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編者按：本文主要從創(chuàng)新人大監(jiān)督機(jī)制的必要性；分析創(chuàng)新人大監(jiān)督機(jī)制存在的問(wèn)題及原因；當(dāng)前如何創(chuàng)新人大監(jiān)督機(jī)制；進(jìn)行講述。其中包括：監(jiān)督權(quán)貫穿于人大工作的始終，它是憲法和法律賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)、健全和創(chuàng)新人大監(jiān)督機(jī)制是確保監(jiān)督職能充分發(fā)揮的前提和基礎(chǔ)、監(jiān)督法律制度的缺失、代表制度的欠缺、監(jiān)督體制尚未完全理順、完善監(jiān)督機(jī)制，確保憲法法律的權(quán)威、強(qiáng)化制度約束，理順黨與國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系、建立、健全人大監(jiān)督的運(yùn)作程序、創(chuàng)新人大監(jiān)督機(jī)制等，具體材料詳見(jiàn)：

去年6月份，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的《中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮全國(guó)人大代表作用，加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)制度建設(shè)的若干意見(jiàn)》（即9號(hào)文件），明確提出要進(jìn)一步健全監(jiān)督機(jī)制、完善監(jiān)督制度，改進(jìn)和加強(qiáng)監(jiān)督工作。結(jié)合文件和講話精神，下面就如何創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制，改進(jìn)和加強(qiáng)監(jiān)督工作談幾點(diǎn)粗淺的認(rèn)識(shí)。

一、創(chuàng)新人大監(jiān)督機(jī)制的必要性

監(jiān)督權(quán)貫穿于人大工作的始終，它是憲法和法律賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。通過(guò)行使監(jiān)督權(quán)，一方面能夠促進(jìn)法律、法規(guī)的貫徹實(shí)施，另一方面能夠發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)法機(jī)關(guān)違犯法律、法規(guī)的行為。各級(jí)人大及其常委會(huì)在行使監(jiān)督權(quán)方面做了大量工作，但是在實(shí)際工作中，離憲法和法律的規(guī)定和人民群眾的期望還有一定的差距，人大的監(jiān)督并沒(méi)有真正到位，有的人大及其常委會(huì)還沒(méi)有很好地行使這個(gè)職權(quán)。究其原因，歸結(jié)于人大監(jiān)督機(jī)制尚不健全，為此，人大監(jiān)督機(jī)制必須與時(shí)俱進(jìn)，不斷創(chuàng)新，從制度的層面與行為規(guī)范的角度進(jìn)行設(shè)計(jì)創(chuàng)新，以適應(yīng)社會(huì)主義政治文明建設(shè)的需要，促進(jìn)依法治國(guó)，形成良好的社會(huì)環(huán)境。

健全和創(chuàng)新人大監(jiān)督機(jī)制是確保監(jiān)督職能充分發(fā)揮的前提和基礎(chǔ)。人大監(jiān)督權(quán)是人民當(dāng)家作主的政治權(quán)力，人大監(jiān)督工作能否有效開(kāi)展，直接關(guān)系到人民當(dāng)家做主權(quán)利的落實(shí)和社會(huì)主義民主政治建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而這種權(quán)力的運(yùn)行，離不開(kāi)人民代表大會(huì)制度的完善和這種制度機(jī)制的有效運(yùn)作，其中最重要的是完善和創(chuàng)新人大監(jiān)督機(jī)制。人大監(jiān)督機(jī)制的健全和完善就是要正確處理好國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和“一府兩院”關(guān)系。這些關(guān)系的每一個(gè)環(huán)節(jié)，都是人民代表大會(huì)制度整個(gè)機(jī)制的有機(jī)構(gòu)成，無(wú)論哪一個(gè)環(huán)節(jié)疏忽或者遺漏了，都會(huì)影響整個(gè)機(jī)制功效的正常發(fā)揮。只有不斷完善和創(chuàng)新人大監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)格依法行使監(jiān)督權(quán)，才能保證人大其它職權(quán)得到落實(shí)，才能保證人民在國(guó)家中的主人地位得以實(shí)現(xiàn)。

二、分析創(chuàng)新人大監(jiān)督機(jī)制存在的問(wèn)題及原因

（一）監(jiān)督法律制度的缺失

人大監(jiān)督機(jī)制的健全和完善的關(guān)鍵在于監(jiān)督法律制度的“剛性”，而正是監(jiān)督法律制度的缺失使人大監(jiān)督的應(yīng)有的效能不能得以發(fā)揮。

首先，監(jiān)督法律制度的不完備使監(jiān)督不能到位。目前我國(guó)還沒(méi)有出臺(tái)監(jiān)督法，有關(guān)監(jiān)督的法律分散在憲法和法律法規(guī)中，這樣所產(chǎn)生的后果是：其一，造成監(jiān)督制度缺乏系統(tǒng)性，各種監(jiān)督形式法律聯(lián)系差、層次性不清，模糊了民意機(jī)關(guān)監(jiān)督的法律權(quán)威；其二，有關(guān)人大監(jiān)督的法律過(guò)于原則，缺乏可操作性，形成監(jiān)督中的空白地帶。

其次，法律對(duì)監(jiān)督權(quán)規(guī)定的非剛性化。憲法和法律賦予各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)，就是為了對(duì)行政權(quán)和司法權(quán)進(jìn)行制約，確保其不被濫用。但是如何對(duì)各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)進(jìn)行有效的控制，以確保監(jiān)督權(quán)不被濫用或擱置，我國(guó)憲法和法律卻沒(méi)有剛性規(guī)定。雖然法律也提到各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)要接受人民群眾的監(jiān)督，但這種監(jiān)督并不具有可操作性，更缺乏必要的剛性，它實(shí)質(zhì)上是建立在各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)自覺(jué)自愿的基礎(chǔ)之上，因而很難落到實(shí)處。由于法律對(duì)各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)的規(guī)定沒(méi)有相應(yīng)的法律責(zé)任與其對(duì)應(yīng)，使其成為一種缺少法律責(zé)任的特殊的“超級(jí)”權(quán)力。也就是說(shuō)，各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)是否行使監(jiān)督權(quán)、監(jiān)督權(quán)行使質(zhì)量的高低，都不需要承擔(dān)任何法律責(zé)任，而沒(méi)有法律責(zé)任的權(quán)力，其權(quán)力運(yùn)行的結(jié)果或者被濫用、或者被束之高閣，這是被歷史和實(shí)踐證明的。這種制度設(shè)計(jì)模式，不僅影響到權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行效果，同樣也削弱了其他職能如立法、重大事項(xiàng)決定以及人事任免等的運(yùn)行效果。

（二）代表制度的欠缺

人大代表制度的欠缺使作為監(jiān)督主體的人大代表意識(shí)薄弱，缺乏使命感。這集中表現(xiàn)在以下兩方面：一是人大代表的日常管理制度的空白。根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)是各級(jí)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，它承擔(dān)處理權(quán)力機(jī)關(guān)交辦的日常事務(wù)、為權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員服務(wù)的義務(wù)。但在對(duì)代表的履職情況進(jìn)行考核時(shí)，卻面臨著沒(méi)有法律依據(jù)的尷尬局面。因此，作為國(guó)家的政權(quán)組織形式，龐大的各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)竟然沒(méi)有設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)來(lái)履行對(duì)其組成人員的管理職責(zé)，人大代表是否履行職務(wù)以及履行職務(wù)質(zhì)量的高低，都不需承擔(dān)任何法律后果。而所導(dǎo)致的直接后果就是從客觀上縱容了部分權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員的“不作為”和消極用權(quán)現(xiàn)象。我們知道，人大權(quán)力是集體行使，人大監(jiān)督工作的權(quán)威來(lái)自于每一個(gè)組成人員的智慧，是集體勞動(dòng)的結(jié)晶。如果作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員的人大代表不能盡職盡責(zé)，那么權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的效果就會(huì)大打折扣。當(dāng)前，人大監(jiān)督工作力度不夠、效果不盡如人意，這與部分人大代表在對(duì)待監(jiān)督權(quán)的運(yùn)用上所采取的“不作為”或“消極作為”有很大關(guān)系。增強(qiáng)人大代表的責(zé)任心，僅靠人大代表的自覺(jué)性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還必須輔之以必要的管理制度，健全管理機(jī)制，’有效行使對(duì)代表的日常管理權(quán)限，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)人大代表的考核、管理。對(duì)于那些不認(rèn)真履行義務(wù)的代表，法律應(yīng)該作出明確的規(guī)定。這對(duì)于增強(qiáng)人大代表的責(zé)任心，提高權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督工作的效能無(wú)疑是一種積極的推動(dòng)。同時(shí)，它還可以促進(jìn)樹立國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)勤奮、務(wù)實(shí)、高效的良好形象。

二是“非職業(yè)代表”制的尷尬。根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員中除極少數(shù)如部分常委會(huì)組成人員實(shí)行專職外，其余絕大多數(shù)是兼職。這樣的制度設(shè)置，實(shí)際上是基于以下一種理念，即人大代表的覺(jué)悟都非常高，他們?cè)谡J(rèn)真做好本職工作的同時(shí)，不僅能非常自覺(jué)地履行法定義務(wù)，而且也有充沛的精力和足夠的能力去履行好國(guó)家權(quán)力，從而確保權(quán)力機(jī)關(guān)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。但現(xiàn)實(shí)卻遠(yuǎn)非如此理想，一些人大代表的素質(zhì)并不夠高，不能自覺(jué)執(zhí)行代表職務(wù)，難以充分發(fā)揮作用，導(dǎo)致這樣的結(jié)果并不是由代表單方面的因素所造成的，因?yàn)榇蟛糠执碓诼男写砺殑?wù)時(shí)是無(wú)償?shù)模茱@然這種制度設(shè)計(jì)違背了按勞分配原則，也有悖于憲法和法律維護(hù)勞動(dòng)者經(jīng)濟(jì)權(quán)利在內(nèi)的一切合法權(quán)益的精神，是對(duì)大部分代表勞動(dòng)的不尊重。市場(chǎng)機(jī)制是一種利益導(dǎo)向的機(jī)制，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最講究權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等，代表的本職工作是代表的衣食之源，我們要求代表處理好本職工作與代表職務(wù)的關(guān)系，在本職工作之外再盡義務(wù)，而放棄本應(yīng)享受的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，這不僅不合情理，實(shí)際上有點(diǎn)強(qiáng)人所難。正是由于代表兼職制違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的基本原則，再加之前面所提到的缺少相應(yīng)的代表日常管理機(jī)制，因而，在這樣一種既無(wú)內(nèi)在動(dòng)力，又無(wú)外在壓力的制度框架下運(yùn)行的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，要提高國(guó)家權(quán)力包括監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的效率只能是一種美好的愿望。

總之，法律制度的缺失不僅使監(jiān)督流于形式，不能保障憲法和法律的有效實(shí)施；而且使程序性的監(jiān)督多于實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督，造成監(jiān)督缺乏針對(duì)性和權(quán)威性；也使監(jiān)督缺乏預(yù)見(jiàn)性，滯后現(xiàn)象產(chǎn)重。這樣的監(jiān)督只能起到亡羊補(bǔ)牢的作用，而不能做到未雨綢繆，防患于未然。

（三）監(jiān)督體制尚未完全理順

按照憲法的規(guī)定，被人大監(jiān)督的國(guó)家機(jī)關(guān)也行使一定的國(guó)家權(quán)力，因而人大要實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督，也必然要具有一定的權(quán)力為依托，這就需要憲法和法律具體明確規(guī)定監(jiān)督主體和監(jiān)督客體之間的權(quán)利和義務(wù)，以便于人大有效地行使監(jiān)督權(quán)。目前，人大行使監(jiān)督權(quán)遇到的體制方面的主要問(wèn)題是黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象。在黨政不分的體制下，黨委往往直接決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事務(wù)，包括重大的行政事務(wù)。按照我國(guó)現(xiàn)行體制，各級(jí)黨委關(guān)于國(guó)家事務(wù)的重大決策，凡是應(yīng)該由本級(jí)人大及其常委會(huì)作出決議、決定或立法的，都應(yīng)通過(guò)人大及其常委會(huì)按法定程序辦理。然而，在現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常出現(xiàn)黨和政府共同決定某些事務(wù)，并聯(lián)合發(fā)文件。當(dāng)這些由黨委決定并由行政、司法機(jī)關(guān)執(zhí)行的事務(wù)發(fā)生問(wèn)題時(shí)，人大就難以進(jìn)行監(jiān)督和糾正。如果人大只是單純地追究因執(zhí)行黨委決定而造成失誤的行政、司法機(jī)關(guān)及其工作人員的責(zé)任，既有失公平，又不能徹底解決問(wèn)題，而人大對(duì)之要監(jiān)督到底的話，勢(shì)必就會(huì)涉及到黨委，但是憲法并未明確賦予人大有監(jiān)督同級(jí)黨委的權(quán)力。相反，人大與其他國(guó)家機(jī)關(guān)一樣，都要接受黨委的領(lǐng)導(dǎo)。事實(shí)表明，如果不解決黨政不分的體制問(wèn)題，顯然不利于發(fā)揮人大監(jiān)督職能作用。

三、當(dāng)前如何創(chuàng)新人大監(jiān)督機(jī)制

（一）完善監(jiān)督機(jī)制，確保憲法法律的權(quán)威

人大監(jiān)督權(quán)是憲法和法律所規(guī)定的特殊權(quán)力。也就是說(shuō)，人大監(jiān)督權(quán)力的行使是以法的規(guī)定為依據(jù)，按照法定的程序來(lái)對(duì)被監(jiān)督者的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，確保被監(jiān)督者的權(quán)力做到正確合法的行使以維護(hù)社會(huì)公共利益。憲法法律要靠強(qiáng)化監(jiān)督來(lái)維護(hù)它的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，監(jiān)督要靠法制來(lái)規(guī)范其權(quán)限、職責(zé)、方式和程序，從而確保監(jiān)督的權(quán)威和成效。因此，我們要在全社會(huì)真正樹立起憲法和法律的權(quán)威，保障憲法法律的實(shí)施，就必須強(qiáng)化人大監(jiān)督機(jī)制，使人大的法律監(jiān)督更加規(guī)范、有序，取得實(shí)效。否則，就會(huì)使人大監(jiān)督工作時(shí)興時(shí)衰，進(jìn)而會(huì)使憲法法律的實(shí)施受到人為因素的干擾，甚至成為一紙空文。同時(shí)要進(jìn)一步健全和完善各項(xiàng)法律制度尤其監(jiān)督法律制度，使人大監(jiān)督納入到法治的軌道。這樣人大監(jiān)督權(quán)不僅能夠有效地發(fā)揮作用，而且規(guī)范、科學(xué)切合我國(guó)社會(huì)主義政治文明建設(shè)的客觀需要，真正樹立起人大監(jiān)督的權(quán)威性。

（二）強(qiáng)化制度約束，理順黨與國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系

加強(qiáng)監(jiān)督制度建設(shè)是強(qiáng)化監(jiān)督工作并使其嚴(yán)格按照一定程序運(yùn)行的重要保證。因此，真正發(fā)揮人大的監(jiān)督職能作用，必須重視監(jiān)督制度的建設(shè)與創(chuàng)新。人大法律監(jiān)督立法，要堅(jiān)持體現(xiàn)人大在法律監(jiān)督上“既不失職，又不越權(quán)”的原則，在法律上明確人大法律監(jiān)督和工作監(jiān)督的程序，使人大的監(jiān)督工作趨于法律化、規(guī)范化。

一是法律監(jiān)督立法應(yīng)當(dāng)保障和促進(jìn)人大法律監(jiān)督職權(quán)的行使。要明確界定人大法律監(jiān)督職權(quán)的性質(zhì)、地位和作用，界定人大法律監(jiān)督職權(quán)的內(nèi)容，以確保人大能夠充分有效地行使法律監(jiān)督職權(quán)。

二是法律監(jiān)督立法要對(duì)人大的法律監(jiān)督職權(quán)的行使進(jìn)行規(guī)范。在法律監(jiān)督的方式、手段、力度和頻率的設(shè)定上，要以被監(jiān)督對(duì)象能夠承受為限，以防止法律監(jiān)督的隨意性，防止法律監(jiān)督權(quán)的濫用，確保法律監(jiān)督合理、規(guī)范和有序地進(jìn)行，達(dá)到保障和促進(jìn)法律有效實(shí)施的目的。

三是建立和完善人民代表制度。從法律的角度對(duì)人大代表的素質(zhì)和能力及其履行職責(zé)的責(zé)任作出明確規(guī)定，同時(shí)還要在人大代表選舉中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，造就出素質(zhì)高、能力強(qiáng)的人大代表，增強(qiáng)代表履行職權(quán)的動(dòng)力和責(zé)任感。

四是構(gòu)建與我國(guó)政治現(xiàn)實(shí)相協(xié)調(diào)的監(jiān)督機(jī)制，理順黨與國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系。一方面，黨作為領(lǐng)導(dǎo)者，應(yīng)當(dāng)按照符合領(lǐng)導(dǎo)特征的途徑和方式，充分發(fā)揮對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)作用；另一方面，黨作為被管理者，應(yīng)當(dāng)自覺(jué)地尊重國(guó)家機(jī)關(guān)的管理，在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，把黨權(quán)與政權(quán)的關(guān)系納入法治軌道，為人大監(jiān)督工作的順利開(kāi)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。

（三）建立、健全人大監(jiān)督的運(yùn)作程序

人大監(jiān)督程序，是指人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)對(duì)監(jiān)督對(duì)象的調(diào)查處理等前后相續(xù)的法定步驟、順序、形式、方式和時(shí)限。如果程序的設(shè)計(jì)及其運(yùn)作不符合人大監(jiān)督的目的，再完善的人民代表大會(huì)制度也會(huì)變成幻影。從一定意義上講民主政治就是程序政治，民主制度就是依靠合法性的程序來(lái)支撐的。對(duì)于以會(huì)議作為主要工作形式的人大制度來(lái)說(shuō)尤其需要加強(qiáng)對(duì)程序的規(guī)定。因此，程序?qū)τ谌舜蟊O(jiān)督的意義在于，程序具有定向展開(kāi)，過(guò)程不可逆、管理和決定的非人情化的特性。人大監(jiān)督一旦依照程序進(jìn)行，無(wú)論程序參加者還是外界的什么力量，都難以左右監(jiān)督程序的運(yùn)行，人大監(jiān)督則能一步一步地得到實(shí)現(xiàn)。

總之，創(chuàng)新人大監(jiān)督機(jī)制：一是健全規(guī)范監(jiān)督法律體制；二是完善監(jiān)督方式和監(jiān)督程序；三是加強(qiáng)監(jiān)督制度和機(jī)制建設(shè)，把監(jiān)督工作的各個(gè)環(huán)節(jié)逐步納入規(guī)范化、制度化和程序化的軌道。建立科學(xué)、合理、規(guī)范和有效的人大監(jiān)督機(jī)制，以權(quán)力制約權(quán)力，以法制制約權(quán)力，形成良好的社會(huì)環(huán)境，全面推進(jìn)依法治國(guó).