檢察機關法律監督職能弱化的思考
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立案監督力度不夠。一是案源渠道不暢，立案監督線索不多。二是對立案監督案件的事實、證據過嚴。有的檢察機關在要求公安機關說明不立案理由時，以事實、證據是否足以定罪批捕、提起公訴來決定是否對某一個案件實行立案監督。三是有的公安機關態度消極，對通知立案的案件"立而不查"的現象時有發生。四是被害人與檢察機關認識有沖突時，檢察機關是立還是不立，無所適從。如果被害人認為某案屬于該立不立，而檢察機關認為公安機關對該案不予立案是正確的，法律沒有作具體規定，檢察機關如何處理有一定難度。五是對公安機關不應當立案偵查而立案偵查的案件監督，缺乏依據。
偵查監督效果不明顯。一是對偵查人員刑訊逼供行為監督困難較大。二是對另案處理案件監督難。另案處理主要有兩種情況：在逃和治安處罰。對"在逃"是否確實，檢察機關監督工作不能深入到鄉鎮一級的基層單位，信息反饋滯后，很難起到有效監督作用。治安處罰是否得當，是否應立案而作治安處罰，檢察機關缺乏監督的必要措施，監督效果也不理想。
審判監督難以顯示出應有的效力。一是有的檢察機關往往只重視公訴權的行使，重心放在了公訴的質量上，而自覺不自覺地忽視了監督職責，出現了一手硬，一手軟的情況。二是刑事審判監督工作僅限于對公訴案件審判的監督，而對自訴案件的審判活動監督基本上沒有開展。由于對二審、再審抗訴案件過去采取書面審理和調查訊問的方式審理的比較多，客觀上削弱了人民檢察院的審判監督工作。三是檢察機關提出糾正意見后，人民法院是否接受改正，沒有法律規定，審判監督的效力也就大打折扣，其效果比較差。四是判決、裁定監督效果不佳。近幾年來，抗訴案件的改判率一直不高，難以達到有效的監督效果。
執行監督不到位。對批準暫予監外執行的決定，檢察機關只能提出書面意見，執行機關如果不采納檢察機關的正確意見，檢察機關也無其他監督手段；對減刑、假釋，由行政機關提出建議，人民法院作出裁定，人民檢察院僅得到裁定書副本，很難發現其中的違法之處。即使發現后提出書面意見，人民法院不予采納而作出維持錯誤裁定的最終裁定時，人民檢察院也就無法再繼續實行監督。民事行政檢察監督工作沒有深入開展。一是民事訴訟法只規定了對法院錯誤的生效裁判提出抗訴的權力，而未將其他的訴訟行為、執行環節納入監督范圍，監督內容上的不完整必然影響監督效果。二是抗訴與再審脫節，形成監督"真空"。上級檢察機關對下級檢察機關提請或建議抗訴的民事申訴案件，經審查認為符合抗訴條件，向同級法院提出抗訴后，一定程度上存在著不再過問抗訴結果如何，法院也不將抗訴結果通知檢察機關的現象，形成了只管抗訴、不管效果的局面。司法實踐中，大量的抗訴案件，上級法院都要發回再審，下級法院不可能將再審通知送達上級檢察機關，而下級檢察院因無抗訴權，沒有上級檢察院的指派，便無法出庭支持抗訴，從而造成抗訴與再審脫節，形成監督"真空"，影響了抗訴效果。三是抗訴改判率較低。大量民行抗訴案件都是上級法院發回原審法院自行再審，再審案件久拖不決，難以改判，抗訴效果不能真正得到有效體現。
二、檢察機關法律監督職能弱化原因
我國社會主義法律監督理論體系還遠未形成。目前的法律監督理論研究多致力于檢察實踐經驗的總結，有的就理論而理論，使許多設想和原則流于理想層次，有的則停留在低水平的重復上，成為注釋法律條文和具體實踐的工具。當然，這些探討和研究，也是我們所必需的，但法律監督作為當今最豐富、最具實踐性和研究性的一項課題，由于缺乏基本的理論構架和引導，使其理論研究難以達到一定的深度和廣度。這也是當前法律監督理論整體感不強、系統性不夠，導致法律監督效果不佳的重要原因。
立法過于原則、空泛。如民事訴訟法、行政訴訟法分別規定人民檢察院有權對民事、行政審判活動實行法律監督，但范圍只限于人民法院已經發生法律效力的判決、裁定的監督，而且這種監督也只限于按照審判監督程序提出抗訴這一形式。對于民事審判過程中發生的"暗箱操作"卻沒有手段進監督、制約。再就目前相對完善的刑事訴訟監督來講，雖然修訂后的刑事訴訟法規定了"人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監督"，但監督范圍及程序仍有諸多疏漏和缺陷。如在立案監督中，人民檢察院對公安機關在立案中發生違法行為提出糾正意見，如果公安機關不予采納、拒不糾正，檢察機關如何處理，法律缺少規定。對通知立案而公安機關不立案的情形，法律也沒有具體規定檢察機關可以采取哪些措施。
缺乏剛性的保障措施。如檢察機關提出的"立案監督"、"案件退查制度"、"不捕、撤訴跟蹤"等，對偵查活動和偵查結果的監督措施，受到公安部門的冷遇；審判監督的"跟蹤制度"、"備案制度"、"超期羈押人犯的檢查制度"等，法院系統不接受。因此，在實踐中，不得不采取"便通"、"迂回"戰術，對檢察監督的建議、決定等，進行"軟包裝"、"軟著陸"。對公安不捕的案件，用退補通知代替，使公安好接受；對法院要抗訴的案件，不用抗訴書，使用"改判建議"。雖然也能達到某些效果，畢竟違背訴訟立法的初衷，工作起來也很累。甚至不可避免地出現了一些"官情案"、"臺階案"和"消化案"。
未準確定位法律監督職能。近十年來，檢察機關一度把法律監督職能與打擊刑事犯罪職能、打擊經濟犯罪職能、保護職能、服務職能等相提并論。未能把法律監督放在突出、中心的位置上來。具體執行中，不可避免地是輪流突出：或是打擊刑事犯罪，執行"壓下去的任務"；或是打擊貪污、受賄、配合懲治腐?。换蚴怯痔岢鲆苑战洕鸀橹行?，為建立市場經濟作貢獻。法律監督職能一直未能明確定格、定位。特別是在市場經濟的沖擊下，一些監督者，放松法律監督、熱衷謀求經濟實力，監督工作心灰意冷，不想辦案、不愿監督的潛流思想，一直在沖擊著檢察隊伍。
三、強化檢察機關法律監督職能的措施
完善立法，盡快制定統一、明確的司法解釋，為強化法律監督提供法律依據。一是從立法上進一步完善檢察監督的法律體系。當前最緊迫的是要加快《國家檢察監督法》的研討和制定，盡快修訂完善《人民檢察院組織法》，制定切實可行的《檢察官法》實施細則，以分步推進檢察監督法律體系的建設。二是盡快補充完善刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法中未完善的內容。如在立案監督上，通過司法解釋進一步明確立案監督不僅包括"應當立案而不立案"的監督，而且要包括整個立案活動的全面監督；在偵查監督上，通過司法解釋明確"提前介入"的法律地位；在審判監督上，通過司法解釋規范法庭外調查權，確立庭外查證證據開示規則；在判決裁定監督上，通過司法解釋明確審判監督程序抗訴案件的審理期限，防止久拖不決；在民事行政監督上，通過司法解釋規定人民檢察院有調卷權，明確對抗訴案件的再審審級的規定，增強其操作性，減少隨意性，等等。另一方面，通過立法盡快補充完善刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法及其司法解釋中關于訴訟法律監督的保障性規定。通過立法明確《說明不立案理由通知書》、《通知立案書》、《糾正違法通知書》、《糾正違法意見書》的法律效力，同時賦予檢察機關對拒不接受監督的單位和個人有建議處分權。三是盡量細化與刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟監督相配套的有關操作細則。建議高檢院盡快制訂立案、偵查、審判、判決裁定、執行各訴訟環節的監督細則、規則，交由全國人大法工委出面協調并廣泛征求意見，以公、檢、法、司名義聯合，共同遵照執行，使檢察機關的監督程序進一步制度化、規范化。四是鑒于目前檢、法兩家司法解釋相互矛盾和公、檢、法、司各行其是的現狀，建議全國人大統一司法解釋權，以立法的形式加以確定，明確規定司法解釋權的歸屬，以減少不必要的磨擦，確保司法活動的高度統一和公正。
改革現行司法體制，增強法律監督活力。首先，改革檢察機關的領導體制和財經體制，強化上級檢察院對下級檢察院的領導。通過立法形式進一步明確上級檢察機關對下級檢察機關指示、指令、決定的法律約束力，解決上級領導不力和下級接受領導不虛心的問題；通過制訂《人民檢察院組織法》以及與之相配套的有關規則或條例明確最高人民檢察院對地方各級人民檢察院，上級人民檢察院對下級人民檢察院實施領導的具體規程，做到有章可循，違章必究；通過立法賦予上級檢察機關對下級檢察機關檢察長的提名權、審查權和否決權。通過立法賦予上級檢察機關對下級檢察機關有監督權、事務轉交權、委任分管權和任免懲戒權。從領導體制上，強化最高人民檢察院黨組對各級檢察機關、上級人民檢察院黨組對下級人民檢察院黨組的領導。從改革檢察機關人財物管理機制人手，強化上下級檢察機關的領導關系。在干部管理制度方面，可將現行的地方黨委管理為主改為檢察機關管理為主，并逐步過渡到由檢察系統按《檢察官法》的規定實行垂直管理。在經費保障方面，將目前由地方政府負擔地方檢察機關的財政改為由中央政府負擔，并建立全國檢察經費統籌制度，由最高人民檢察院根據實際需要，統一做出年度預算，報中央財政核定后納入國家財政預算，實行計劃單列，逐級下撥、分級管理，真正實現"吃皇糧"。
第二，探索"偵檢一體化"模式，增強檢察機關對偵查程序的監控力度。改革的設想是：以遵從司法規律、提高效率與保障權利的高度一致性為目的，建立偵、檢一體化刑事司法模式，突出強調檢察機關在刑事訴訟中對偵查機關的偵查取證行為的領導、指揮、監督權，實行司法警察與治安警察分離制度，對現行公安管理體制進行分流重組，將司法警察從現行行政管理體制中分離出來，使其接受檢察機關管理、指揮、領導、監督，只有這樣，才有可能有效地防止行政干預司法現象的發生，才能保障整個刑事司法體制持續高效運作。
第三，改革現有的對司法權力監督模式，強化法律監督。一是要改革現行的內部監督制約體系，建立專門的監督機構，通過對檢察官的行為進行調查，如果發現檢察官有故意濫用職權，徇私枉法的事實，可對檢察官進行彈劾。同時，還必須從工作制度上完善內部監督制約機制，如建立和完善自偵察件立案監督規程；建立和完善民事、行政抗訴案件的備案審查制度；建立和完善辦案跟蹤監督機制等。二是完善外部制約機制，主要是強化人大對檢察權行使的監督，自覺接受社會監督，進一步深化"檢務公開"制度，以防止監督權的濫用，維護司法的權威。
第四，完善管理機制，強化法律監督。主要是完善各訴訟監督的責任管理制度、各訴訟監督的工作制度、各訴訟監督考核獎懲制度以及錯案責任追究制度，使其更加符合具有檢察特色的管理方式，保證各訴訟環節上的監督工作有效開展，防止監督流于形式，走過場。
第五，改善用人機制，加大培訓力度，嚴格隊伍管理，提高隊伍素質。一是在進人、用人的問題上，要堅持"公開、公平、競爭、擇優"的原則，嚴格執行《檢察官法》，把真正德才兼備的優秀人才錄用到檢察機關。二是加大對檢察干警的教育培訓力度，嚴格管理隊伍，不斷提高干警的政治素質、職業道德水平和業務能力。三是強化激勵機制，激發干警的工作熱情和創新意識，提高法律監督的質量、效率和水平。
在履行法律監督職能中處理好四個關系。一是正確處理對職務犯罪監督與全面履行法律監督職能的關系。檢察機關的工作性質是法律監督。人民檢察院的一切活動都必須圍繞法律監督這一基本職能開展。在任何時候、任何情況下，都不能離開這個職能，或以別的什么工作沖淡法律監督工作。二是正確處理執行實體法監督與執行程序法監督關系。當前，要強調對執行程序法的監督，違反了程序法，即使打擊了犯罪，也不是公正執法；違反了程序法，全面正確執行實體法也無法保障。在處理對執行實體法與程序法監督關系時要堅持并重原則，全面正確履行法律監督職能。三是正確處理司法機關之間工作上配合、制約與執法上的監督關系。要解決敢于監督和善于監督的關系。近幾年來，由于執法環境不佳，有的地方的公檢法機關之間往往是保持"一團和氣"，不講原則，甚至以感情代替原則。有的檢察院的領導怕履行法律監督影響部門之間關系，損傷與兄弟部門之間的感情，怕對工作、對個人帶來麻煩。搞無原則的團結的"配合"，更談不上執法監督了。由此出現了地方保護主義、部門保護主義、徇私枉法、違法辦案等現象，影響了法律公正、平等實施。對互相制約和法律監督，在部分干警中存在一種模糊認識，認為"制約"就是"監督"，或"制約"比"監督"更有效、作用更明顯，因此，在實踐中，"重制約，輕監督"，甚至以制約代替監督。這種錯誤認識和做法的存在，對檢察機關法律監督職能作用全面發揮是十分不利的。四是正確處理執法監督與被監督的關系。我們要在全面履行法律監督職能的過程中，不斷地在全體干警中培養監督者首先要接受監督的觀念。既要通過內部的監督制約機制，經常地開展自查自糾活動，落實錯案追究責任制，來保證正確履行法律監督職能，更要重視來自外部的批評意見，把自覺接受來自外部的監督作為改進檢察工作，更好地履行法律監督職能的重要環節來抓。主要是堅持黨對檢察工作的絕對領導，正確處理好堅持黨的領導與依法獨立行使檢察權的關系，要把服從、服務于黨和國家大局統一起來；要自覺接受人大及其常委會的監督，擺正位置，自覺將檢察機關置于人大的監督之下，要密切同人大代表的聯系和溝通，認真聽取和嚴肅對待人大代表的意見和建議，對人大交辦的案件和人大代表涉及的案件應慎重處理，不得怠誤；要重視輿論監督，主動配合輿論監督工作，與輿論宣傳部門、新聞媒介保持密切聯系。增強檢察機關工作的透明度，對新聞媒介的曝光、訪談、法律咨詢要認真對待，妥善處理；要主動接受群眾的監督，通過信訪舉報渠道、下訪途徑聽取人民群眾的呼聲與要求。要與各派、社會團體保持密切聯系，必要時聘請監督聯絡員，經常主動聽取他們的意見和建議。要對上述各種途徑的外部監督的意見、建議、呼聲、要求，認真加以研究，本著對黨、對人大、對人民負責的精神，把各種監督落到實處。
