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農(nóng)村現(xiàn)行的行政管理體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本沿襲了改革開放前的行政管理體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生的直接動(dòng)因是為了保證催耕催種計(jì)劃的落實(shí)和因?yàn)楫?dāng)時(shí)交通和通訊不發(fā)達(dá)，行政輻射的面積有限，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行面對面的管理。但是，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷發(fā)展完善的今天，其生存環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的管理體制、運(yùn)行機(jī)制和組織整體架構(gòu)卻沒有作相應(yīng)的調(diào)整和變革。隨著我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)和生產(chǎn)力的高速發(fā)展，如何調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系以適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的緊迫課題，筆者就某縣的調(diào)查情況，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色定位的角度出發(fā)，淺析鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制創(chuàng)新。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀分析

改革開放以來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革方面卻沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從調(diào)查的情況來看，存在以下幾個(gè)方面的問題：

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所處的地位決定了其“角色”難當(dāng)

一是從黨、政、人大機(jī)構(gòu)的設(shè)置來看。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大按其職級來說，都是同等職級的。但從工作實(shí)際看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，也要執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的各項(xiàng)決議。從決策的機(jī)制看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的決策主體，它決定著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重大問題(如人員分工、人事安排、中心工作)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大決策一般通過兩大會(huì)議作出，一是黨委會(huì)議，凡屬黨內(nèi)兼職的行政干部以黨委副書記和黨委委員的身份參加會(huì)議，然后以行政干部的身份落實(shí)黨委會(huì)的決定；其二是黨政聯(lián)席會(huì)議，黨政會(huì)議表面上由黨政干部聯(lián)合作出的決定，由于交叉任職，這個(gè)會(huì)議實(shí)際上可以看作是黨委擴(kuò)大會(huì)議。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)是權(quán)力機(jī)關(guān)，但它只能是通過一年一次的代表大會(huì)參與決策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)，根據(jù)組織法，行政組織沒有全體會(huì)議和黨務(wù)會(huì)議這種權(quán)威決策形式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長會(huì)一般是布置具體工作的。

二是從行使的職能來看。根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有13項(xiàng)職權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有7項(xiàng)職權(quán)(并實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制)。按照《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委有6項(xiàng)主要職能。而在職能的實(shí)際行使當(dāng)中問題不少，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一方面是職能行使的越位；另一方面是職能行使的缺位；再一方面就是職能行使的錯(cuò)位。究其原因，主要有三點(diǎn)：一是職能界定模糊不清；二是黨政職責(zé)不分；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大地位不高。

2、條塊分割，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)權(quán)限不清

這不是一個(gè)新問題，“條”主要是指縣級人民政府的職能部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各種分支機(jī)構(gòu)所擁有的行政管轄權(quán)，“塊”是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府本身對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域應(yīng)該擁有的行政管理權(quán)。條塊關(guān)系是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣政府的各職能部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分支機(jī)構(gòu)在管理權(quán)上的權(quán)力和分配。目前，就我們調(diào)查的某縣來說，有關(guān)部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)(指以條管理為主的機(jī)構(gòu))達(dá)10多個(gè)，占整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的75％左右，而且大多掌握著一些有利可圖的職權(quán)。如公安、地稅、國稅、工商、電力、土地、水利、獸醫(yī)、廣播電視、衛(wèi)生院、防保所、交通、中學(xué)、小學(xué)、財(cái)政等在鄉(xiāng)鎮(zhèn)均有派出機(jī)構(gòu)(由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的只有農(nóng)業(yè)農(nóng)機(jī)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、計(jì)劃生育、村鎮(zhèn)建設(shè)、文化)，這些機(jī)構(gòu)都以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為工作對象，在行政上雖明確是雙重領(lǐng)導(dǎo)，但是以條為主，除黨團(tuán)關(guān)系在鄉(xiāng)鎮(zhèn)外(有的單位黨團(tuán)關(guān)系還不在)，其它的人、財(cái)、物的權(quán)力和業(yè)務(wù)管理權(quán)都在上級部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無權(quán)過問。這就造成了以下后果：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)任大，權(quán)力小。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是國家的基層政權(quán)，國家的各項(xiàng)工作都要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)來完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部形象地說“上面千條線，下面一根針”，責(zé)任重大。為了督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項(xiàng)工作，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂了各種形式的目標(biāo)責(zé)任書，以加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作壓力，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成任務(wù)，但由于以條條垂直領(lǐng)導(dǎo)為主的管理體制大大削減了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理職能和調(diào)控職能，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以完成；二是塊塊無法約束條條。派出機(jī)構(gòu)的人、財(cái)、物權(quán)大多在縣里，而且這些職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)是平級或者是級別更高的單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對這些機(jī)構(gòu)的一些不合理做法無法管束和制止；三是不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一行政管理。各派出機(jī)構(gòu)人員為了完成上級布置的任務(wù)，總是強(qiáng)調(diào)自身工作的重要性，并且出臺(tái)一些特殊政策，結(jié)果造成政出多門，多個(gè)中心，難以形成合力；四是影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的積極性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員和條屬機(jī)構(gòu)人員存在較為嚴(yán)重的苦樂不均的現(xiàn)象，政府工作人員繁雜，待遇較差，而條屬工作部門工作較輕閑，福利待遇比鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的部門好得多，造成了互相攀比的現(xiàn)象，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職工的工作熱情。

3、財(cái)政困難，經(jīng)費(fèi)缺乏保障

這是一個(gè)普遍現(xiàn)象，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，債務(wù)沉重是一件非常嚴(yán)重的問題。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)在，作為中國基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府總的背負(fù)著2000多億元龐大的債務(wù)，絕大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有數(shù)量不等的債務(wù)。就以調(diào)查的該縣為例，2003年23個(gè)鎮(zhèn)的財(cái)政收入是22011萬元，可用財(cái)力是9673萬元，實(shí)際支出達(dá)15469萬元。全縣每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有沉重債務(wù)，債務(wù)總額達(dá)17296萬元，少則109萬元，多則3711萬元。隨著三年全部取消農(nóng)業(yè)稅政策的落實(shí)，債務(wù)可能還要大幅度的上升。這不僅嚴(yán)重影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和基層政權(quán)的建設(shè)，也嚴(yán)重威脅著國家的穩(wěn)定和安全。造成這種現(xiàn)象的主要原因：一是過去脫離實(shí)際地搞了一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或“政績工程”，由此背上沉重的工程欠款。就拿前些年搞的“電話鄉(xiāng)”、“有線電視鄉(xiāng)鄉(xiāng)通”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)網(wǎng)改造”來說，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都花了數(shù)百萬元，背上了數(shù)目不小的債務(wù)，而形成的固定資產(chǎn)卻被條條拿走了。二是前幾年推行“普九”，大搞學(xué)校升級達(dá)標(biāo)活動(dòng)，其結(jié)果留下了難以償還的教育欠帳。三是盲目加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，留下了大量企業(yè)貸款或工人的集資款和一些“夕陽企業(yè)”。四是1998年進(jìn)行的“三金”清理整頓。關(guān)閉了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)的農(nóng)村合作基金會(huì)，原存入這些合作基金會(huì)的各種存款則由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部負(fù)責(zé)清償，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)成倍增長，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的重要構(gòu)成部分。五是由于資金緊缺，為了維持學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)和進(jìn)行學(xué)校各項(xiàng)建設(shè)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校一般都采取了向各學(xué)生家長借款維持運(yùn)轉(zhuǎn)的作法，現(xiàn)在這種借款政策取消后，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)留下了一筆可觀的亟待償還的債務(wù)。六是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)為了維持生計(jì)搞的一些貸款，以及一些辦實(shí)體摘的一些貸款擔(dān)保等等。這種狀況形成了一種惡性循環(huán)，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)難、保穩(wěn)定難，政府在群眾中的可信度越來越低。由于政府困難，對新的社會(huì)公益項(xiàng)目投資極少，老的項(xiàng)目又難以維持，影響了投資環(huán)境，減少了稅源。同時(shí)由于政府困難，致使政府對教育、農(nóng)業(yè)等方面的投入越來越少，造成了農(nóng)民增收越來越難，而且造成了很多地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，農(nóng)民增產(chǎn)不增收，農(nóng)民生產(chǎn)的積極性有所降低。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員多也是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的原因，由于各種因素，該縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有財(cái)政供養(yǎng)人員一萬五千多人，且隨著財(cái)政供養(yǎng)人員的增資和事業(yè)的發(fā)展須新進(jìn)的人員(如補(bǔ)充緊缺學(xué)科教師和機(jī)關(guān)補(bǔ)充公務(wù)員)，供養(yǎng)人員的負(fù)擔(dān)越來越重。

村級負(fù)擔(dān)沉重，債務(wù)多，影響村級組織的正常運(yùn)行。全縣316個(gè)村，共有村級債務(wù)12898萬元，2003年村級赤字952萬元，赤字的村有151個(gè)，占47．8％。就拿該縣某鎮(zhèn)來說，全鎮(zhèn)16個(gè)村中有14個(gè)村當(dāng)年均有不同程度的資金缺口，少的3—4萬元，多的近10萬元。2003年底，全鎮(zhèn)村級赤字97萬元，加之中央一號(hào)文件下發(fā)后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)下降3個(gè)百分點(diǎn)，又取消了二、三產(chǎn)積累，農(nóng)民減負(fù)280萬元，其中近100萬元為鎮(zhèn)村收入，這樣2004年全鎮(zhèn)累計(jì)因政策因素村級赤字近200萬元，目前的村級集體幾乎成了“空殼子”，就連村組干部的報(bào)酬都無處著落，導(dǎo)致村組干部工作積極性下降，可以說村級經(jīng)濟(jì)已直接影響到村級組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

4、開展工作缺乏有效的手段

鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農(nóng)村工作和農(nóng)民的管理，由于在職能上殘缺不全，在經(jīng)濟(jì)上沒有制約手段，工作上又不能搞強(qiáng)迫命令，只能采取協(xié)商、發(fā)動(dòng)、示范、服務(wù)等方式開展工作。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍感覺推動(dòng)工作缺乏手段，農(nóng)村工作越來越難干，壓力越來越大。表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是工作壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系，已由昔日的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系改變?yōu)榻裉斓闹笇?dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。這就意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部已不能像過去那樣對依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)采取行政命令式的管理方式，然而一些上級領(lǐng)導(dǎo)和部門卻忽視了這一點(diǎn)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍習(xí)慣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的行政管理模式，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作壓力增大；二是生活壓力。實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政包干體制后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的生活壓力越來越大。由于財(cái)稅任務(wù)要完成，有的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資不能按時(shí)足額發(fā)放，再扣除各種捐款，所剩無幾。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作環(huán)境比較艱苦，雙休日很少休息；三是輿論壓力。由于諸多原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)給農(nóng)民的少，向農(nóng)民“索取”的多。作為農(nóng)村基層矛盾的處理者和“索取”的執(zhí)行者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不可避免地成了少數(shù)農(nóng)民不滿情緒的發(fā)泄對象和上面追查責(zé)任的承擔(dān)者以及社會(huì)輿論的指責(zé)者。有的新聞媒體忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主流和工作上的困難，片面報(bào)道鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作失誤或不足，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的形象受到影響，工作難度加大。

5、考核體系不科學(xué)，農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系薄弱

有人把鄉(xiāng)鎮(zhèn)形容成：殘缺不全的政府、殘缺不全的職能、殘缺不全的部門和包羅萬象的責(zé)任。可在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核上并沒有因天生殘疾而放松，縣直各個(gè)部門都對鄉(xiāng)鎮(zhèn)制訂各種各樣嚴(yán)格的考核標(biāo)準(zhǔn)，動(dòng)不動(dòng)就搞檢查評比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)疲于應(yīng)付。而且在考核的標(biāo)準(zhǔn)作出了許多硬性的規(guī)定，把機(jī)構(gòu)編制、人員配備、設(shè)備添置、資金使用等作為指標(biāo)，動(dòng)不動(dòng)就扣分，形式主義嚴(yán)重，不注重效果，最終的目的就是要鄉(xiāng)鎮(zhèn)買部門的帳。由此而出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能搞的事情，通過考核逼著搞；鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能辦的事情，通過考核逼著辦；鄉(xiāng)鎮(zhèn)干不好的事情，通過考核逼著干；鄉(xiāng)鎮(zhèn)不愿說的話，通過考核逼著說。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對此苦不堪言。

6、政府信用缺失，干群關(guān)系緊張

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能過寬且職責(zé)權(quán)限不清，加之層層過高的考核標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信用缺失。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本來是為農(nóng)民服務(wù)的，但現(xiàn)在在農(nóng)民群眾的威信和可信度越來越低，有的成了農(nóng)民的對立面，這種對立狀況把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部推到了風(fēng)口浪尖上。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能定位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國行政管理體制中直接面對廣大農(nóng)村，功能比較完備的最基層的政權(quán)組織，在行政管理層次中處于基礎(chǔ)地位。它不僅是承上啟下、連接城市和農(nóng)村的關(guān)鍵層次和中間環(huán)節(jié)，同時(shí)也是各種矛盾的焦點(diǎn)。減人、減負(fù)首先要減事，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么。按照“小政府、大社會(huì)”的方向，切實(shí)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，變“行政支配主導(dǎo)型”的體制為市場導(dǎo)向的民主的合作體制。在職能上著重理順?biāo)膫€(gè)關(guān)系：

一是理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與管理經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。一方面，政府管理經(jīng)濟(jì)的態(tài)度應(yīng)是：“有所為有所不為”。官不與民爭利，凡是民間能辦的，政府要堅(jiān)決退出。政府要進(jìn)入的就是公共產(chǎn)品和公共基礎(chǔ)設(shè)施，要為老百姓提供較好的公共服務(wù)；另一方面是當(dāng)好裁判。如今企業(yè)有外資、民營、個(gè)體、混合各種成分，就看你這個(gè)裁判如何依法公正的吹哨。這要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一是創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，包括游戲規(guī)則的規(guī)定，目的是引入競爭的機(jī)制，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)健康的發(fā)展。二是如何協(xié)調(diào)多元組合的利益關(guān)系，現(xiàn)在企業(yè)投資多元化出現(xiàn)的問題比較多，股東之間、勞資之間政府都要協(xié)調(diào)好。三是聚好兩個(gè)“才(財(cái))”，其一是人才，如何把全國各地的人才留在小鄉(xiāng)小鎮(zhèn)。吸引人才不僅是靠金錢，還要靠居住條件、社會(huì)環(huán)境、文化氛圍和教育事業(yè)。只有把這些問題解決好才能吸引他們。有了人才不愁經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。其二是財(cái)氣，只有把投資者吸引在這里，經(jīng)濟(jì)就有后勁，就不愁就業(yè)和稅金。只有聚好“人和財(cái)”，才能真正發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)。

二是理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與市場的關(guān)系。要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政效率，必須按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和依法行政的需要，強(qiáng)化綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督調(diào)控職能，減少政府直接管理和微觀管理職能，轉(zhuǎn)移后勤服務(wù)、生產(chǎn)經(jīng)營職能，下放屬于企事業(yè)單位的職能，將行業(yè)性、社會(huì)性事務(wù)以及做不了、做不好的事委托給社會(huì)中介組織。社會(huì)中介組織可以向社會(huì)提供眾多的服務(wù)，承擔(dān)一些政府部門不該做或做不好，企業(yè)做未必有效的事務(wù)。從而形成政府調(diào)節(jié)市場、市場引導(dǎo)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新格局，真正使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)現(xiàn)由直接管理向間接管理、微觀管理向宏觀管理、單一行政管理向綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和法制手段管理的轉(zhuǎn)變，履行統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、依法行政、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)和檢查監(jiān)督的職能。

三是理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與社會(huì)的關(guān)系。1、配合形成獨(dú)立于企事業(yè)單位之外、資金來源多元化、保障制度規(guī)范化、管理制度社會(huì)化且符合農(nóng)村實(shí)際的社會(huì)保障體制，建立和完善社會(huì)最低生活保障、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)體系，建立可靠、穩(wěn)定的社會(huì)保障基金的籌措機(jī)制和有效運(yùn)營、嚴(yán)格管理的機(jī)制；2、樹立為納稅人服務(wù)的意識(shí)，引進(jìn)市場機(jī)制和企業(yè)管理的經(jīng)驗(yàn)，突出政府的服務(wù)職能。同時(shí)增強(qiáng)政府對服務(wù)對象的反應(yīng)能力、承擔(dān)責(zé)任能力和風(fēng)險(xiǎn)能力，確立公共價(jià)值觀，為社會(huì)提供更多更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，發(fā)展公共事業(yè)和公益事業(yè)，創(chuàng)造安全、舒適的人居環(huán)境；3、加快發(fā)展小城鎮(zhèn)，重點(diǎn)發(fā)展中心鎮(zhèn)，充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的特殊作用，建成以當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)產(chǎn)業(yè)為特色的集貿(mào)市場，增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合服務(wù)功能和輻射帶動(dòng)能力，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整后，在較大區(qū)域內(nèi)組織生產(chǎn)的需要。要引入市場機(jī)制，提升城鎮(zhèn)品位和親和力，為居民提供一個(gè)舒適、環(huán)保的居住環(huán)境，縮短城鄉(xiāng)差別；4、強(qiáng)化農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化和市場化，提升農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和增加農(nóng)民收入。

四是理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與事業(yè)單位之間的關(guān)系。首先要堅(jiān)持政事職責(zé)分開原則，明確機(jī)關(guān)與事業(yè)單位的職責(zé)范圍、編制和管理方式。把不應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使的職能逐步轉(zhuǎn)移和下放，事業(yè)單位承擔(dān)的行政職能，原則上劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)；其次，大力精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)機(jī)構(gòu)；第三，按照公益性和經(jīng)營性分開的原則，規(guī)范對事業(yè)單位的撥款方式，該政府承擔(dān)運(yùn)行費(fèi)用的，政府要全額預(yù)算，不該政府負(fù)擔(dān)的，要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，對事業(yè)單位施加壓力，逼使其解放思想、更新觀念、轉(zhuǎn)換機(jī)制、走向市場；最后，改變管理方式。對事業(yè)單位的管理逐步由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理，通過制定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制以及運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿等手段，強(qiáng)化檢查、指導(dǎo)、監(jiān)督和服務(wù)，重點(diǎn)管理事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)班子和公有資產(chǎn)保值增值。

五是理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與黨委、人大的關(guān)系。如何改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的各自職能，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法自主性地開展工作，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的一個(gè)主要問題。其中，最重要的還是切實(shí)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)方式，依據(jù)有關(guān)法律，進(jìn)一步具體明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力的限度、范圍，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)納入法制化、制度化軌道，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委權(quán)力的行政化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委應(yīng)在加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的政治領(lǐng)導(dǎo)與組織協(xié)調(diào)上，重新建構(gòu)法理化權(quán)威(例如可采取黨委與人大、黨委與政府交叉任職的方式來實(shí)現(xiàn))；再一點(diǎn)，著力提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)中的基礎(chǔ)性地位，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事任免和社區(qū)民主決策、以及對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為的民主監(jiān)督等方面發(fā)揮主導(dǎo)性作用，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)范圍內(nèi)重大事項(xiàng)進(jìn)行“議論”，并做出“決議”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則按照“小政府、大社會(huì)”的要求，執(zhí)行本級人民代表大會(huì)的決議和上級國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，精簡機(jī)構(gòu)和人員，依法獨(dú)立履行職責(zé)，逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范化的管理，切實(shí)承擔(dān)起一方政府的使命。

三、縣鄉(xiāng)角色定位

在縣與鄉(xiāng)的關(guān)系上，條塊關(guān)系不順，事權(quán)劃分不清，存在著責(zé)、權(quán)、利不相統(tǒng)一的問題。縣里管事、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干活，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有責(zé)無權(quán)的狀況，制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。因此，縣鄉(xiāng)角色正確定位，要結(jié)合農(nóng)村社會(huì)特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的個(gè)性特征，按照加強(qiáng)基層黨組織和政權(quán)建設(shè)的要求，著力理順縣級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，全面落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職責(zé)權(quán)限，進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能。

一是理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級政府的關(guān)系。一級政府一級事權(quán)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府維持國家政權(quán)組織、保證政令暢通的前提下，通過立法和建立健全各種制度，進(jìn)一步規(guī)范縣鄉(xiāng)關(guān)系，通過明確縣鄉(xiāng)兩級的事權(quán)范圍、職責(zé)權(quán)限，保障縣鄉(xiāng)政府在法律和制度規(guī)定的范圍內(nèi)行使職權(quán)，做到科學(xué)化、規(guī)范化、法律化。從而增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性，徹底改變它依附于縣級政府的狀況，使之真正成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)有效治理的主體單位。

二是理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣直部門的關(guān)系。目前，縣政府有關(guān)部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有眾多的機(jī)構(gòu)和人員，由于關(guān)系不順，矛盾甚多。要理順縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級能夠辦更多的事情，縣級政府各部門就要根據(jù)不同情況，盡可能向鄉(xiāng)鎮(zhèn)放權(quán)。要區(qū)別不同情況，將一些事業(yè)服務(wù)和技術(shù)服務(wù)的機(jī)構(gòu)和人員交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。如將派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)技、經(jīng)管、畜牧、獸醫(yī)、農(nóng)機(jī)、林業(yè)、水利、文化、廣播電視、計(jì)劃生育、村鎮(zhèn)建設(shè)等技術(shù)服務(wù)性和社會(huì)服務(wù)性機(jī)構(gòu)的人、財(cái)、物全部下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，縣主管部門主要進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督；將某些專業(yè)性較強(qiáng)的機(jī)構(gòu)和人員，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣政府主管部門實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主。這些事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)人的任免在征求縣主管部門的基礎(chǔ)上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行文公布；對少數(shù)具有經(jīng)濟(jì)監(jiān)督檢查職能的機(jī)構(gòu)和人員，實(shí)行雙重管理，以縣主管部門管理為主。這些事業(yè)單位在數(shù)量上一定嚴(yán)格控制，事業(yè)單位負(fù)責(zé)人的任免必須要征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意見。

三是理順鄉(xiāng)級財(cái)政與縣級財(cái)政的關(guān)系。要按照一級政府一級財(cái)政的要求，結(jié)合縣鄉(xiāng)實(shí)際科學(xué)的劃分兩級財(cái)力，合理的確定兩級財(cái)政負(fù)擔(dān)體系，建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財(cái)政體制。特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力受到了很大影響，許多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人不敷出，如果不在轉(zhuǎn)移支付、縣鄉(xiāng)財(cái)力分配比例上予以傾斜，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政就有崩潰的危險(xiǎn)，最終還是縣財(cái)政負(fù)擔(dān)。同時(shí)，要制定新增財(cái)力的縣鄉(xiāng)分成和獎(jiǎng)勵(lì)政策等措施，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更大的財(cái)政自主權(quán)，充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極性，以達(dá)到鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織稅源、增加鄉(xiāng)級財(cái)政收入的目的，從而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)各方面力量，提高農(nóng)村城市化進(jìn)程，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展，提供了財(cái)力保證。

總而言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革要取得實(shí)實(shí)在在的進(jìn)展，必須破解三個(gè)實(shí)質(zhì)性問題：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的定位。解決該干什么，不該干什么的問題；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、人大的定位。解決三者之間的關(guān)系問題；三是縣級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的定位。解決縣鄉(xiāng)政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分問題。