的重要方法：一是要采用多種形式，調(diào)整完善所有制結(jié)構(gòu)；一是對國有大中型企業(yè)，要進(jìn)行規(guī)范的公司制改組。這奠定了我國國有企業(yè)改革的重要理論基礎(chǔ)。
建立現(xiàn)代企業(yè)制度是我國國有企業(yè)改革的方向，而公司制是現(xiàn)代企業(yè)制度的核心。規(guī)范的公司制，能夠有效地實現(xiàn)出資者所有權(quán)與法人財產(chǎn)權(quán)的分離、明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系；使組織管理體制科學(xué)合理、權(quán)責(zé)分明、相互制衡，既能夠有力地保障投資者的權(quán)益，又能夠賦予經(jīng)營者充分的自主權(quán)，從產(chǎn)權(quán)關(guān)系和財產(chǎn)組織方式上實現(xiàn)政企分開，解除國家對企業(yè)承擔(dān)的無限責(zé)任，最終促使企業(yè)提高經(jīng)營管理水平，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值和增值。
然而，同西方國家所不同的是，中國國有企業(yè)在建立現(xiàn)代企業(yè)制度過程中，并沒有經(jīng)過業(yè)主制、合伙制的發(fā)展道路，而是在高度集中的計劃經(jīng)濟體制下，肩負(fù)擺脫國企困境的歷史重責(zé)直接跨越公司改造。事實上，盡管不少國有企業(yè)已轉(zhuǎn)為公司制，但由于法人治理結(jié)構(gòu)不健全，致使現(xiàn)代企業(yè)制度未能達(dá)到其預(yù)期目標(biāo)。“當(dāng)前，面臨著國有企業(yè)效益繼續(xù)滑坡的現(xiàn)狀，對國有大中型企業(yè)實行規(guī)范的公司制改革，使其形成各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)是企業(yè)轉(zhuǎn)制過程中一個必須解決的核心問題。”[1]
國有企業(yè)公司制改革中暴露出的一系列問題，表明在相當(dāng)一部分國有企業(yè)中，現(xiàn)代公司權(quán)力機構(gòu)、決策機構(gòu)及執(zhí)行機構(gòu)之間的制衡關(guān)系失控，國有企業(yè)并未真正建立起激勵和制約相結(jié)合的現(xiàn)代公司法人治理結(jié)構(gòu)，其存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
1、國有資本投資主體缺位
國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)以國家股和法人股為主體，難以形成多元化投資主體，致使產(chǎn)權(quán)不能明晰，股東未能真正到位。國有企業(yè)在改組為股份制企業(yè)以后，一般是按照兩種方式治理：一是行政干預(yù)的公司治理結(jié)構(gòu)，這種企業(yè)制度是由政府委任董事長、總經(jīng)理直接經(jīng)營，法人的治理結(jié)構(gòu)處于“政府控制”的治理方式；二是國家在實際上并沒有對試點企業(yè)行使股東的權(quán)力，即使是政府作為主要股東也未能到位行使股東的權(quán)力，企業(yè)內(nèi)部的國有股代表僅是形式或干脆由董事長、經(jīng)理擔(dān)任，企業(yè)處于“無所有者控制”的治理方式。由于國有資本的所有者難以真正到位，造成所有者與經(jīng)營者的責(zé)任、權(quán)限和利益不明確，結(jié)果只能是把政府“外部人監(jiān)控”這種國有企業(yè)的原有弊端植入改制后的公司組織中，使得在公司法人治理機構(gòu)中，股東和董事之間的委托信任制衡關(guān)系形同虛設(shè)。
2、董事會的決策職能模糊理想的董事會人選是企業(yè)和金融機構(gòu)的高層管理人員，以及法律、財會和教育方面的專家。但《公司法》中對董事的任職資格規(guī)定粗糙，而且在我國國有企業(yè)改制過程中，公司董事會的董事多是黨政干部或者上級主管部門的人員。《公司法》第68條第2款規(guī)定：“公司董事會成員為三人至九人，由國家授權(quán)投資的機構(gòu)或國家授權(quán)的部門按照董事會的任期委派或更換。”董事會組成的不規(guī)范性造成了董事會的作用不是決策中心，而是管理委員會，董事長由上級主管部門委派，企業(yè)的決策機構(gòu)帶有濃厚的執(zhí)行色彩。另外，由于國有資產(chǎn)管理體制缺乏規(guī)范性，政府對企業(yè)自主權(quán)的干預(yù)仍保持較強大的慣性。改制后的相當(dāng)一部分國有企業(yè)的董事會決議仍然需要報主管部門審批，政府習(xí)慣以管理計劃經(jīng)濟的審批方式干預(yù)公司的自主經(jīng)營。這造成在公司法人治理機構(gòu)中，“外部人監(jiān)控”的現(xiàn)象不能被克服，董事會的決策職能被削弱。
3、公司法人治理機構(gòu)不能充分發(fā)揮應(yīng)有的制衡作用，內(nèi)部人控制問題嚴(yán)重
“內(nèi)部人控制”是指“國有企業(yè)的經(jīng)理或工人在企業(yè)公司化的過程中獲得相當(dāng)大一部分控制權(quán)的現(xiàn)象”[2]“國有股(包括國家股和國有法人股)在公司中所占比例越大，公司的內(nèi)部控制就越強”。我國國有企業(yè)中國有資本投資主體的缺位，更加加劇了內(nèi)部人控制所帶來的問題的嚴(yán)重性。由于缺乏來自外部的有效控制，執(zhí)行機構(gòu)的執(zhí)行效率低下，甚至?xí)p害投資者的利益。在企業(yè)轉(zhuǎn)制過程中，由于國有資本投資主體的不確定性，所有權(quán)主體被肢解，分散到各個不同的行政機關(guān)手中，使得政府對企業(yè)的控制即表現(xiàn)為行政上的超強控制，又表現(xiàn)出產(chǎn)權(quán)上的超弱控制。這就造成了一部分國有企業(yè)的經(jīng)理利用政府產(chǎn)權(quán)上的超弱控制形成事實上的內(nèi)部人控制狀況，企業(yè)行為的短期化，追求高收入和高消費，同時又利用政府行政上的超強控制推脫責(zé)任，轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險，損害國有投資者的利益。
4、公司人事部門任免傳統(tǒng)扭曲了執(zhí)行機構(gòu)的職能
《公司法》第50條規(guī)定：有限責(zé)任公司經(jīng)理對董事會負(fù)責(zé)，行使權(quán)利。董事會有權(quán)聘任或者解聘公司經(jīng)理，根據(jù)經(jīng)理的提名，聘任或者解聘公司副經(jīng)理、財務(wù)負(fù)責(zé)人，決定其報酬事項。然而事實上，我國國有企業(yè)公司化并沒有建立層次分明的人事管理制度。長期以來，根據(jù)黨管干部的原則，國有企業(yè)的廠長由組織部門任免。《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》明確規(guī)定，廠長經(jīng)理由政府主管部門任免或由職工代表大會選舉，主管部門批準(zhǔn)，最終決定權(quán)在主管部門。改制中的實際情況是，公司的董事、監(jiān)事、經(jīng)理仍由上級組織部門任命。“企業(yè)的法人代表在國家工商行政管理總局注冊前，必須得到黨組織部門的任命和證明，甚至在股份有限公司也必須如此。”以對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部管理模式來管理公司的高級管理人員的做法與公司法人治理機構(gòu)根本不能相容，它打破了經(jīng)理人員與董事會之間的委托關(guān)系，破壞了公司法人的治理機構(gòu)之間層層產(chǎn)生、層層制衡負(fù)責(zé)的機制，使得公司執(zhí)行機構(gòu)的情況出現(xiàn)了更為復(fù)雜的趨勢。一方面，從執(zhí)行機構(gòu)的產(chǎn)生方式來看，企業(yè)經(jīng)營人員主要由政府任命，經(jīng)營者能否獲得政治上的榮譽、能不能升遷，掌握在政府的手中，而不是取決于市場；另一方面，在固定酬金已定的情況下，經(jīng)理人員會尋找工資以外的其他消費來增加自己的收入，或利用自己權(quán)力地位進(jìn)行權(quán)錢交易。執(zhí)行機構(gòu)的執(zhí)行行為不是取決于市場競爭關(guān)系，而是以政府主管部門的意志作為價值取向杠桿。
5、未能在法人治理結(jié)構(gòu)中建立起良性的經(jīng)理層人員成長機制
在公司法人治理結(jié)構(gòu)中，委托人與人各自追求的目標(biāo)往往是不同的。作為委托人的董事會，要求經(jīng)理人員盡職盡責(zé)，以使股東收取更多的投資回報。而作為人的經(jīng)理人員，所追求的是自身人力資本的增值和提供人力資本從事經(jīng)營管理所取得的最大化報酬。事實上，由于市場發(fā)育的不完善、運行的不規(guī)范以及過多的行政長官色彩，造成了我國國有企業(yè)在轉(zhuǎn)軌過程中，未能在法人治理結(jié)構(gòu)中建立起良性的經(jīng)理層人員成長機制。經(jīng)理層人員的選拔機制、激勵機制、約束機制都存在空缺。[3]
二、完善國有企業(yè)公司制改革的設(shè)想
筆者認(rèn)為，現(xiàn)有的法律沒有很好地解決企業(yè)運行過程中所出現(xiàn)的問題。因此，要建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)分明、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度，從根本上解決國有企業(yè)的困境，就必須要克服企業(yè)改制過程中法人治理機構(gòu)失衡的現(xiàn)象，建立權(quán)力分立、相互制衡的現(xiàn)代公司法人治理機構(gòu)。具體而言，要做到以下幾點：
1、明晰國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度
國有企業(yè)公司制改革需要做到的第一步即企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的明晰。根據(jù)十五屆四中全會的要求和對國有企業(yè)職能的定位，我們可以按照以下四種不同分類來確定，即：
（1）、屬于國家需要繼續(xù)獨資的企業(yè)。主要涉及國家安全的行業(yè)、自然壟斷的行業(yè)、提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)等三種企業(yè)，應(yīng)仍然由國家獨資經(jīng)營。
（2）、屬于國家必須堅持控制的企業(yè)。支柱產(chǎn)業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)要繼續(xù)由國家控制。因為這類企業(yè)一般都是經(jīng)濟中的基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和先導(dǎo)性的企業(yè)，其供應(yīng)和價格是否穩(wěn)定，對整個經(jīng)濟的健康發(fā)展有重要的支撐和導(dǎo)向作用。因此，國家一定要能夠控制，但一般不一定要繼續(xù)由國家獨資，可以改為國家控股，包括絕對控股或相對控股，既有利于企業(yè)的獨立經(jīng)營，自負(fù)盈虧，減少補貼，提高效益，又大大降低了過去用獨資辦法來控制這些企業(yè)給國家?guī)淼母甙撼杀鹃_支與經(jīng)濟損失。（3）、屬于國家可以參股的企業(yè)。主要指不包括在上述兩大類以外的其他行業(yè)中尚有較大發(fā)展前景和國家還不愿意很快退出的企業(yè)，但也不必繼續(xù)由國家獨資或者控股，而可以改為國家參股。
（4）、屬于國家應(yīng)該退出來的企業(yè)。主要指上述三大類以外的其他大量企業(yè)，即既不需要國家獨資，也不必由國家控制，而且又不值得國家參股的企業(yè)，國家就應(yīng)該逐步退出來。退出的方法可以有多種，或者破產(chǎn)、倒閉、兼并；或者采用各種方式，有償轉(zhuǎn)讓為非國有企業(yè)，包括集體、外資、私人和個體。退出的時間，宜早不宜晚。退出時，有三個問題必須要妥善處理好：一是不能造成國有資產(chǎn)的損失或流失；二是不能造成職工的生活無保障；三是不能造成對銀行的債務(wù)懸置甚至賴帳。
2、建立國有企業(yè)現(xiàn)代公司法人治理機制
現(xiàn)代公司法人治理機制的實質(zhì)是一種相互制衡的制度，它表現(xiàn)為公司權(quán)力機構(gòu)、決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)三者之間的分立制衡關(guān)系。股東會、董事會、經(jīng)理之間的分立制衡就是公司法人治理機制的基本內(nèi)容。（1）、就股東會而言，有限責(zé)任公司的股東會和股份有限公司的股東大會是公司最高決策機關(guān)即最高權(quán)力機關(guān)。因此，要通過股權(quán)的多元化理順國有資產(chǎn)管理體制，明確國有股東，形成企業(yè)的動力機制和風(fēng)險約束機制。
（2）、就董事會而言，一方面，要克服股東干預(yù)董事行為而使董事職權(quán)受到削弱或流于形式的現(xiàn)象。股東出于信任，通過股東會或股東大會，選舉董事，組成董事會；股東會或股東大會委托董事會，由董事會行使公司重大經(jīng)營決策權(quán)。二者之間是權(quán)限的分工和協(xié)作，而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系；另一方面，從制度上分立董事長依現(xiàn)有立法獲取的過于集中的權(quán)力，將董事或董事會置于股東或股東大會的約束之下。要建立和規(guī)范可以追究董事責(zé)任的董事會議事規(guī)則和決策程序，強化董事會集體代表公司責(zé)任制，允許公司通過章程授權(quán)某一董事對外代表公司，禁止董事長和總經(jīng)理的兩職兼任，徹底分開決策權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)，經(jīng)理通過董事會的授權(quán)而擁有對企業(yè)的經(jīng)營管理權(quán)，董事會和經(jīng)理之間是決策和執(zhí)行的關(guān)系，董事長與經(jīng)理之間不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，總經(jīng)理必須對董事會負(fù)責(zé)并報告工作，而不是對董事長個人負(fù)責(zé)。（3）、要真正發(fā)揮監(jiān)事會的作用。就當(dāng)前而言，要理順董事會、監(jiān)事會和黨委會三者之間的關(guān)系。從職能上看，董事會擁有決策指揮權(quán)，監(jiān)事會是監(jiān)督企業(yè)的正常合法的經(jīng)營，而黨委會則是保證監(jiān)督國有企業(yè)貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策，三者的分工有顯著區(qū)別。因此，在國有企業(yè)公司法人治理機構(gòu)中，要堅決杜絕多個決策中心的出現(xiàn)。此外，除監(jiān)事的產(chǎn)生程序要通過公司法嚴(yán)格規(guī)范外，對監(jiān)事的任職資格也要進(jìn)行規(guī)范，確保監(jiān)事會對董事、經(jīng)理執(zhí)行公司職務(wù)時違反法律、法規(guī)或者公司章程的行為進(jìn)行監(jiān)督。另外，在國有獨資公司中，除“國家授權(quán)投資的機構(gòu)或者國家授權(quán)的部門依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，對國有獨資公司的國有資產(chǎn)實施監(jiān)督管理”外，還應(yīng)增設(shè)公司的內(nèi)部監(jiān)事會機制，在現(xiàn)有的監(jiān)事權(quán)限的基礎(chǔ)上擴張檢察權(quán)的同時，進(jìn)一步規(guī)范對監(jiān)事成員忠實和善管義務(wù)的約束機制。[4]
3、國有企業(yè)經(jīng)營管理中的個人責(zé)任制
首先，我們要盡快建立形成一個比較完善的經(jīng)營者市場。
經(jīng)營者特別是優(yōu)秀的經(jīng)營者，即一般所說的企業(yè)家，在我國是一種很稀缺的資源。在市場經(jīng)濟條件下，資源配置包括經(jīng)營者資源的配置，都有必須堅持以市場為基礎(chǔ)。因此，要搞好國有企業(yè)經(jīng)營者制度的創(chuàng)新，首先必須培育和建立起一個有利于經(jīng)營者優(yōu)化配置的市場。綜觀一些發(fā)達(dá)國家和經(jīng)濟發(fā)展比較好的發(fā)展中國家，他們對企業(yè)經(jīng)營者的激勵標(biāo)準(zhǔn)，無論是年薪也好、獎勵也好，還是期股、期權(quán)等，一般都有不是在上崗以后才定的，而是在市場選聘時通過談判確定的。對經(jīng)營者的約束最主要的也不是在上崗或者經(jīng)營不好以后的事后約束，而是在選聘過程中的市場約束。因為，一個經(jīng)營者只要過去的經(jīng)營業(yè)績好，其市場信譽就高，在市場上就有人或單位愿意以更好的職位和更優(yōu)厚的待遇去聘請他，反之就可能做個一般成員也沒有人要。這正如國外包括我們在香港的國企中一些非內(nèi)地調(diào)去的優(yōu)秀經(jīng)營者所說的：我為什么要兢兢業(yè)業(yè)、一絲不茍地力爭把工作做得更好，既不是為了政治抱負(fù)，也不是為了忘我奉獻(xiàn)，而是一種經(jīng)營者的自我價值觀，也就是在市場競爭中如何得到更高的報酬在迫使我這樣干。這就足以說明，盡快培育建立一個經(jīng)營者市場，是必不可少的基礎(chǔ)和前提。沒有這個基礎(chǔ)和前提，要實現(xiàn)國有企業(yè)經(jīng)營者的制度創(chuàng)新和建立起一套對經(jīng)營者的有效激勵與約束機制，是很困難的。
其次，我們要建立起對經(jīng)理層人員激勵與約束相結(jié)合的機制。
我們必須根據(jù)經(jīng)理層人員的經(jīng)營管理績效，建立一套行之有效的激勵機制，包括實行基本工資、年度獎金、長期激勵(如股票期權(quán))相結(jié)合的薪金報酬制度。徹底改變舊的用人機制，從根本上打破舊的“干部任免”式的傳統(tǒng)。實踐表明，國家通過控制公司人事權(quán)，并沒有有效地防止董事經(jīng)理的腐化失職行為和國有資產(chǎn)的流失。同時還要建立良性的總經(jīng)理為首的一元領(lǐng)導(dǎo)體制。在公司法人治理機構(gòu)中，作為人的經(jīng)理層人員和個人負(fù)責(zé)制與作為公司決策機構(gòu)的董事會集體負(fù)責(zé)制有著重要區(qū)別。在公司執(zhí)行機構(gòu)中，為了增強公司內(nèi)部凝聚力和外部競爭力，必須建立以總經(jīng)理為首的一元化領(lǐng)導(dǎo)體系，這是防止改制后的公司陷入無人負(fù)責(zé)與內(nèi)耗之中的有效手段。基于經(jīng)理層人員擁有的巨大權(quán)力，在現(xiàn)有國有資產(chǎn)管理體制尚不健全的現(xiàn)狀下，必須通過公司法和其他相關(guān)法律，將經(jīng)理層人員行為置于規(guī)范的法人治理機構(gòu)中，通過股東的訴權(quán)、董事會的決策權(quán)及監(jiān)理會的監(jiān)察權(quán)，約束經(jīng)理層人員在執(zhí)行過程的行為無序狀態(tài)。
最后，我們要建立和加強對人的監(jiān)督機制。
我們應(yīng)建立經(jīng)營業(yè)績評價體系及考核制度，即規(guī)定國有資本經(jīng)營管理人員的任期制度、定期考核制度，以其任職期間的業(yè)績作為其是否繼續(xù)任職的標(biāo)準(zhǔn)，業(yè)績不佳者必須撤換或解聘，觸犯法律的應(yīng)予嚴(yán)懲。此外，還應(yīng)實行瀆職追究制度。董事、經(jīng)理盡管正常履行職務(wù)，但在經(jīng)營管理中因重大失誤給國有資產(chǎn)造成損失，還應(yīng)追究其經(jīng)營管理中的個人責(zé)任，包括行政處罰、經(jīng)濟賠償及刑事責(zé)任。
