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發展觀是關于發展的本質、目的、內涵和要求的總體看法和根本觀點。有什麼樣的發展觀，就會有什麼樣的發展道路、發展模式和發展戰略，就會對發展的實踐產生根本性、全局性的重大影響。發展是一個永無止境的歷史過程，指導發展的觀念也必須與時俱進。黨的十六大以來，以同志為總書記的黨中央立足社會主義初級階段基本國情，牢牢把握新世紀新階段我國發展的階段特征，總結我國發展實踐，借鑒國外發展經驗，適應新的發展要求，明確提出了科學發展觀的重大戰略思想。科學發展觀，繼承和發展了黨的三代中央領導集體關于發展的重要思想，既強調要時刻銘記發展是硬道理的戰略思想，緊緊抓住發展這個黨執政興國的第一要務，牢牢扭住經濟建設這個中心，堅持聚精會神搞建設、一心一意謀發展，不斷解放和發展社會生產力；同時強調要著力把握發展規律、創新發展理念、轉變發展方式、破解發展難題，提高發展質量和效益，努力實現以人為本、全面協調可持續的科學發展，實現各方面事業有機統一、社會成員團結和睦的和諧發展，實現既通過維護世界和平發展自己，又通過自己發展維護世界和平的和平發展。依法行政是我們堅持和落實科學發展觀，在新的世紀新的階段完成新的歷史任務的必然要求。

依法行政，就是要使政府的權力、政府的運行、政府的行為和活動，都以憲法和法律為依據，都受憲法和法律的規范和約束。確保行政法規、政府規章、規范性文件和政策性文件同憲法和法律保持統一和協調，注重配套法規規章的制定和實施，充分發揮我國法律體系的整體功能。堅持以人為本，樹立以尊重和保障人權為核心的現代行政執法觀念，嚴格依照法定權限和程序行使權力、履行職責，形成職責權限明確、執法主體合格、適用法律有據、救濟渠道暢通、問責監督有力的政府工作機制。

一、依法行政的基本原則

依法行政必須堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國三者的有機統一；必須把維護最廣大人民的根本利益作為政府工作的出發點；必須維護憲法權威，確保法制統一和政令暢通；必須把發展作為執政興國的第一要務，堅持以人為本和全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展；必須把依法治國和以德治國有機結合起來，大力推進社會主義政治文明、精神文明建設；必須把推進依法行政與深化行政管理體制改革、轉變政府職能有機結合起來，堅持開拓創新與循序漸進的統一，既要體現改革和創新的精神，又要有計劃、有步驟地分類推進；必須把堅持依法行政與提高行政效率統一起來，做到既嚴格依法辦事，又積極履行職責。

二、依法行政的意義

在我國這樣一個歷史上封建統治時間較長、經濟文化發展水平不高、公民法治觀念較為淡薄的國家，要實現法治這一宏偉任務，就必須在中國共產黨的領導下，堅持以經濟建設為中心，認真總結我國法制建設的經驗教訓，積極借鑒其他國家正確的法治理論和成功的做法，大膽探索，勇于實踐，整體實施，全面推進依法治國、依法行政這一復雜的系統工程。“依法治國”作為治國方略，已被寫入中華人民共和國憲法。而依法治國的關鍵則在于行政機關能否做到依法行政。

（一）從法治原則的角度而言，依法行政是依法治國的關鍵環節。依法治國的核心應該是立法機關依法立法，政府依法行政，司法機關依法獨立行使審判權、檢察權。在這三者之中，依法立法是基礎，獨立司法是保障，依法行政才是依法治國的關鍵所在。據統計，改革開放20年來，全國人大及其常委會制定了280多部法律，國務院制定了700多部行政法規，地方政權機關制定了4000多部地方性法規，其中大約有80％的法律法規是要由行政機關去貫徹落實的。因此，依法治國能否取得成效，主要取決于能否依法行政。必須加強依法行政的法制建設，使各級領導干部在日常公共事務中嚴格做到依法辦事，做到政令暢通，執法如山，有令必行，有禁必止。這樣，依法治國的原則才能通過政府行為落實到社會生活的各個領域。

（二）從權力制約的角度來看，依法行政也是依法治國的關鍵所在。法治的核心是有效地約束公共權力。依法治國的重點是依法治權，治權的重點又在于治行政權力，確保依法行政。依法制約國家機關的權力，依法保護公民的合法權益，既是現代法治的宗旨，也是依法治國的價值取向。憲法賦予國家行政機關極其廣泛的權力范圍，幾乎涉及社會的各個角落。行政權是國家權力中最為活躍的權力，行政權最易膨脹，它最需要自由又最容易無度，最需要控制又最難以控制。這種無所不在的公共權力必然需要依法制約，也最需要公眾監督。從行政權力的性質來看，行政權力也是最難制約的，行政權與立法權和司法權不同，可以為被管理者設定義務，可以獨立實施行政處罰，在管理中具有較大的自由裁量權，被濫用的可能性就大。因此，如何實現依法行政，應該是依法治國的關鍵所在。

（三）從民主政治建設的目標來看，依法行政是建設社會主義法治國家的關鍵。建設社會主義法治國家是黨的十五大確定的我國民主政治建設的目標。只有在整個社會范圍內形成一個知法、懂法、守法的社會氛圍，領導干部依法辦事，公民依法盡義務保護自己的合法權益，使法律法規能夠在國家和社會生活各個領域得到普遍切實的遵守，才能實現依法治國。而要做到這一切，關鍵還在于依法行政。依法行政是現代法治國家政府行使權力時所普遍奉行的基本準則。它反映了社會從人治向法治轉變的歷史進程。不奉行法治原則，談不上依法行政。人治與主觀隨意性相聯系，權力的行使由個人意志決定；依法行政與法治相聯系，權力的行使以人民制定的法律為依據和評判標準。依法行政原則的確立，對于象我國這樣缺乏法制傳統的國家，具有劃時代的意義。

1．保證行政管理為人民服務的目標。

人民通過權力機關制定法律，表達意志，行政機關依法行政，就將保證行政管理遵循為人民服務的目標，使行政管理不致偏離航道。無庸諱言，行政管理范圍的寬闊和行政工作人員的眾多，作出背離為人民服務宗旨的行為，甚至侵犯公民合法權益的事，也時常出現。要從根本上解決這些問題，只有依靠嚴格貫徹依法行政的原則。

2．保證行政管理的統一性、連續性和穩定性。

依法治國的最重要的特點是這個國家一切活動的統一性、連續性和穩定性。這同時也是依法行政給行政管理帶來的保障。依法行政能保證行政管理的統一，有了統一性，才能有公平和公正。社會的不公正、不公平，是產生社會不滿，甚至不穩定的重要因素。“依法治國”作為治國方略，已被寫入中華人民共和國憲法。而依法治國的關鍵則在于行政機關能否做到依法行政。所謂依法行政就是行政機關行使行政權力、管理公共事務必須由法律授權并依據法律規定。法律是行政機關據以活動和人們對該活動進行評判的標準。據統計，國家頒布的法律、法規，百分之八十需要行政機關去執行。行政機關的施政行為與公民息息相關，直接為公民所感受，因而行政機關能否依法辦事，對公民的榜樣作用也最強。然而，目前我國的行政執法現狀卻不容樂觀，有法不依、執法不嚴，違法不究，甚至越權執法、執法犯法、徇私枉法的現象還時有發生。這種現象不僅損害了廣大公民的合法權益，而且極大地損害了法律的權威性，敗壞了政府在人們心中的形象。如何解決這些問題已成為社會關注的焦點，而解決問題的關鍵在于行政機關的依法行政。連續性與穩定性，同樣是社會穩定的重要條件。市場經濟之所以必須是法治經濟，就是由于法治所帶來的統一性和連續性。要保持行政管理的連續性和穩定性，也只有依靠依法行政。

3．保證提高行政效率。

依法行政，在法律規定的范圍內決策，依照法律規定執法，以保證行政管理符合國家和人民的要求，避免不公、錯誤和違法，減少糾紛和矛盾。同時，按法律規定的程序辦事，遵守法定的操作規則，都將大大提高行政效率，這也一再為我國歷史所證明。不能將行政效率和依法行政對立起來。

4．保證對行政管理的監督有統一的標準和程序。

要使監督取得成效，必須解決監督什么和如何監督的問題，也就是需要有監督的標準和程序。所謂監督的標準，就是對行政行為是否違法的評判標準。而能夠提供是非評判的唯一標準，是法律；所謂監督程序，即進行監督要經歷哪些步驟、方式和時限。程序就是操作規則。遵循法定程序進行監督，才能保障監督順利、有效、正確地進行。

目前，我國社會正處于一個轉型時期，人治社會應當逐步向法治社會過渡，而這種過渡的成功與否在很大程度上取決于依法行政的實現程度。實踐證明，實行依法行政，保障決策的科學性和合理性，才能避免首長負責制下產生的主觀隨意性和盲目性，實行依法行政，才能避免和減少各種行政違法行為及由此給公民、法人造成的損失，并有助于提高行政效率。

三、依法行政的基本要求

依法行政首先要求政府機關合法行政。合法行政是對行政機關最基本的要求，也是最重要的要求。意味著行政機關行使任何對公民、法人或者其他組織不利的行政權力時，都必須取得法律的授權，符合法律的規定。沒有法律、法規和規章的規定，行政機關不得作出損害老百姓合法權益或者增加老百姓負擔的行政行為。根據我國的具體情況，合法行政應當包括以下幾個方面的要求：一是任何行政職權都必須基于法律的授予才能存在；二是任何行政職權的行使都必須依據法律、遵守法律；三是任何行政職權的授予、委托及其運用都必須具有法律依據，符合法律要旨；四是任何違反上述三點規定的行政活動，非經事后法律認可，均得以宣告為“無效”。合法行政要求任何行政職權的行使皆不得有悖于法律。職權的運用必須符合法律條文的規定，不能與之抵觸。這里的“抵觸”既包括實體上的抵觸，也包括程序上的抵觸。通常，職權的賦予與行使都由法律明文規定的機關承受。但有的時候，當法律規定行政機關可以授權委托他人代行其部分或全部職權時，則其他團體或個人也可行使法定行政機關的職權。然而，依據合法行政要求，授權和委托需有法律根據，并且只能依法定程序。我們強調依法行政、合法行政，并非消極地限制行政活動，并非要抑制行政的積極性。事實上，只要憲法、法律未加禁止的，不直接影響公民、法人或其他組織的具體權利義務的，行政主體在其職權范圍內，為了社會的改革、發展和穩定，為了增進公共利益而開展的各項活動，都是符合依法行政原則的，現代社會要求充分發揮行政主體積極的能動的作用。合法行政的要求將極大改變行政機關行使權力的習慣思維，對那些習慣于聽從上級領導命令行政，或者拍腦袋任意行政的機關工作人員，特別是行政領導來說，合法行政的要求對于摒棄他們的人治思維和習慣，樹立法律的權威和依法辦事的觀念具有重要意義。

依法行政還要求政府機關合理行政。由于行政機關自由裁量的權力過大，僅僅要求行政活動合法是不夠的，還必須從合理性和正當性的角度提出更為具體的要求。我們說合理行政，其“合理性”的標準是什么？簡單地說，就是“公平、公正、合乎情理”。具體地說，有三個方面：一是行政行為須有正當性。即行政主體作出行政行為，主觀上必須出于正當動機，客觀上必須符合正當的目的；二是行政行為須有平衡性。即行政主體在選擇作出某種行政行為時，必須注意權利與義務、個人所受損害與社會所獲利益、個人利益與國家（集體）利益之間的平衡；三是行政行為須有情理性。即行政主體作出行政行為，必須符合客觀規律，合乎情理。不能要求行政相對人承擔其無法履行或有悖情理的義務。其核心內容是行政活動必須公平正義，不偏不倚，符合比例。具體而言，就是行政機關實施行政管理，應當遵循公平、公正的原則，符合理性。要平等對待行政管理相對人，不偏私、不歧視。行使自由裁量權應當符合法律目的，排除不相關因素的干擾；所采取的措施和手段應當必要、適當；行政機關實施行政管理可以采用多種方式實現行政目的的，應當避免采用損害當事人權益的方式。可以說，合理行政是依法行政發展到一個較高階段的產物，是一種更高標準和水準的依法行政。

依法行政的第三個要求是程序正當。行政機關實施行政管理，應當提高程序意識，嚴格按照行政活動必須遵守的步驟、方式、方法、順序、時限等規則進行。特別要保障當事人和利害關系人的知情權、參與權和救濟權。即使在法律沒有明確規定的情況下，也應當按照程序正當的原則實施行政管理活動。程序正當的最基本要求是任何人不能做自己案件的法官，即行政決定的作出者應當是中立、公正、不偏不倚的，不能與當事人或者利害關系人之間有私下接觸；行政機關作出行政決定時，應當允許受決定影響的公民提供證據，陳述和申辯，行政機關必須聽取公民的意見，公民有權要求參加行政決定的過程，有權參與和監督行政決定。程序正當要求是依法行政的難點和重點，建立一套完整的行政程序規則，確立程序正當的觀念，對于發展民主政治，保護公民權利，遏制腐敗現象，克服官僚主義，提高行政效率，建立健全社會主義市場經濟體制，建設社會主義法治國家都具有十分重要的意義。我們尤其要看到，落實程序正當要求，對于防治腐敗和維護相對人合法權利具有重要作用。腐敗的產生與缺乏公正透明的行政程序制度有直接的關系。各國行政程序法正是在這個意義上設置了公開、時限、順序、說明理由告知等制度，使得行使權力的行政機關置于公民及司法機關的監督之下，從程序上有效地遏制了腐敗現象的蔓延滋長。只有建立比較完善的程序制度，賦予公民和社會切實可行的監督手段，才能夠從根本上遏制腐敗現象的蔓延趨勢，促進我國廉政建設。

高效便民是依法行政的第四個要求。行政機關實施行政管理活動，應當遵守法定時限，提高辦事效率，提供優質服務，方便公民、法人和其他組織。行政法的核心價值有兩個，一是公正，二是效率。無論是公平優先還是效率優先的國家，都把效率問題放到一個十分重要的位置上。因為沒有效率的公正是虛假的公正，暫時的公正，不可能實現真正的公正價值。為此，必須重視效率問題，通過行政程序規則保障行政權的正常高速運轉。特別在現代社會，行政機關應當本著便民原則，以非官僚化的方式，建立行政組織確保行政機關能夠以快捷、經濟的方式及時有效地作出決定。從各國立法及實踐看，便民高效的具體制度主要包括，時限制度，即要求行政機關必須在一定期限作出決定；制度，即當出現行政主體不履行或無法履行法定義務時，依法由他人代而為之的一種法律制度；不停止執行制度，即當行政行為作出后，除非遇有特別情況，行政決定仍具有執行的效力。此外還有緊急處置制度，委托制度，聯合決定制度，行政協助制度等。我國《行政許可法》為了解決行政許可程序繁瑣、環節過多、許可申請人負擔過重的問題，創立了若干便民服務制度，如相對集中許可權、“一個窗口對外”、“一站式服務”、“一次性告知受理條件”、“網上許可”、“許可聽證”、“收費法定”等制度，將行政許可的最長時限規定為30天和60天。這些制度將大大簡化行政許可程序，減少許可環節，方便老百姓申請和獲得行政許可。其精神實質就是按照依法行政的要求，建立高效便民的行政管理體制，最終為老百姓提供便捷的管理和服務。

依法行政的第五個要求是誠實守信。誠實守信既是政府機關的道德準則，也是最基本的法律義務，如果政府在行政管理中不能做到信守承諾，而是反復無常、出爾反爾，那么不僅會使政府失去信譽，而且會損害老百姓的信賴利益。政府不守信的危害要比老百姓不守信大得多。因為個人之間的不守信只會損害當事人雙方，而政府的失信則會影響社會公眾，降低政府的公信力，不僅會割裂政府與民眾的互信關系，還將背離政府管理目標，損害行政效率。長期以來，由于我們不重視誠信立法，缺乏政府誠實守信的觀念，在某些政府機關和工作人員看來，政府權力是可以隨意行使不受約束的。有人甚至認為政府是為了公共利益行使職權的，享有不講信用的特權。于是，很多政府濫用職權的違法行為就在這種觀念支配下泛濫起來。政府不守信問題在行政許可和審批領域表現最為突出。由于這種出爾反爾、反復無常的行為，常常會使當事人無所適從。為此，政府機關公布的信息應當全面、準確、真實。行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定權限和程序進行，并對行政管理相對人因此受到的財產損失依法予以補償，這就是行政法上的信賴利益保護原則。政府是否守信，不單是政府官員的個人素質和品行問題，而是政府機關行使權力的觀念和責任問題。只有當每一個政府官員都能對政府權力的來源和行使規則有一個正確深刻地了解，認識到政府的每項權力都來自人民的賦予，必須在合法的范圍以合理的方式行使權力，錯誤行使權利必須承擔責任的前提下，才有可能樹立起守信的觀念。說到底，只有建立起規范政府權力的完備的法律體系，才可能從根本上解決政府守信的問題。

權責一致是依法行政的第六個要求。政府的公權力不是自然獲得的，而是法律賦予的，凡是法律沒有授權的，行政機關不得為之；同時，一旦法律授權政府在法定條件下行使其權力，政府必須行使權力，履行職責。政府的權力與責任應當保持一致，這是法治國家和法治社會的重要標志。那種把國家法律賦予的公共權力當做是部門權力和個人權力，或者只行使權力，不承擔責任的做法都違背了依法行政的基本要求。為此，行政機關依法履行經濟、社會和文化事務管理職責，要由法律、法規賦予其相應的執法手段。行政機關違法或者不當行使職權，應當依法承擔法律責任，實現權力與責任的統一。特別需要強調的是，政府的權力是人民通過法律賦予的，最終要為人民服務，對人民負責。行使權力必須做到執法有保障、有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償。