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摘要：危機孕育變革，變革呼喚理論。始于世紀年代的行政改革浪潮催生了旨在改變政府行為范式的新公共管理理論，政府仿企業化是西方眾多行政改革理論中的一種。為了考察政府仿企業理論之于當代中國行政改革的意義，本文首先考察了其在中國行政改革中的定位問題，同時對政府仿企業化理論的一般闡釋方式作了批判性的再思考，最后本文還對政府仿企業化理論作了發展意義上的反思。

世紀年代以來，傳統的行政模式面臨越來越多的壓力和批評，當代西方的公共行政理念與治道變遷肇始于此。這一變遷過程至今仍在行進之中，與此相伴的則是波及世界各國的行政改革浪潮。現實的變革要有理論的引導，當代新公共管理理論中出現了一股思潮，那就是：以企業精神改革政府或稱“政府仿企業化”。政府仿企業化是一種嶄新的有關行政體制改革的思考，對于解決行政體制中的一些弊端不乏新的思路，當前，我國正處于行政體制改革的深入階段，重新思考政府仿企業化理論就顯得十分有必要了。，

一、傳統行政模式的危機與政府仿企業化理論及其實踐

傳統的行政模式可以追溯到年英國的諾斯科特——屈威廉報告，它奠定了英國的現代文官制度，而后馬克思韋伯的官僚組織理論和伍德羅威爾遜的政治行政兩分法這一傳統模式提供了理論基礎。這一模式發韌于世紀形成于世紀年代并一直延續到年代，基本可以歸結為一種政治領導或控制之下的行政，嚴格的官僚組織體制和政治行政相對分離是其兩大主要特征。

窮則變，危機是變革的先導或前奏，傳統行政模式的危機表現為其不適應性，而這種不適應性的來源則是時代的變革造成的。

政府仿企業化理論的倡導者認為：傳統的官僚組織體制是工業化時代的產物，適合工業化時代的需要并在當時推動了西方發達國家的工業化進程；以這種官僚制為基礎的行政體制有六大特征，即法制化、層級制、公私分開、專業化、職業化和規律性；具有這些特征的傳統行政體制基本上適合于傳統的工業技術基礎和相對穩定的社會結構。隨著人類社會向知識經濟時代的過渡，原來與工業時代相適應的政府體制與這個新的環境之間的關聯內容及方式發生了變化；傳統的行政理念及范式或曰治道面臨變革或轉換的需要。政府仿企業化理論就是試圖應答如何轉換行政范式的行政改革理論中的一種。

政府仿企業化的倡導者一般是從以下兩個角度來論證其合理性的：

其一，政府必須以變革來回應知識經濟時代的幾大特征：如全球化、信息技術等。在一個日趨全球化和充滿競爭的時代，政府作用在提升國家比較優勢中是一個重要因素，“公共部門的服務質量與國家的經濟表現之間有一種聯系。”政府在促進經濟發展中必須正確處理政府與市場、政府與社會等的關系，由此導致各國政府在行政改革方向中的某些趨同，這也從一個側面說明了適應于工業時代的傳統行政模式難以提供適應變革時代所需的政府能力。信息技術的發展及應用改變了傳統的官僚組織等級制的形式，組織結構開始由垂直向平行發展；同時也改變了政府與社會及大眾的溝通方式，電子政府應運而生。

其二，企業也同樣面臨著適應知識經濟時代的問題。奧斯本和蓋布勒指出：美國的企業花了大量時間，進行了一系列革命性的變革：下放權力、扁平機構、強調質量、接近顧客。與政府相比較，企業在對知識經濟時代的適應能力上表現出眾；而政府很難象企業一樣站在變革隊伍的前列，因此，在為生存或競爭而進行的巨大變革中的企業就值得政府模仿。

至于政府仿企業化的內容，從西方國家行政改革的實踐中可見一斑。克里斯托夫·波里特在《西方五國公共行政管理改革的軌道與模式比較》中對英國、荷蘭、丹麥、芬蘭和新西蘭五國行政改革的內容作了歸納，認為可以從以下幾個方面進行考察：私有化或公司化、采用市場機制的情況、分權、產出導向、傳統性重構。同時他還認為，在行政改革中，威斯敏斯特國家采用是“最小化模式”，北歐國家采用的是“現代化模式”，較少采用“私有化方式”。另外，國內有些學者從模仿企業理念和企業運作機制方面對政府仿企業化的內容作了歸納和區分。

二、政府仿企業化在當代中國行政改革中的定位

行政體制改革在當代中國經濟體制改革和政治體制改革中占有重要的戰略地位。行政體制改革是政治體制改革的一部分，并具有相對的獨立性。從中國自年以來的改革實踐來看，中國采取了經濟體制改革——行政體制改革——政治體制改革適度分離的、又相互配套的發展模式，同時兼顧經濟發展與政治穩定。因此，有些學者認為，行政改革處于經濟體制改革和政治體制改革結合部的地位，是經濟體制改革的結果和政治體制改革的突破口。那么，政府仿企業化理論對于當前的行政體制改革有什么意義呢

長久以來，我們傾向于用精簡、高效、統一、廉潔、民主、法治等來描述行政體制改革的目標。但是，這些目標之間的邏輯關系并非總是一致，其中民主與效率的張力尤為明顯。列維認為，政治現代化實際上是集權化與民主化的綜合，其實質是為了達成效率與民主的統一。根據這一思想，有的學者認為，政治現代化應以政治體制改革來追求民主，而行政體制改革則應以效率為核心目標或價值。

從結構功能主義的角度看，行政改革不外乎包括行政職能合理化及行政結構合理化。應對于現行行政體制的功能和結構，行政職能合理化是通過政府行政職能轉變實現的；而行政結構的合理化則借助于行政機構改革。一般說來政府行政職能轉變又引導機構改革，二者相輔相成。

上文探討了行政改革在當代中國三大改革中的地位，那么政府仿企業化思路又如何在行政改革中定位呢

第一，政府仿企業化是一種值得探索的行政體制改革的新思路和新途徑，也就是說，政府仿企業化首先是行政體制改革的一個內容層次或方式手段。

第二，政府仿企業化思路應對于行政職能合理化當中的操作職能層面意義上的優化。即只有當我們可以將政府視為一種應對—操作系統之時于企業而言，面對的是擁有消費理性的自由消費者，追求的是利潤最大化，市場環境則是既定的，因此，企業的運作機制具有典型的應對—操作色彩，政府仿企業化的思路才是比較有意義的。我們采取這樣一種視角，既是有意義的又是有條件的。一個最簡單的例子可以說明這一點：我們將美國或德國政府稱之為應對—操作系統就比將中國政府稱之為應對—操作系統，在現實條件中要合適的多——不過這不是說中國政府不是一種操作系統，或沒有這種操作職能，而是對于任何政府，特別是發展中國家或曰后現代國家政府更應從另兩個視角來審視政府職能即發展視角和維持視角。因此，也更應該強調另兩個層面意義上的政府職能，即發展職能和維持職能。于發展中國家而言，發展職能最明顯的體現就是促進現代化；而維持職能一般是指人們較為熟悉的政府四大職能政治統治、社會管理、社會服務、社會平衡。作為一種應對—操作系統，企業是極具效率和活力的，值得政府仿效。然而企業本身的發展活動和維持活動，與政府的發展職能和維持職能相比，二者的不同是明顯的，在這個意義上，政府是政府，企業是企業。

第三，政府仿企業化是行政機構改革的一部分，然而不是全部，也不是核心。結構與功能緊密相連，上文提到如果將政府視為一種典型的應對—操作系統，仿企業化思路是比較有意義的。但是可以在多大程度上作如是政府觀，是受一定條件制約的。也就是說，如果從操作職能層面意義上看，操作職能藉以實現的結構或機構形式的變革其目標是達成效率、節約成本等對于仿企業化思路是比較有親和力的；而從政府發展職能和維持職能層面意義上講，體現發展職能和維持職能的政府機構或結構形式的變革思路客觀上與仿企業化改革思路的相容性則比較有限。并且于后現代國家而言，政府的發展職能和維持職能基于后現代國家本身的特征，顯得尤為迫切和重要，并具有特殊性，這就要求在對后現代國家的政府作應對—操作系統觀的同時，更要強調和突出其發展視角和維持視角上的政府職能及其職能實現的結構形式，這不是單純的仿企業化思路可以解決的。，

由此可見，政府仿企業化是行政改革的一種思路和途徑，本身構成行政改革內容的一部分。它作為服務于政府職能合理化和結構合理化的一種手段，不能涵蓋行政改革的全部內涵，也不是行政改革唯一手段或全部手段，于后現代國家的政府改革而言，更是如此。

三、政府仿企業化思路闡釋方式的新思考

很多學者包括一些西方學者在談到政府仿企業化問題之時，其思路往往是由企業而及政府，也就是說，他們的思維過程是：企業為何表現如此出眾——充滿生機、活力和效率而政府何以效率低下，官僚成風，充斥著腐敗、無能企業的效率能否通過政府模仿企業而復制到政府身上應當說這是我們發現問題并引起興趣的常見思維方式，這種思維方式有自己的意義和價值，但也有缺陷。

本文著重簡述另一種思路，即由政府而及企業的思路。這種思維方式建立在對政府本身特征分析的基礎之上，以政府為中心吸取企業某些優勢為我所用，實現政府改革本身的“內源發展”。

上文提及，作為一種操作—應對系統的政府，在行政改革中適當采取“仿企業化”思路，是比較有意義的。下文將分析在這一意義上，政府在哪些方面可以仿效和借鑒企業的優勢。

一政府結構與企業結構的比較分析。以中國為例，胡偉在《政府過程》一書中認為：政府結構可以分為三個層次。

首先，是憲政體制結構層面：人大制度，中共領導體制，政黨制度，以及中央與地方政府關系體制構成了當代中國政府結構的憲政框架。相應的，市場經濟體制作為當代企業運作的基本框架，給了企業一個相當獨立、寬松的條件，也因此企業必須完全對自己負責。憲政體制及其變革屬于政治體制的范疇，在這一層面上，是“仿企業化”思路所效力不及的。

其次，是體制化結構層面：胡偉認為政府在當代中國應涵蓋中國共產黨、人大、人民政府、法院、檢察院、軍隊等全部履行社會公共權力的組織機構。顯然這是一種大政府的概念，不適合于本文分析。那么就狹義的政府即中央、地方各級行政機關而言，“政府仿企業化”的一個基本內容就是政府結構形式仿效企業組織機制，進行政府結構的再設計。在西方發達國家行政改革中，廣泛采用了分權、私有化或公司及政府結構的傳統性重構等，都屬于這一層面上的仿企業化。值得一提的是，有些學者認為，與中央政府相比，地方政府尤其是基層政府更適于仿企業化。筆者贊同這一觀點。因為與中央政府相比，地方政府在更大程度上可以被視作一種操作—應對系統，而中央政府同時還必須時時體現出其發展職能和維持職能。

再次是人格化結構層面：在這一層面，政府仿企業化可能有更大的空間，因為就人力資源管理而言，政府和企業有理由被視為一種操作—應對系統，企業組織和政府組織的人力資源管理是有相通之處的，政府中的人力資源一般可以分為領導者——權力精英一般公務員，這與企業人力資源存在一種對應關系。第一，政府領袖或領導者與企業領導人被要求具有的素質越來越具有相似性。政府領導者越來越被要求具有“企業家”精神，而企業領導人則被要求具有領袖氣質。西班牙經濟學家何賽··特賽羅則傾向于未來新經濟企業“同樣也更需要政治”，比如“在越來越復雜的環境中組織未來的能力”。所謂的“以企業家精神改造政府”，很大程度上更直接更集中地體現在政府領導者被要求部分地具有企業家特質這一事實上。第二，政府權力精英和企業人才結構相對應。當代企業為了適應市場競爭的需要，必須擁有一定的人才結構：如企業設計師、財務專家、管理工程師、培訓工程師、產品工程師等。作者認為，當代社會政府權力精英構成的人才結構配置與企業人才結構配置有一定程度的可比性，政府也應當有自己的戰略設計師、財務專家、管理工程師等。第三，政府內部一般公務員的管理與企業人力資源管理相比照，政府人事管理可以在相當大的程度上和領域中借鑒企業人力資源管理的成功經驗。比如在人才招聘、用人、激勵、報酬等環節以及人力資源管理體制上，可以借鑒企業的一些做法。