民政局老年人養老調研報告
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*市是一個典型的“未富先老”地區，老年人口基數大且發展速度較快。*年底在全省范圍內*市率先進入了老齡型社會，相對全省2010年進入老齡型社會提前了八年。截止20*年底，全市60歲以上老年人口達到14.5萬人，占全市人口總數的13.1%，而且今后每年還將以年均約5.85%的速度遞增，老齡化的形勢已經相當嚴竣。隨著老年人口的迅速增長，老年人的養老問題日漸突出，而且對我市經濟社會發展的影響也是多方面的。一是人口老齡化對勞動生產率的影響加大。由于大部分老年人是在“未富先老”的狀況下進入老年期，一般都沒有足夠的積蓄，客觀上需要通過再就業取得勞動報酬，用來彌補生活費用的不足，這就必然會增加社會就業和再就業的壓力。二是人口老齡化使醫療和護理負擔加重。老年人因健康水平和生活自理能力日益下降所造成的生活不便，既影響自身的生活質量，也帶來經濟上的壓力，使醫療保障等問題更加突出，醫療保障、保健康復、生活照料已成為老年人的最大需求。三是人口老齡化使政府、社會和家庭撫養負擔加重。一方面越來越多的老年人口退出了生產領域，一般不再直接創造物質財富，使社會的即期收入減少；另一方面老年人口的消費活動仍在繼續并且還不斷提高，特別是需大量消費醫療衛生資源，這樣“一增一減”，必然導致政府和社會經濟負擔的增加。同時，隨著家庭小型化趨勢日益明顯，人們居住方式和生活方式發生深刻變化，子女成家后自立門戶、分開居住已是普遍現象；另外，由于計劃生育政策的實行，持續低出生率，使不少家庭呈現“四二一”代際結構，其子女撫養老人的負擔明顯加重。四是人口老齡化對老年服務的需求與老年服務業發展緩慢之間的矛盾日益凸顯。
近年來，*市養老事業雖有了一定程度的發展，但在整體上仍表現的較為滯后，特別是養老機構建設難以適應養老服務的需求。目前，全市共有18所養老機構1210張床位，現有床位僅占常住老年人口總數的0.0221%，約有99.85%的老年人是在家養老的。由于*市老年人口基數大、增長速度較快，僅僅依靠政府興建養老機構是不能夠滿足絕大多數老年人養老需求的，解決老年人的養老問題必將依賴于家庭和社區。從我市老年人的養老意愿來看，大多數老年人不愿意去養老機構養老。家庭是老年人感情和精神的重要支柱，生活的主要場所，它給予老年人的照顧，是其他任何機構所無法代替的。無論是現在還是未來，僅靠機構養老很難滿足老年人對養老服務的需求，尤其是對于我們這樣一個受家庭養老傳統影響較深的發展中國家，老年人現實和理想的養老方式的首選就是依托社區養老服務，在家中安享晚年。近年來，隨著社區管理的逐步完善和社區各項事業的發展，社區服務開始走進老年人的生活，但目前提供的服務項目還遠不能滿足老年人的需求，今后隨著老年人家庭的逐年增加，高齡、病殘老年人的不斷增多，老年人對居家養老服務的需求將不斷增強，特別在生活照料和醫療方面的需求，是老年人在家養老最需要的。
二、居家養老服務的內涵及現實意義
居家養老服務是以家庭為核心、以社區為依托、以專業化服務為手段，為居住在家的老年人提供生活照料、醫療保健和精神文化生活等為主要內容的社會化養老服務，也就是在社區建立一個社會化的養老服務體系，為居住在家中的老年人開展社會化服務。建立居家養老服務體系具有以下幾方面的現實意義：
一是緩解政府養老支出壓力。開展居家養老服務，既能緩解政府財政壓力，又能為老年人提供方便服務，是目前適合*市解決養老實際困難的有效方法。
二是與機構養老服務相比，居家養老作為一種利民、便民、親民的養老模式，具有成本較低、覆蓋面廣、服務方式靈活等諸多優點，也容易普及和推廣，它可以用較小的成本滿足老年人的服務需求。
三是符合我國傳統文化和老年人的習慣。這種讓老年人生活在熟悉的家庭和社區環境中接受生活照料的服務形式，承接和創新了中國傳統的養老方式，也適應了老年人的生活習慣和心理特征，不僅能使老年人享受到親情融合的家庭生活氛圍，而且也滿足了他們不離開熟悉的環境而享受養老服務的需求。
四是減輕家庭照料壓力。隨著家庭小型化和空巢家庭的出現，老人的贍養、照料逐漸成為家庭成員的沉重負擔，特別是獨生子女者將負責照料雙方父母四個人，居家養老服務可以支持和幫助他們照料自己的父母，改善居家老年人的生活質量。此外，通過居家養老服務的政府補貼計劃，可以讓一部分家庭經濟有困難但又有養老服務需求的老年人得到精心照料。
三、居家養老服務工作存在的困難和問題
社區居家養老服務工作是一項綜合性較強的工作，涉及諸多領域。*市的居家養老服務工作目前僅僅是起步階段，只有個別社區進行了一些探索和嘗試，居家養老服務要全面鋪開，還存在很多有待于解決的困難和問題：
一是宣傳力度不夠，沒有形成良好的輿論氛圍。有些部門對社區概念和社會化居家養老的重要性、迫切性認識不夠，致使社會化居家養老仍處于自發的、無序的發展狀態。居民群眾參與社區養老的積極性不夠，參與率不高。
二是養老社會化程度不夠，投資主體單一，資金投入不足。社區老年福利設施由國家、集體包辦，民政部門直辦直管的做法還沒有根本改變，福利機構的服務對象仍以傳統的社會救助對象為主。開辟國家、集體、社會組織和個人等籌資渠道，以多種所有制形式發展社區養老服務業還很不夠。
三是社會化居家養老工作運行機制不健全。目前雖然建立了條抓塊管的管理體系，成立了各部門參與的老齡工作領導機構，但由于一些單位認識上的偏差和缺位，說起來重要，干起來不要，很難形成合力。
四是養老服務政策和資金扶持不均衡。目前政策上突出的問題就是偏重機構養老建設，對居家養老服務的重視不足，主要表現在資源分配失衡，政府給予機構照顧服務模式的政策和資金支持，遠遠高于給予維持老人在家獨立生活的支持。目前，全市政府辦養老機構投資為2110萬元，占養老機構投資總額的58.9％；社會辦養老機構投資為602萬元，占投資總額的41.1％，政府辦養老機構承擔了機構養老的主要份額。由于過分傾向機構養老的發展方向，致使社區居家養老服務體系建設缺乏有力的政策和資金支持，發展相當滯后。
五是專業人才缺少。目前，社會化居家養老管理人員和服務人員整體素質不高，很難滿足老年人日益增長的多元化社會養老需求，影響了服務項目和內容的擴展以及服務質量的提高。
四、加快我市養老事業發展的對策建議
（一）強化政府主導作用，推動居家養老服務工作健康有序發展
1、建立健全居家養老服務管理體系。當前我們應順應形勢發展的需要，盡快建立起相應的居家養老服務管理體系。如在市、縣級成立居家養老服務辦公室，在街道和鄉鎮成立居家養老服務中心，在基層村、居委會成立居家養老服務站，逐級搭建起一個居家養老服務的實施網絡和管理體系。各服務管理站點應建立起老年人的詳細臺帳，全面掌握本區域老年人的狀況，主動與老年人聯系，及時解決老年人的服務需求。
2、強化政府推動、引導作用。一是在資金供給上逐步改變過去那種只投入辦養老機構的單一做法，采取政府補貼等形式，為享受補貼的老年人特別是那些生活困難的居家養老對象，購買養老福利服務。二是研究制定配套扶持政策，積極探索建立公共財政投入機制，逐步加大對養老事業的投入力度，優化資金投向，不斷促進養老服務向多元化方向發展。如對社會辦的養老機構在財政資金、用地、貸款和稅收等方面給予一定的傾斜，以調動社會力量和民間資本參與養老事業的積極性。同時，多渠道籌集發展資金，合理利用福利彩票公益金、慈善、募捐等社會資金，支持居家養老服務工作的發展。三是加強各有關部門之間的協調配合，形成合力。衛生和民政部門要相互溝通，把醫療服務和居家養老服務有機結合起來，在社區層面搞好民政福利服務資源與衛生健康服務資源的整合；勞動與社會保障部門要和街道、社區協調配合，做好離退休人員、下崗失業人員從單位轉到社區的管理服務工作；文化體育部門要組織離退休人員開展文體健身活動，豐富他們的文化生活；地方財政部門要在財力和政策上給予扶持。社區內的社會福利服務設施和公共活動場所要對社區老人開放，實行資源共享。各級老齡工作機構要認真履行綜合協調職能，配合相關部門，積極推動居家養老服務工作的開展。
（二）組織動員全社會參與，力求服務內容廣泛化
1、把社會化居家養老和規范化的社區服務結合起來。以社區服務為載體，以居家養老服務為切入點，把社區服務引入家庭，促進社區服務和居家養老的密切結合，使有限的資源發揮最大的效益，確保老年人在自己的社區和家庭安度晚年。一是服務對象社會化。針對不同類型的老年人群，提供不同層次的居家養老服務。如對高齡老人、非自理老人，對他們應以上門照料服務為主(即家務助理服務)；對低齡老人、空巢家庭老人，政府和社區組織要鼓勵、提倡、支持低齡健康老人在自愿量力的前提下，參與社會發展和公益事業等。二是服務內容多樣化。從老人實際需求出發，不斷擴充服務內容，可從目前以求助、醫療、文化娛樂等服務為主，逐步擴展到居家幫助服務、暫托服務、醫療照顧服務、娛樂學習服務、情感慰藉服務等多種形式的服務，使不同收入的老年群體都能夠根據自身的實際情況，享受不同層次的養老服務,如為高齡、非自理老人提供醫療、康復、護理、洗滌、購物、餐飲、心理咨詢等全方位的服務；為低齡、空巢家庭老人提供家務助理、出行旅游等一定項目的上門照料服務；為生活基本能自理但又需要一定照料服務的中高齡老人，可采取日間護理中心、托老所、老年康復站等服務形式；對獨居老人、殘疾老人等特殊群體，應按照政府救助和社會互助相結合的原則，構筑多層次、多元化、多項目的貧困救助網絡等。三是加強社會化居家養老管理人員與服務人員的培養，建設專業化的工作隊伍。居家養老服務隊伍建設要與再就業工程對接，為本地失業人員、享受城鄉低保人員和農村剩余勞動力開辟新的就業渠道。居家養老服務人員要實行培訓上崗制度，可由民政部門配合勞動和社會保障部門組織實施。居家養老服務人員應具備家政服務、康復護理等專業知識。服務方式可靈活多樣，應能滿足老人多方面的需求，如清掃、護理、康復、入浴，以及精神方面的服務，如陪同游覽、購物，陪同讀書、看報、看電視，甚至是陪同聊天等服務。四是努力造就一支由社會各界參與和志愿者服務相結合的居家養老服務隊伍。聘請一批德高望重的老同志參加社區管理服務工作，利用老年人同老年人容易溝通的優勢，自己管理自己，自己服務自己。
2、營造市場運行機制，推進居家養老社會化、產業化進程。進一步拓寬思路，逐步改變單純由政府、社區建設老年服務設施和服務網絡的做法，制定優惠政策吸引民間資本投資興辦各類老年文化體育場所和設施，吸引各商家加盟社區服務網絡，為老年人提供諸如送餐、定制服裝等全方位的市場服務等，鼓勵和支持社會組織參與服務和管理，推動居家養老服務走社會化、產業化之路，使老年服務業有一個較大的發展。在發展機構養老上，運用市場調節的手段，充分發揮各方面的積極性，實行投資主體多元化，動員社會力量多渠道投資興辦老人公寓、老人福利院等，使機構養老與居家養老均衡發展、互為補充，構建多層次、多形式的養老服務體系。
（三）弘揚傳統美德，提倡親情關懷
1、加強輿論宣傳，弘揚中華民族傳統美德，廣泛開展敬老、養老、助老的道德教育。“以德治家”，強化贍養老人是每個公民的責任和義務的意識，使全社會確立家庭敬老、養老的思想，形成家庭養老的良好氛圍。開展多種形式的親情關懷活動，使居家養老的老年人體會到家庭的溫暖。同時，對那些遺棄甚至摧殘老人的子女，應通過傳媒予以揭露，使其受到輿論的譴責，對觸犯刑律的，要依法予以追究。
2、積極創造條件，為居家養老提供政策援助。對贍養老人的子女，每年可增加一定的休假；對愛老敬老的家庭予以表彰和獎勵。同時，在房屋建筑設計上可考慮提供適合“兩代居”的住房，或兩代相鄰而居的住房，便于兩代人生活和照顧老人；對與老人同住的家庭買房可考慮給予一定的政策優惠支持，使廣大老年人在享受家庭親情關懷,社區養老服務的社會環境中安度晚年。
