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政府介入推動土地流轉

土地使用權流轉的本質是對土地資源進行重新配置。土地作為一種資源，其配置方式從根本上講，可分為兩種：一是市場行為，一是政府行為。一般認為市場行為的效率要高于政府行為，政府這只“看得見的手”只是在市場這只“看不見的手”失靈的時候才進行干預。然而，在對福建省漳州市薌城區埔里大洋現代農業示范園區（下面簡稱“示范園區”）的土地使用權流轉狀況進行調研時，筆者發現，政府這只“看得見的手”不僅可以發揮積極有效的作用，甚至是土地流轉過程中不可缺少的。

一、基本情況介紹

埔里大洋示范園區所涉及的農戶承包地使用權流轉面積在薌城區是最大的，具有代表性。埔里大洋現代農業示范園區內有埔里、洪坑、仙都三個村，這三個村的基本情況如下表（2000年數據）。這三個村屬于較典型的農業村，出外打工的人員少，大部分勞力都在家種田，土地經營方式多為分散式家庭承包。

洪坑村

埔里村

仙都村

總人口（人）

2972

2585

2925

勞動力（人）

1400

1480

1625

勞動力/總人口

47.1％

57.3％

55.6％

戶數（戶）

760

635

805

人均純收入（元）

2932

2808

2933

耕地面積（畝）

2470

3367

3050

人均耕地面積（畝）

0.83

1.30

1.04

戶均耕地面積（畝）

3.25

5.30

3.79

示范園區原是以傳統農業為主的稻—菜—果、蕉—稻—菜—蔗輪間作區，耕地面積2034畝。其中水稻120畝，占5.9%，蔬菜380畝，占18.7%，甘蔗110畝，占5.4%，香蕉714畝，占35.1%，水果710畝，占34.9%（含柑桔、龍眼、蜜柚、荔枝等）。示范園區的田塊呈梯田式排列，面積小且規格不一，肥力不足，機械化程度低，配套設施不齊全，土地的市場價值很低。示范園區地處薌城區西北郊，自然條件優越。氣候溫暖濕潤且寒害輕微，光熱資源豐富，雨量充沛，水資源豐富，區內分布有埔里、布坑兩座水庫，水質良好。

二、政府介入前

政府介入前，在分散式家庭承包經營條件下，具有風險規避意識的單個農戶和過于細小的土地結合，一方面維持食物自給，一方面直接面對龐大的市場尋求貨幣收入，日益感受到農產品銷售難、市場通道不暢的壓力。這可以從產品市場和要素市場兩個方面分析。

關于產品市場。農產品市場在某種程度上可看作是完全競爭的市場，單個農戶在面對龐大的市場時，只能作為價格的接受者，因此，農民的收入與價格緊密相關。而農產品是特殊的商品，具有地域性、季節性等特點，價格波動較大。以漳州市為例，近幾年的農產品價格波動很厲害，而且大部分時間處于低價位狀態。如香蕉，低的時候0.2元/斤都不一定有人要，高的時候可以達到近1元/斤，平均就是0.5元/斤左右；柑桔的價格波動也很厲害，低的時候只有幾分錢一斤。由市場的供需關系所主導的市場價格均衡一旦失衡，農戶就會調整自己的行為，但是農戶只能根據自己的供需狀況做出有限范圍內的調整，并且由于農戶掌握的信息往往滯后于市場的變動，在供給方面存在著時滯，造成“蛛網效應”在現實生活中屢試不爽。因此，如果要單靠市場價格機制來調節農產品的供給，農民要付出相當大的代價。

關于要素市場。這里的要素指的是土地、資本和勞動力。從上面的基本情況介紹中可看出，平均一個勞動力要負責耕地2畝左右。按照優劣搭配的原則，一個家庭分配到戶的責任田可能會很分散，那么2畝地的勞動量對于一個勞動力來說也許強度很大，但是收益相對來說卻較低。埔里村一位農民說：“在流轉之前，村里分配到戶的責任田，按優劣搭配的原則，我們家的責任田共有9塊，分散在村子的四周。如果要施肥、噴農藥什么的，就得騎自行車，從早上8點一直干到下午3點多才能弄完，連午飯也顧不上吃。”土地資源表面上看來稀缺（三個村平均人均耕地面積1畝左右），但由于單個農戶投入限制，難以形成有效的農業投入機制和積累機制，土地的市場價值很低。總的說就是土地生產效率低。由于單純的種植業并不能形成穩定的收入來源，造成農戶的儲蓄率較城市要低得多，農戶沒有有效的積累機制，因此可用于投入再生產的資金十分有限。所以在土地、勞動力和資本三大要素中，資本是最稀缺的。

總之，在這種情況下，基礎結構（小農經營）的簡單和脆弱使得農民的生產成本、交易成本和交易風險都很大。

三、政府介入后

正是注意到農業生產中存在的諸多困難，1999年7月，天寶鎮政府聯合各村組織啟動了“埔里大洋現代農業示范園區”工程，希望能通過該工程的實施，為解決以上問題探索一條新的途徑。該示范園區采用了“土地返租——連片開發——規模經營”形式，主要作法是：由天寶鎮政府、各村組織協調，以每年支付一定的租金（貨幣或產量形式），向農民租回承包地，經過土地連片開發，改善水、電、路等基礎設施后，再向經營大戶發包，實行土地規模經營，發展高產、優質、高效農業，建立無公害蔬菜生產基地、名優特新品種示范區和花果生產區。

具體操作過程如下：

（1）土地返租。埔里大洋的田塊呈梯田式排列，面積小且規格不一，因此要進行大范圍平整。在土地整理過程中，涉及到用地、青苗賠補和土地返租等問題，按照以下原則處理。

①用地方面：開展土地整理，需要修建田間道路、排灌設施等配套設施，要動用土地，該部分面積由土地整理后增加地有效面積來彌補，不足部分由受益田塊平攤；有漲出部分，按比例安排給各村掌握使用；鎮、村對土地動用實行賠青、租用的辦法處理。②青苗賠補：需要賠補的青苗面積約為1000畝，鎮、村工作組實地評估，確定等級給予賠償。水果賠青按照實行最高限價、分成四個等級進行：香蕉每株20元（16元、10元、4元），柑桔、龍眼每棵100元（80元、50元、20元），柚子每棵150元（110元、70元、30元）；蔬菜在收獲后再整理或按實地評估賠補。動用資金約60萬元。③土地返租：按照土地使用權流轉原則，為了兼顧集體、農民利益，根據當地實際，由鎮、村向農民成片租回，鎮、村逐年支付租金，租金每年600元/畝或稻谷2000斤，以時價折合成人民幣支付，由農民自由選擇。如果標包有盈利，視情況適當分配紅利。土地返租時拿出工作底冊，按分田到戶時的面積賠補，并由鎮政府與農戶挨戶簽訂《承包地使用權流轉協議書》。首期共返租500畝，涉及三個村共380戶農戶，其中埔里58戶共75畝，仙都45戶共62畝，洪坑287戶共380畝。

（2）連片開發。在土地返租后，鎮政府通過公開招標，組織施工單位進行土地平整、分區土壤改良（ⅰ區無公害蔬菜基地，ⅱ區名優特新品種示范區，ⅲ區花果生產區）和水、電、路等基礎設施建設，如道路建設（修建3條南北走向，3條東西走向的機耕路）、溝渠建設（石砌灌排兩用渠總長14900m）、噴灌管道鋪設（總長3510m）、架設電線、田間林建設和大拱棚購置等。這樣，土地經過連片開發后，改善了基礎設施，基本符合高產、優質、高效農業的要求。

（3）招標發包。在土地整理和基礎設施建設完成后，將2000畝的示范園區按功能劃分為三個區：ⅰ區無公害蔬菜基地，約1000畝；ⅱ區名優特新品種示范區，約800畝；ⅲ區花果生產區，約200畝。由鎮、村向當地群眾招標經營，把握三個原則：①每畝租金必須高于與農民的返租租金；②要有一定規模（不能低于10畝，最好在20畝以上）；③必須嚴格按照已劃分的功能區域布局來安排種植品種。現在，整理好的300畝土地已經發包出去，共有5個經營大戶承包，其中有本地的農戶，也有薌城區其他村鎮的農戶。另外，薌城區的科技局、農林局、菜辦等涉農單位也分別承包了一些土地，作為引進新品種的試驗基地。

四、政府的作用

從示范園區的操作過程看，有一個步驟很關鍵，那就是對土地的連片開發，包括土地平整，水、電、路等基礎設施的建設和分區土壤改良。原來的田塊呈梯田式排列，面積小且規格不一，肥力不足，機械化程度低，土地的市場價值很低。這樣的土地，發包出去是沒有任何意義的，因為它實現不了經濟效益的飛躍。正是由于對土地進行了深層次的開發，使得土地由“貧瘠”轉為富有“含金量”，為提高土地的總產出效益提供了可能性，這樣“土地返租——連片開發——規模經營”的最后一個環節才能順利實現。同時，對2000畝的土地進行功能區劃分，便于統一管理和機械化操作，有利于調整農業結構，合理布局農業生產，可以降低單位成本，實現規模經濟，這是一個質的轉變。

在示范園區的土地流轉過程中，政府充當了一個“中介”的角色，它聯系著農戶和經營大戶兩頭。政府在連片開發土地中所投入的大量資金，是農戶或者一般經營大戶所不能做到的。在上面的分析中我們知道，土地、勞動力和資本三大要素中，唯有資本是最稀缺的。一般的農戶和經營大戶無法負擔起土地平整、分區土壤改良的費用，而且水、電、路等基礎設施的建設需要全局設計，并具有很強的外部性，一家一戶是做不到的。如果跳過政府這個環節，由農戶直接與經營大戶簽定土地流轉協議，由于是雙方自愿協商，則矛盾會較小，但是農戶所獲得的租金也會比較少。另一方面，由于缺少統一規劃，基礎設施較不完善，生產效益相對較低，而且還會存在事后監督成本和經營大戶短視行為的問題。如果發生糾紛，對于雙方來說，訴訟的成本都要高于收益。由政府充當中介，農戶可以獲得穩定的收入，解除后顧之憂，而經營大戶與政府交易，也會減少機會主義的行為。因此，由政府充當中介，可以大大降低交易風險。并且政府可以用“返租”與“倒包”之間的價格差來補償土地連片開發中的一部分費用。

當然，由于埔里大洋現代農業示范園區要求土地連片，涉及到不少農戶的承包地，政府如果要返租，就必須分別與農戶簽訂土地流轉協議，如果有哪個農戶不愿意轉讓自己的土地，還必須與之交涉，這樣要耗費較多的時間和精力，造成交易成本很大。但是，如果政府返租的價格較高（如目前的600元/畝），在利益機制的推動下，多數農戶還是很主動的與政府達成土地流轉協議。

五、一點思考

當前大多數有關土地流轉的文章一般都是介紹土地流轉的具體形式以及對農業的有利之處，或者分析土地流轉的成因與機制，在涉及政府時，一般也是強調政府作為“局外人”的作用。本文則想通過埔里大洋現代農業示范園區的案例，分析政府作為土地流轉的主體之一，在整個土地流轉過程中所起的關鍵性作用。

我們并非要否定市場（企業和顧客）對農業生產的主導作用，只是認為，分散的農戶直接面對市場，交易費用和交易風險都很大，比較收益低下。對于中國的“三農”問題，許多經濟學家都認為基本的問題是：小農戶和大市場的連接存在制度性欠缺（姑且稱之為“中介欠缺”）。一般認為解決方式有兩種：一是通過龍頭企業，例如“藍田模式”；二是通過合作組織，例如山東壽光等地的專業合作社。由于筆者對二者都未實際調查，不敢妄作結論。但可以肯定的是，無論是哪種解決方式，都離不開政府這只“看得見的手”。不管是“龍頭企業+農戶”還是“合作社+農戶”，共同存在的問題就是契約約束的脆弱性和機會主義行為。這兩個問題的出現是這兩種組織形式的內在缺陷決定的，同時農副產品市場的多變性又加劇了問題的嚴重性。因此，政府的介入不僅是合適的，而且是必要的。一方面，隨著交易量和交易品種的擴大，需要政府來推動建立及時、準確、系統的農業信息體系；另一方面，由政府培育中介組織以及設立某種農業產業化基金也是必要的。當市場行情發生較大變化時，政府可以動用基金予以部分補貼，從而穩定雙方的契約關系，弱化市場風險和自然風險對雙方合作的沖擊。

由以上的分析，我們可以得出結論：不管是作為土地流轉的主體之一，直接介入流轉過程，還是作為農村經濟組織的互補性機構，政府這只“看得見的手”對土地流轉所起的推動性作用都是至關重要的。