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*總書記在20*年8月指出：“信訪工作是為人民群眾排憂解難的工作，是構(gòu)建和諧社會的基礎(chǔ)性工作。”20*年中央5號

文件《關(guān)于進一步加強新時期信訪工作意見》進一步指出：“信訪工作是黨和政府的一項重要工作，是黨的群眾工作的重要組成部分

。”當前，正在深入進行學習實踐科學發(fā)展觀活動，做好信訪工作對于推動經(jīng)濟社會科學發(fā)展具有重要意義，尤其是在當前“保增長

、保民生、保穩(wěn)定”的形勢下，鞏固和加強信訪工作顯得尤為重要。近年來，我市信訪總量連年下降，為經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展創(chuàng)造

了和諧安定的社會環(huán)境，連續(xù)三年進京上訪保持全省最低水平，連續(xù)三年無“省信訪工作重點管理縣（區(qū)）”，連續(xù)三年重點敏感時

期實現(xiàn)進京“零上訪”，連續(xù)三年無備案信訪老戶重復進京上訪，在20*年首次全省“信訪工作三無縣（區(qū)）”創(chuàng)建考評中9個縣（

區(qū)）實現(xiàn)大滿貫。取得這些成績，分析其主要原因就是得益于我市信訪法制工作比較完善。近期，結(jié)合調(diào)研課題，對信訪法制化建設(shè)

對推動科學發(fā)展作了一些調(diào)研，形成以下三個方面認識。

一、信訪法制建設(shè)中存在的錯誤認識

在信訪法制建設(shè)中，基層黨委、政府或多或少地存在著以下四種錯誤的論斷，阻礙信訪法制建設(shè)的步伐：

1、信訪制度與司法制度的“矛盾論”。有觀點認為，大量原本通過行政復議或司法訴訟渠道解決的問題涌入了信訪渠道，與正

常的法律訴訟制度和司法體系相矛盾。這種觀點是對信訪功能認知模糊造成的。《憲法》規(guī)定：“公民的信訪權(quán)由批評建議權(quán)和申訴

、控告與檢舉權(quán)組成。”公民依照有關(guān)信訪的法律規(guī)定行使申訴、控告與檢舉權(quán)，是信訪制度本身設(shè)計的重要功能之一。雖然，信訪

的申訴、控告權(quán)與訴訟法上的起訴權(quán)、申訴權(quán)等存在著權(quán)利上的重合，但是這種在法律制度上并存的公民權(quán)益保障“雙軌道”，在權(quán)

利的性質(zhì)及解決問題的途徑上是截然不同的，并不存在矛盾的問題。更不能因為公民選擇了解決問題較為直接、成本較低的信訪途徑

，就片面得出信訪制度與司法制度相矛盾的結(jié)論。此外，國務(wù)院《信訪條例》明確規(guī)定，對于應(yīng)該通過訴訟、仲裁、行政復議等法定

渠道解決的信訪問題，行政機關(guān)不予受理，因此信訪并不是無序的信訪，是在法制框架內(nèi)權(quán)利救濟的重要渠道。

2、信訪制度與清官情結(jié)的“人治論”。有一種意見認為，信訪主要靠各級領(lǐng)導干部的批示解決問題，具有“清官”情結(jié)，是人

治思想的表現(xiàn)。這種觀點是片面的。首先，信訪作為我國《憲法》規(guī)定的公民基本民主權(quán)利，也是國家的基本民主制度。這種人民表

達意愿、實現(xiàn)當家作主的權(quán)利和制度，對現(xiàn)代法治社會決不是可有可無的。其次，各級領(lǐng)導干部親自接待群眾來訪、親自閱批人民來

信、親自處理信訪問題，是“立黨為公、執(zhí)政為民”的表現(xiàn)，也是落實《信訪條例》“誰主管、誰負責”原則的具體體現(xiàn)。而且，領(lǐng)

導干部所批信訪案件僅限于指定有權(quán)處理問題行政機關(guān)辦理，信訪問題依然是在法律法規(guī)和各項政策范圍內(nèi)解決的。從貴州甕安發(fā)生

的“6•28”事件來看，主要是由于當?shù)攸h員干部接近群眾太少、了解民意不夠，造成積案太多、積怨太深，爆發(fā)了大規(guī)模的群體性事

件。因此，信訪不但是法制制度的設(shè)計，同時也是維護社會穩(wěn)定大局的需要。

3、信訪制度與法制目標的“相悖論”。有相當一部分人認為信訪與法治目標相悖，應(yīng)隨著國家法制健全退出歷史舞臺。這種認

識也是錯誤的。作為公民的一項重要民主權(quán)利，我國《憲法》在第二章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”中規(guī)定：人民享有“依照法律規(guī)定

，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)的權(quán)利”，“對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提

出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”。相

對應(yīng)，《憲法》還規(guī)定：一切國家機關(guān)和工作人員必須“經(jīng)常保持同人民的聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督”；“對

于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機關(guān)必須查清事實，負責處理”。由此可見，信訪是我國公民的基本民主權(quán)利，是國家的基

本民主制度，是國家法律制度的有機組成部分，是社會主義制度區(qū)別于資本主義制度的一個重要標志，是社會主義法制體系優(yōu)越性的

具體體現(xiàn)。

4、信訪部門處理信訪問題的“包辦論”。以往，在信訪問題的起因和處理上，少數(shù)干部、職能部門、信訪人和普通群眾都不同

程度地存在誤區(qū)，片面認為信訪量大、信訪秩序混亂等問題是由于信訪部門工作不力造成的，認為信訪問題的處理主體是信訪部門，

片面認為信訪部門應(yīng)該包辦處理所有信訪問題。這種誤區(qū)使信訪部門無辜地背上沉重地包袱，也給信訪工作帶來諸多困擾。《信訪條

例》第四條明確規(guī)定：信訪工作應(yīng)當在各級人民政府領(lǐng)導下，堅持“屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責”的原則，依法、及時、

就地解決問題。《信訪條例》第十六條還規(guī)定：信訪人采用走訪形式提出信訪事項，應(yīng)當向依法有權(quán)處理的本級或者上一級機關(guān)提出

。因此處理信訪問題的主體是有權(quán)處理的行政機關(guān)。必須澄清，信訪部門不能包打天下。信訪問題的起源和起因不在信訪部門，信訪

問題的處理主體是各級有權(quán)處理的行政機關(guān)，信訪部門的主要職能是協(xié)調(diào)涉及多部門的疑難信訪案件，統(tǒng)籌、管理本地區(qū)開展信訪工

作，督促相關(guān)地區(qū)和部門依法辦理信訪案件、處理信訪問題。

二、信訪法制建設(shè)實踐中應(yīng)該遵循的原則

信訪法制建設(shè)應(yīng)該以《信訪條例》為準繩，遵循四個原則：

1、依法信訪原則。依法信訪，包括兩個層面的要求。一方面要使信訪群眾依法寫信、上訪，避免纏訪、鬧訪、違法違規(guī)上訪；

另一方面要求有權(quán)處理的行政機關(guān)嚴格依法辦信、辦訪，解決信訪問題，使雙方的行為都嚴格界定在國家法律和信訪法規(guī)的規(guī)范之下

。同時，應(yīng)注重發(fā)揮信訪工作（人民建議征集和建議型信訪）在引導民眾參政議政方面的重要作用，各級黨委、政府可以通過信訪渠

道吸取群眾智慧，使決策更加科學、民主，更加符合廣大人民的權(quán)益。

2、職責明確原則。充分發(fā)揮信訪部門職能，完善協(xié)調(diào)機制、監(jiān)督機制、保障機制，充分運用信訪工作三項建議權(quán)。同時按照《

信訪條例》“屬地管理，分級負責”和“誰主管，誰負責”的原則，加強部門之間、地方之間、部門與地方之間協(xié)調(diào)配合，一級抓一

級，層層抓落實，不斷完善“黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導，信訪部門統(tǒng)一管理，職能部門各負其責，全社會齊抓共管”的大信訪工作格局。

3、公平正義原則。公平正義是衡量一個國家或社會文明發(fā)展的標準，也是我國構(gòu)建社會主義和諧社會的重要特征之一。*

總書記指出：公平正義，就是社會各方面的利益關(guān)系得到妥善協(xié)調(diào)，人民內(nèi)部矛盾和其他社會矛盾得到正確處理，社會公平和正義得

到切實維護和實現(xiàn)。因此，司法判決、調(diào)解必須堅持公平、公正，改變目前存在的司法裁判后又向信訪機構(gòu)或其他行政機構(gòu)申訴的狀

況。

4、行政高效原則。解決信訪問題、化解社會矛盾的活動，必須依照《信訪條例》等法律、法規(guī)，在限定時間內(nèi)盡可能快地解決

群眾信訪問題和矛盾糾紛，最低限度地使用公務(wù)人力及資源，避免事情久拖不決，避免行政成本浪費，在盡量短的時間內(nèi)解決盡量多

的社會矛盾。

三、加強我市信訪法制建設(shè)的途徑

加強信訪法制建設(shè)，既是提升信訪工作水平的自身需要，更是維護社會穩(wěn)定，促進社會和諧的需要，當前，加強我市信訪法制建

設(shè)應(yīng)從五個方面入手：

1、建設(shè)“陽光信訪”，落實《信訪條例》。《信訪條例》第十一條明確規(guī)定：縣級以上地方人民政府應(yīng)當充分利用現(xiàn)有政務(wù)信

息網(wǎng)絡(luò)資源，建立或者確定本行政區(qū)域的信訪信息系統(tǒng)，并與上級人民政府、政府有關(guān)部門、下級人民政府的信訪信息系統(tǒng)實現(xiàn)互聯(lián)

互通。淮安市在全國首創(chuàng)“陽光信訪”綜合服務(wù)系統(tǒng)，依據(jù)《信訪條例》各項規(guī)定，通過技術(shù)手段明確受理機關(guān)和承辦機關(guān)辦理信訪

事項的程序、規(guī)定和職責，實現(xiàn)了全方位“受理投訴、便民查詢、主動反饋、共同監(jiān)督”的“四位一體”工作新模式。系統(tǒng)按照《信

訪條例》辦理時限規(guī)定，形象的將信訪事項標識設(shè)置為綠燈、黃燈、紅燈和笑臉，實行分類識別、實時監(jiān)測、滾動跟蹤，確保了承辦

機關(guān)必須按照時限辦理，既落實了《信訪條例》，也規(guī)避了以往超期不辦、拖而不決現(xiàn)象的發(fā)生。系統(tǒng)還設(shè)置信訪事項判重功能，對

重信重訪和終結(jié)信訪及時判重提醒，既減少了重復信訪，又規(guī)范了信訪行為，促進了信訪形勢的不斷好轉(zhuǎn)。“陽光信訪”實施以來，

信訪渠道更加暢通，解決問題更加有力，信訪秩序更加規(guī)范，全面落實了《信訪條例》的各項規(guī)定。國家信訪局副局長許杰特別指出

：“陽光信訪”系統(tǒng)通過技術(shù)層面的設(shè)計，把《信訪條例》的規(guī)定和要求，從技術(shù)層面加以保證和落實，“雙向規(guī)范”的效果非常明

顯，既規(guī)范了群眾的信訪行為，也規(guī)范了相關(guān)職能部門的辦訪行為。

2、強化復查復核，促進依法信訪。信訪事項復查復核工作是國務(wù)院新《信訪條例》的一項重要法制制度。20*年下半年新《信

訪條例》實施伊始，淮安市經(jīng)過廣泛調(diào)查研究，在全省率先制定出臺《關(guān)于做好復查復核工作的意見》，全面規(guī)范了信訪事項復查、

復核工作，形成了健全完備的復查復核體制。為切實維護群眾合法權(quán)益，在具體辦理上，創(chuàng)新地建立了“信訪部門代表政府受理，職

能部門受政府委托直接辦理，政府法制部門負責把關(guān)結(jié)論，政府分管領(lǐng)導最終審簽”的規(guī)范程序，確保了復查、復核結(jié)果的嚴肅性、

合法性、求是性。在工作中，我們強化“初審把關(guān)、及時交辦、跟蹤催辦、信息報送、定期回訪”等環(huán)節(jié)，三年多來已累計辦理復查

復核信訪事項356件，全部做到按期辦結(jié)。我市經(jīng)過復查復核終結(jié)案件，由于事實認定清楚、政策法規(guī)引用恰當，絕大多數(shù)信訪人對

意見心服口服，從而主動表示停訴息訪，經(jīng)過市級復查復核的信訪案件98%以上實現(xiàn)了停訴息訪，破解了以往困擾信訪工作多年的“

案結(jié)事未了”難題，實現(xiàn)了信訪工作法制化，依法信訪程序化。

3、引入法律援助，引導依法維權(quán)。法律援助是保護公民平等接受法律保護、實現(xiàn)法律面前人人平等法治原則的一項重要法律制

度。建立信訪工作法律援助機制，是市場經(jīng)濟條件下解決涉法信訪問題的迫切需要，是解決群眾狀告無門及因經(jīng)濟原因無力申請仲裁

、訴訟的需要。20*年開始，淮安市積極開展信訪法律援助工作，安排律師和法律工作者參與信訪工作，探索建立“信訪接待、法律

咨詢、訴訟”三位一體的工作格局。信訪工作引入法律援助，在以下四方面發(fā)揮了重要作用：一是提供法律咨詢。法律工作者在

參與信訪工作中，信訪人可以隨時咨詢申訴事項有關(guān)法律知識，解疑釋惑，明法明理，引導群眾依法上訪。二是開展法律宣傳。在參

與接訪過程中，可以主動向信訪人宣傳有關(guān)法律法規(guī)，使信訪場所也成為宣傳法律的一個重要陣地。三是引導依法維權(quán)。對于不在信

訪受理范圍內(nèi)的信訪問題，通過法律工作者的引導，使信訪群眾通過更加合法、合理的渠道維護自己的正當權(quán)益。四是提供法律援助

。對于因經(jīng)濟困難本應(yīng)法律渠道解決問題進入信訪渠道的群眾，司法援助中心根據(jù)情況給予法律援助和其他必要幫助，幫助群眾維護

合法權(quán)益。

4、維護司法公正，減少涉法信訪。近年來，我市不斷強化工作力度，積極減少涉法信訪，努力實現(xiàn)“案結(jié)事了”。一是強化訴

訟調(diào)解，力爭案結(jié)事了。加強對民事案件的調(diào)解和行政案件的協(xié)調(diào)力度，強化訴調(diào)對接，按照“能調(diào)則調(diào)、當判則判，調(diào)判結(jié)合、案

結(jié)事了”的要求，將化解矛盾糾紛和服判息訴工作貫穿案件審理全過程。二是做好判后釋明，促使服判息訴。明確原審法官判后釋明

責任，針對當事人的疑問，由原審法官耐心細致地做好解釋工作，加強引導教育，提高初訪接待息訴率，同時強化考核，將息訴息訪

的壓力落實在原審。三是提高審判質(zhì)量，源頭減少信訪。在案件的實體、處理上，把好事實、證據(jù)認定關(guān)，準確運用法律，加強裁判

文書的說理，在案件的審理程序上嚴守訴訟法，注重保護當事人的訴權(quán)，規(guī)范司法行為，提高司法的公信力，最大限度地減少涉訴信

訪。四是強化隊伍建設(shè)，促進司法公正。全面加強法院干部政治意識，提高法官的業(yè)務(wù)素質(zhì)，做到司法的法律效果和社會效果的統(tǒng)一

，著力提高司法權(quán)威。

5、堅持依法治訪，規(guī)范信訪秩序。首先，嚴格規(guī)范辦訪行為，切實提高依法做好信訪工作的水平。強化對信訪案件的依法處理

，切實解決群眾合理訴求，堅持1%有理1%解決，100%有理100%解決，做到還“感情賬”不怕丟面子，還“經(jīng)濟賬”不怕受損失，還“

執(zhí)法賬”不怕?lián)熑巍Ｆ浯危瑖栏褚?guī)范信訪行為，切實依法維護正常信訪秩序。通過各種方式，加強對信訪群眾的教育，使他們明禮

，更要明法。引導群眾通過寫信、電話、網(wǎng)絡(luò)等便捷方式，合法、理性地到指定接待場所反映問題，依法有序地逐級反映問題，自覺

維護信訪秩序。對違法違規(guī)行為，堅決依法懲戒，打擊邪氣，弘揚正氣，改變?nèi)罕姟按篝[大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的錯誤

觀念。再次，加強信訪法規(guī)宣傳，切實營造合法有序的信訪環(huán)境。《信訪條例》是與每個社會成員的利益密切相關(guān)的公共法律規(guī)范。

把信訪法規(guī)宣傳作為長效工作來抓，充分利用現(xiàn)代傳媒，通過群眾喜聞樂見的形式和手段，向廣大干部群眾進行生動、直觀、深入的

宣傳，確保《信訪條例》家喻戶曉、深入人心。