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街道地處合肥市北郊。近幾年來，在社會發展的總體趨勢下，街道憑借完善的發展平臺、雄厚的發展基礎等條件大力實施“四大工程”（工業強街、三產富街、民營主導、融入城市）。在經濟發展和社會各項事業建設上取得了令人可喜地成就。但隨著工業化和城鄉一體化進程的加快，大量農民成為失地農民，失地農民作為一個新的特殊社會群體正在快速形成，其就業和社會保障問題成為當前擺在街道黨工委、辦事處面前的一個十分重要而緊迫的問題。

一、街道失地農民基本情況

近年來，隨著水庫、產業園等一些省、市、區重點工程建設和城市化進程加快，我街道桃花園、汲橋新村、井灣、五里等村（社區）的集體土地被完全或部分征用。（據統計，截至目前全街道共有失地農民11504人，其中男性5339人、女性6165人，有就業能力卻尚未就業的有6672人，約占失地農民總人數的58％。）部分農民失去了賴以生存的土地，失去了“最后的保障”，除了種田又沒有其他生活技能，再就業十分困難，生活陷入困境。加之目前醫療、養老體制不健全，農戶因病致窮，生活相當困苦。

二、解決失地農民就業和社會保障問題的必要性和可行性

（一）解決失地農民就業和社會保障問題的必要性

在農業經濟作為國家支柱經濟的特定背景時期，農民在整體社會活動中享有一定的社會地位，受到較普遍的關注。在社會形態進行轉型，特別是工業經濟、商業經濟成為社會輿論新導向后，農業經濟在總體社會經濟中的位置呈下降趨勢，對農民生存狀況的重視程度也相對降低，農民成為弱勢群體，而失地農民的情況則更加令人擔憂。

對失地農民的安置補償目前主要執行貨幣安置政策。其只能減輕國土部門和用地單位的工作量及安置帶來的壓力，失地農民往往從眼前角度考慮，急于接受。但事實上有限的安置補助費根本無法解決大多數人的長期穩定生活問題。由于被征地農民的文化素質和勞動技能普遍不高，參與市場競爭的能力差，對市場應變的能力有限，一旦失去土地，也就失去了最基本的長期生活保障。加之部分農民缺乏長遠目光和打算，往往在短期內把有限的安置費用花完，導致相當一部分人最終落到生活無著落的困境。近兩年，在街道信訪部門接待處理的有關案件中，涉及征地補償安置和社會保障問題的占80％以上，問題非常突出。

就業是民生之本，社會保障是廣大人民群眾生活的安全底線。失地農民不同于農民，因為它脫離了農業勞作；失地農民不同于城鎮居民，因為它被排除在城市社保體系范疇之外；失地農民又不同于下崗職工，因為它尚無專項扶持政策可依靠。既無糊口的職業，又不享受社會保障，靠安置補助費維系生活，遲早“坐吃山空”。這一邊緣群體已成為社會持續健康發展的承重包袱，對社會穩定也產生了消極的影響。所以我們必須從科學發展觀的角度出發，統籌兼顧、切合實際地解決好失地農民的“出路”和“退路”問題，即就業和社會保障。

（二）解決失地農民就業和社會保障問題的可行性

在當前以“經濟成敗論英雄”的社會環境下，大眾所關心的是如何發展經濟，對掩蓋在經濟繁榮花環下的失地農民這一社會問題往往忽視了，但其正給整個社會的安定、團結和發展帶來越來越大的影響。各級黨委、政府也逐步認識到這個問題的重要性。黨中央、國務院專題召開了再就業工作座談會，省委省政府、市委市政府也召開了就業和社會保障工作會議，研究部署有關任務措施。由于政府的主導作用，一種“關心農民生存狀態、建立和諧社會環境”的社會氛圍正在逐漸形成。這對最終解決失地農民的實際問題起到了難以估量的作用。

解決失地農民的就業和生活問題已成為杏花村街道乃至整個社會關注的一個重要課題。我們欣喜地看到，市委、市政府已在去年初先后下發了《關于轉發被征地農民參加城鎮企業職工基本養老保險實施細則的通知》（合政辦【2004】10號）、《關于轉發合肥市市區被征地農民基本生活保障實施辦法的通知》（合政辦【2004】11號）兩份文件，就失地農民的生活保障問題做出了指導性意見。區幾大領導班子也就問題進行了多次調研。因部分焦點問題尚未妥善解決，所以具體的實施細則仍未出臺，至今還沒有進入實施階段。

土地是不可再生的資源，在當前的經濟建設熱潮中，土地的價值可謂“寸土寸金”。目前，土地征收政策是實行統一征地，并對經營性土地實行招標和掛牌交易。這本是件普遍受農民稱道的好事。但是在土地商業化運作過程中出現的“低征高賣”現象（政府拍賣地塊的價格在每畝近百萬元，而對農戶的征地補償安置在2萬元左右/畝），對失地農民刺激很大。針對土地征收、出售之間支出和收益存在的巨大差異，可從土地出售的增值收益中提取部分資金，如此養老保障資金的融資壓力就將大為減輕。但這又會提高征地價格，增加企業用地成本，對企業投資產生不利影響，降低區域競爭力。如何既保障農民切身利益，又能優化投資環境，我們只有找到平衡點，方能妥善解決兩者的沖突關系。

地處城郊結合部，因人文、地理等因素，群眾的整體素質明顯高于遠郊鄉鎮，自主就業意識較為濃厚。在日常生活中的耳濡目染，致使農民對“面朝黃土、背朝天”的農業生產興趣不大，在年輕農民中這一點尤為突出。土地猶如“雞肋”，棄之可惜，食之無味。借土地征收的契機，部分農民擺脫了土地的束縛，進城務工、經商或跑運輸，實現了自主多途徑就業。藕塘、望城店、五里等地處城市邊緣的被征地村的失地農民大多就以做工、經商、出租房屋來維持生計。但這畢竟只涵蓋到部分有謀生手段的群眾，總體上失地農民生存問題的解決還需有效的解決機制和政府的扶持政策做鋪墊。

三、解決失地農民就業和社會保障問題的幾點建議

在目前的情況下，有必要通過建立相應的工作機制，來促進這個問題的盡早解決。

（一）建立健全失地農民就業和社會保障的組織領導機制

失地農民的就業和社會保障工作政策性強、涉及面廣，對社會穩定的影響力大，不是少數部門的工作任務，也不是靠發幾個文件、開幾個會議就能解決的問題，它是一個系統工程，需要得到各級黨委、政府的高度重視，各部門的通力合作，社會各方面的積極參與和大力支持。因此，必須建立健全失地農民社會保障的組織領導機制，來切實保護好失地農民的權益。各級黨委、政府應成立領導小組，“一把手”負總責，分管領導具體負責，做到職責分工、責任到人。必要時，應把此項工作納入年終干部崗位責任制考核之中。

（二）建立健全失地農民的教育培訓機制

長期以來，農民由于缺少受教育和培訓的機會，文化素質、知識技能較低，法律意識也較淡薄，思想觀念也很不適應形勢的發展，在社會上的競爭能力十分有限。因此，提高失地農民的整體素質既是當務之急，也是長久之計。只有通過素質教育和職業培訓，提高失地農民的綜合素質，才能有利于失地農民盡早就業，從根本上解決失地農民的生活保障問題。

對失地農民的培訓一是要建立健全失地農民教育培訓機構，由上級部門主導，相關部門共同參與實施，明確各部門工作職責；二是要注重針對性、實用性和有效性，要適應就業市場的需求和變化來進行，形成“以培訓促就業，以創業促就業”的良好機制；三是要加大失地農民培訓的宣傳力度，調動失地農民接受培訓的積極性和主動性。四是要有過硬的政策措施和經費保障。如免費開展培訓服務等；五是在提高他們就業技能的同時，還要教育和引導他們樹立正確的就業觀念，鼓勵他們自主創業、自謀職業，多途徑實現就業。

（三）建立健全失地農民的就業安置機制

對失地農民的就業問題要有正確認識，完善就業服務措施，拓寬就業范圍和領域，完善和落實促進失地農民就業的扶持政策，創造有利于失地農民就業的機制和環境。

1、構建失地農民就業的政策平臺。應把失地農民就業納入下崗工人再就業工程范疇，制定、實施失地農民的保護性就業政策，鼓勵失地農民在政策引導下，自謀職業，自主創業。

2、鼓勵用地單位吸納失地農民就業。用地單位要盡可能把適合于被征地農民的崗位優先安排給失地農民。

3、實施就業援助，幫助失地農民就業困難對象實現就業。

4、引導部分失地農民轉變就業觀念。轉變他們“大錢賺不到，小錢不愿賺”的就業觀念，使其能積極主動地適應市場化的就業方式。

5、對各社區現有的服務平臺進行完善和加強，加大街道勞動保障平臺的建設力度，形成網絡化管理。對失地農民提供登記、培訓、求職、職業介紹等“一站式”免費服務，為其就業提供優質服務。

（四）建立健全失地農民的社會保障機制

1、建立健全失地農民基本社會保險制度。在做好失地農民培訓、就業工作的同時，做好失地農民的基本社會保險工作也很重要。農民目前的養老方式主要是依靠傳統的家庭養老，這種方式具有一定的風險和缺陷。而不斷攀升的醫療費用，對失地農民來說顯然也是巨大的壓力。因此，設立失地農民基本社會保險制度將有助于降低他們的風險，促進社會穩定。合政辦【2004】10號文件就合肥地區失地農民參加城鎮企業職工基本養老保險作出的有關規定，就是對最終解決社會保險問題而邁出的實質性一步。

2、建立健全失地農民基本生活保障。目前的低保只限于城市居民，而將農民這一個社會弱勢群體排除在外。因此必須重視失地農民基本生活保障制度的建立。目前合政辦【2004】11號文件對失地農民參保的有關手續辦理、基金籌措、管理運作等細節問題，都做出了解釋、說明和規定，在一定程度上緩解了矛盾，增強了保障力度。

3、對困難失地農民的子女就學提供幫助。一些失地農民由于生活難以保障，其子女入學相當困難，日后勢將成為新的就業困難群體。因此，要切實保障失地農民子女的受教育權利。建議上級有關部門制定出相應的優惠政策，對家庭較困難的失地農民子女在教育問題上給予一定費用減、免，以保證他們有學上、有書讀。

四、注意的問題和應對措施

（一）就業意識問題

做好新形勢下的就業和社會保障問題，必須更新觀念。部分失地農民的傳統“體面就業”觀念根深蒂固，認為“掙不到錢不要緊、沒飯吃不要緊，不能干看廁所、擦皮鞋這些丟面子的事。”還有“土地是國家征的，日后就業問題理應由國家負責。”這些都導致了就業面變窄，局限了就業機會。我們必須樹立職業平等和勞動光榮的觀念，不斷創新就業途徑、就業方式，努力實現自主創業、靈活創業。這不僅涉及群眾也同時涉及到我們的政府和各有關部門。街道新成立的勞動服務公司就是適應形勢需要而成立的，它的主要職能就是以公司的名義向企業、個體業主輸出勞動力，這即解決了就業問題，又解決了臉面問題。

（二）聯動機制問題

勞動和民政部門在落實基本生活保障的問題上需要建立聯動機制。目前，勞動和民政部門還是“鐵路警察，各管一段”，管就業的不管基本保障，管保障的不管就業，很容易發生問題，造成政策流失。因此，勞動和民政部門要加強信息溝通，建立聯動機制，為促進就業和完善社會保障工作構筑服務平臺。

（三）新老安置政策的銜接問題

對被征地農民進行安置，大體上經歷了三個階段：第一階段做法是招工或定期定額發放基本生活費，第二階段是一次性進行貨幣補償安置，第三階段才在安置政策中加入養老保險制度。從這三個階段的不同安置效果來看，第一階段招工安置的失地農民，由于轉變了身份，可以參加城鎮職工養老保險。而定期定額發放生活費的失地農民，也可以做到“細水長流”。棘手的是第二階段的農民，在把一次性貨幣補償花完后，一旦生活發生困難，政府將“難辭其咎”，這成了一個難擺脫的包袱。