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機構編制工作的基本任務，實際上就是研究和處理上層建筑與經濟基礎、生產力與生產關系的問題，在一定層面上解決不適應經濟社會發展的矛盾，以促進經濟社會發展。在經濟和社會快速轉型、全面建設小康社會的新時期，機構編制實名制應時而生，為規范機構編制管理拓展了新的視野。我們肯定它存在的積極意義，同時也有必要理性的思考和完善這一新的管理模式。

一、對機構編制實名制的理性認識

機構編制實名制的產生，是經濟社會轉型的必然結果，也是機構編制管理的客觀需求。機構編制管理工作是行政管理的一個重要組成部分，因此，機構編制實名制的興起，是與政府行政管理體制改革密不可分的。

（一）實名制興起的時代背景

1、行政管理體制的改變。社會主義市場經濟體制是一個分散而高效的社會結構，它要求一套完整而系統的政府構架與之密切配合。政府是社會主義市場經濟體制的締造者和推動者。政府作為社會結構的有機組成部分，是與市場經濟體制相輔相成而不能獨立存在的。也就是說，政府結構、功能、運行均受市場經濟體制的制約與影響。機構編制管理是政府行政管理的重要組成部分，它同政府一樣也必須實現從計劃經濟體制到市場經濟體制的轉型：一是要完成角色轉變，努力適應市場經濟的內在需求；二是要隨市場經濟的發展逐步轉變管理思維，使之與經濟社會發展相適應。

2、編制與實有人員不相符。市場經濟體制下，政府財政、人事制度的漸進改革，地方政府逐漸掌握了一定程度的財政權、人事權，因此在核定的機構編制之外有了自控的空間——地方財政編制出現。地方政府為了完成政策性安置任務、緩解就業壓力、推動經濟社會發展，不得不行使自控權，因而造成機關、事業單位超編、混編、混崗、超領導職數、底數不清等問題隨之衍生。

3、行政成本不斷增加。政府運行既有經濟成本，又有管理成本，還有政治成本。經濟成本具體表現為政府運行過程中的物質耗費。經濟成本的高漲形成財政壓力甚至是負擔，使政府無法把大量財政收入真正用于經濟社會發展。機構臃腫、人浮于事，造成各部門職能交叉，政出多門，甚而出現推諉扯皮現象，公眾不滿情緒高漲，給社會穩定造成一定的政治風險。這種內部損耗帶來了無形的效率損失。正是由于經濟成本、管理成本、政治成本的不斷增加，政府被迫，從控制實有人員膨脹上著手，以期減緩壓力，提高效率，降低行政成本。

4、強化政府職能的客觀需求。機構編制管理是政府管理的重要組成部分，理順機構編制管理是深化行政管理體制改革、強化政府職能的重要一環。機構編制管理遵循著決策、執行、監督這一流程。就機構編制管理本身卻只重決策一環，而不重視執行與監督環節，這就造成了在執行與監督環節出現空檔，以至出現超編、混編、吃“空餉”、底數不清等問題。機構編制實名制實質上就是“決策、執行、監督”環節的紐帶，它調控著機構編制管理流程的起點和終點，使機構編制管理由被動變為主動。

（二）實施機構編制實名制的現實意義

從宏觀上看，機構編制實名制是機構編制管理的一種方法，目的是為了控制機構、編制和實有人員膨脹、落實機構編制管理方針政策。操作中，它必須以部門協調配合為前提，以《機構編制管理證（卡）》為載體，以編制核準為基本內容，將審批的機構、編制和實有機構、人員對應起來。從機構編制實名制的功用來論，主要有以下幾方面現實意義：

1、有利于人事共管。市場經濟體制的逐步建立，財政、人事體制的改革，地方有了更多的自主權，而這種自主權又很難正當調控，使得編制數與實有人數常常無法一一對應，在崗不在編人員、編外人員、混編人員不同程度地涌現。機構編制實名制的出現，就是因應市場經濟條件下實有人員大于經審批的編制數額現象，把單純地管人和管事形成一個整體，從而實現人事共管。

2、有利于整合條塊分割管理。現實中的機構編制管理諸環節實質上是由多個部門分別行使的。機構編制部門負責審批機構的設置和編制的數額，組織、人事等部門負責錄用、調配、安置人員并審批人員工資，財政部門負責編制部門預算、核撥或核減工資，勞動和社會保障部門負責辦理社會保障手續，紀檢、監察、機構編制部門共同負責監督檢查違反機構編制紀律的行為。各部門之間有明確的職能界定和權力劃分，機構編制部門無權干涉組織、人事、財政等部門的具體業務。同時，市場經濟條件下，財政、人事體制的改革導致各地、各部門在財政和人員管理方面有了一定的自主選擇權，這給機構、實有人員大于經審批的機構、編制創造了可能。機構編制實名制的功用，就是把由組織編制人事財政等部門共同完成的機構編制管理的“決策、執行、監督”等環節串聯起來，將多部門的割據式管理職能整合。

3、有利于由點到面的全方位管理。傳統的機構編制管理是點式的，它把著眼點放在了“決策”這個原點，即以審批方式決定機構設立和編制數額，審批之后的管理相對弱化，這種管理方法可以稱之為點式管理。點式管理不能形成塊面，以致于機構編制管理流程出現了諸多漏洞，給超編、混編、混崗、吃“空餉”、底數不清等問題制造了可能。市場經濟體制下，隨著政府職能的不斷調整轉變，政府不僅肩負推動經濟和社會發展的重任，而且有相對較大的權限來配置政府機構、編制。因而，仍然采用審批方式從事機構編制管理顯然與政府職能不相適應。機構編制實名制就是借助《機構編制管理證（卡）》這一載體，楔入用編核準程序，力圖把靜態的編制數與動態的實有人員一一對應。也就是說，它旨在延伸管理觸角，把管理貫穿于機構編制的審批、使用過程及結果這一完整流程中去，從而形成由點到面的全方位管理，拓展機構編制管理的空間。

二、實名制管理存在的不足與難點

針對機構編制管理過程中出現的超編、超領導職數、混編、混崗、吃“空餉”、底數不清等問題，各地因地制宜采取了諸如《機構編制管理手冊》、《機構編制管理證〈卡〉》等模式。這些管理模式的共同點，就是明確并規范了人員入編、出編、編制變更等具體流程，建立相關部門之間的協調配合機制，層層把關，加強機構編制審批后的日常監管等，總體上看，這些先期探索為機構編制工作轉型開辟了新視野，奠定了良好基礎。但是，機構編制實名制也不可避免地存在一些不盡如人意之處。

一是難控超編人員。對超編人員進行清理、規范是必要的，但是，不能簡單地一刀切予以全部清除，而是要理性對待。實施機構編制實名制的目的在于，將機構、人員與經審批的機構、編制一一對應起來，以節約財政開支，降低行政成本，但從嚴格意義上說，機構編制實名制實際上對超編人員沒有多少約束力，因為超編人員實質上大都進入財政工資統發程序，確定為超編并未更改這種程序。這是實施機構編制實名制過程中亟需解決的新問題。

二是視角單一，容易落入傳統思維定式。機構編制實名制的制度安排，主要是通過程序設計和管理流程變化控制機構、編制和實有人員的不合理增長態勢。在很大程度上，實施機構編制實名制的目的在于控制機構編制膨脹，減輕國家財政壓力，降低行政成本。這一目標定位——精簡、控制，與計劃經濟和高度集權體制下的機構編制管理一脈相承，沒有跳出就機構論機構、就編制論編制的傳統思維定式。這與我們建設服務型政府、法治政府、責任政府、效能政府的現實需求存在一定差距。而僅僅就是精簡、控制，而不拓展和深化機構編制管理的領域，是不能滿足經濟社會發展需要的。

三是不能與科學配置執政資源相一致。機構編制實名制是對已審批的機構、編制和實有人員進行嚴格控制和規范管理，并不涉及審批行為本身。但是，隨著經濟、社會的快速發展步伐，現實已不再滿足于嚴格控制和規范管理，而是呼喚機構編制管理能科學配置執政資源。這就牽涉到如何明晰政府各部門的職能，怎樣界定部門相互之間的責任、權力和利益，如何科學、合理地確定不同地區和部門的編制總量、結構，如何隨經濟社會發展狀況實行動態調控等等。機構編制實名制的重點是在嚴格控制和規范管理上，而不是積極改造機構編制審批的源頭。機構編制實名制是一項基礎工程，但如果僅僅滿足于基礎的構建而忽略質的提升，終究無法與市場經濟條件下的管理環境相協調。

三、對策及建議

實施機構編制實名制，是為了努力適應市場經濟條件下機構編制管理面臨的新情況和新形勢。它通過構建一個新的協作機制，為整個體制轉換奠定了基礎。實名制的根本目的在于管住現有的機構、編制和人員按既定規則運行，還沒有將著眼點放在執政資源的科學配置上。因此，要完善這一管理模式，使之與市場經濟條件下的管理環境相一致我們還得慎重思考，要跳出就機構論機構就編制論編制的思維定式，要建立系統、協調、制約等機制，以確保這一管理模式的正常運行。

一是要建立一套系統、權威、完善的規則體系。傳統的機構管理模式，缺乏一套成熟完善的制度。因此，機構編制管理多數情況下是以經驗管理為主向的。要實現機構編制的科學化管理，就是要建立一套系統、權威、完善的規則體系，確保編制管理有法可依，有制可循。首先，把“編制就是法律”現實化，使機構編制管理走出人治的困境，走上依法管理、依制運行的軌道。《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》的出臺，解決了實現這一目標的根本性問題；其次，要向標準管理轉變，根據部門職責、法定權限、工作方式等規定，抽象、提煉出核定機構、編制的客觀要素，使機構、編制配備有確定的、量化的標準可供參考。第三，要盡快建立一套科學系統的績效評估標準，考核“三定”內容是否落到實處，機構內部、機構彼此之間是否協調，人力資源是否發揮了最大效用等。總而言之，就是要以科學化的手段推動機構編制管理從無形向有形轉變，從主觀判定向客觀判斷轉變。

二是要完善職能部門協調機制。要發揮機構編制實名制的紐帶作用，必須要合理地處理機構編制管理“決策、執行、監督”環節所涉及的職能部門之間關系，做到分而不散，合而不亂。職能部門之間要達成共識，要將機構編制管理作為一個系統對待，不能將“決策、執行、監督”等環節剝離開來。從超編、混編、混崗、吃“空餉”、底數不清等現象產生的原因來看，主要是“執行和監督”環節弱化出問題，因此完善職能部門的協調機制是確保機構編制實名制管理的首要前提，也是機構編制實名制能否有促進機構編制管理工作的根本保證。現實的機構編制決策環節，實質上已置于一個綜合議事協調機構——編委會，因此作機構編制決策機構不能將“決策”這一起點視為終點，合理調控組織、人事、財政、紀檢等部門關系，減少權力沖突，充分發揮各部門職能作用，使各職能部門既相應獨立，又互相兼顧，彼此合作。

三是要構建超編、混編、超領導職數配備、吃空餉、底數不清等違規現象的制約機制。實施機構編制實名制的目的在于將機構、人員與經審批的機構、編制一一對應起來，以節約財政開支、降低行政成本。但我們必須清醒地認識到，現階段所實施的《機構編制手冊》以及《機構編制管理證〈卡〉》等管理模式，還只是登記和澄清底子階段，對上述超編等違規現象還沒有實質性的約束力。換言之，這一模式目前還達不到節約財政開支、降低行政成本的終極目標。因此構建一套強實可行的制約機制，以確保機構編制實名制管理的科學性和實效性，是相當必要的。

要構建切實可行的制約機制，我們既要遵從機構編制管理環節，同時又要跳出環節之外。從環節入手，首先要注意財政預算與機構編制總量機構編制管理控制相結合，將財政預算與審批核定的編制總量對應起來，以消除編制與實有人員脫節而造成的損耗；其次要實行考核機制與人事共管的分流機制相結合，將那些不適應現實崗位的人員科學合理地分流出去，以緩解超編等現象造成的財政壓力。從環節之外思考構建制約機制，最根本的一點就是要強化“編制就是法律”的理念，實現控制超編混編等現象步入從人治到法治的健康軌道。

機構編制管理是一個循環往復的動態過程。市場經濟背景下，管理環境和管理對象始終處于不確定性狀態，只有采取動態的循環往復式管理，使科學管理行為滲透到機構編制工作的每一個細小環節，才有可能達到預期目標。從總體上看，機構編制實名制管理雖然力圖將管理的過程從一而終，但其自身的能力和資源有限，需要組織、人事、財政、勞動和社會保障等相關部門支持與配合才能完成整個管理過程。它亟需在相關部門之間真正構建一個協調配合、資源共享的動態科學管理機制，同時機構編制系統內部也需要建立并完善一套包含申請、審批、核準、公示、督查、處理、反饋等順次遞進的管理流程，這需要我們更理性的思考和創新實名制管理等能適應新形勢下的高端科學管理模式。