摘要:從各國憲法制度安排的角度探討公共財政政策形成過程中的國家權力配置問題，有助于反思國家公共財政監(jiān)督的制度建構。議會制度產(chǎn)生之初，議會通過控制財政來監(jiān)控政府，系議會民主性的表現(xiàn)。隨著社會發(fā)展，公共財政已由議會控制轉向實質上由政府掌控，議會對財政控制轉而通過立法等法治手段來監(jiān)督，并不參與實質意義上的議決。在我國人民代表大會的民主功能、監(jiān)督功能尚待完善的情形下，將公共財政監(jiān)督制度化、法治化應成為首選途徑。只有在此基礎之上，公民或者社會組織才能真正有效地參與監(jiān)督國家的公共財政開支。

關鍵詞:公共財政/經(jīng)濟憲法/監(jiān)督與控制

引言：公共財政的憲法學視角

2008年底，一場金融危機席卷全球，各國紛紛拋出“救市方案”。美國政府前任總統(tǒng)布什及現(xiàn)任總統(tǒng)奧巴馬也分別提出“救市方案”。奧巴馬總統(tǒng)8000億救市方案，經(jīng)由美國眾參兩院的激烈爭論獲得議會批準。（注釋1：美國總統(tǒng)奧巴馬簽署7870億美元刺激經(jīng)濟方案.2009-02-14來源：新華網(wǎng)。新華網(wǎng)華盛頓2月13日電（記者胡芳劉洪）美國國會參議院13日晚在最終投票表決中，以60票對38票的結果，批準了總額為7870億美元的經(jīng)濟刺激計劃。該計劃將送交美國總統(tǒng)奧巴馬簽署生效。值得注意的是，作為一項經(jīng)濟政策本身的合理性，在議會中受到激烈的爭論。美國消費電子協(xié)會主席加里·夏皮羅發(fā)表聲明，批評國會這一做法，指出這一條款將發(fā)出一個信號，即美國正在回到貿易保護主義和經(jīng)濟民族主義的不健康的老路上去。夏皮羅警告，這一條款將沖淡經(jīng)濟刺激計劃的作用，并引發(fā)其他國家對美國產(chǎn)品采取報復性措施，反而會損害美國經(jīng)濟。）作為國家重要經(jīng)濟政策的出臺，背后復雜的利益博弈與爭奪是可想而知。本文無意論述公共財政政策的政治過程有關問題，而是旨在從憲法學的角度來探討公共財政政策形成的制度安排，考察公共財政政策出臺的國家權力的配置，并對憲法制度安排及其正當性作理論和實踐上的分析。具體內容主要包括公共財政政策如何被合法批準、執(zhí)行和監(jiān)控，以及政策方案如何提出，須經(jīng)什么具體程序，由誰來審議批準，由誰來監(jiān)控等問題。

從憲法學上來分析公共財政政策的制度問題，應當屬于憲法經(jīng)濟學的范疇。詹姆斯·布坎南等人曾將“憲法經(jīng)濟學”定位為：運用經(jīng)濟學方法，研究約束人類經(jīng)濟和政治選擇的憲法規(guī)則和制度。認為在市場上自利的“經(jīng)濟人”在轉變?yōu)檎芜^程中的投票人或官員時，其自利的品格不會發(fā)生根本變化，掌權者濫用權力具有不可避免性。因此，約束政府權力，防止掌權者權力是憲法經(jīng)濟學的核心問題[1]。這與古典憲法學方法論并無本質差別，僅是研究領域的拓展。我國早期的經(jīng)濟憲法學研究者認為，經(jīng)濟憲法學是以征稅權為邏輯起點，以財政權為核心內容，建構以貨幣發(fā)行權為主要手段的國家經(jīng)濟權力體系[2]。近年來，我國憲法學界從憲政制度上探討財政的形成與控制已引起關注（注釋2：參見周剛志.論公共財政與憲政國家——作為財政憲法學的一種理論前言，北京大學出版社，2005年版.吳越.經(jīng)濟憲法學導論——轉型中國經(jīng)濟權利與權力之博弈，法律出版社，2007年版等。），然而總體來看，大多成果仍然無法擺脫財稅法、經(jīng)濟法學等學科影響。如果對我國的國家財政的運作制度作深入分析，這無疑是我國憲法學切入社會實踐的一個新角度，也有助于完善我國公共財政監(jiān)督制度。

一、憲法的設計：議會財政功能

【論文關健詞】政府財政監(jiān)督信息化

【論文摘要】本文結合當前社會發(fā)辰的實際需要，分析了在信息化背景之下進行葉政信忠化建設的必要性及實施條件，并就如何構建和完善時政監(jiān)資信息化體系給出了相應的時策和方法。

一、財政監(jiān)督信息化建設的必要性

隨著國民經(jīng)濟的快速發(fā)展和改革開放的持續(xù)深入，經(jīng)濟信息量急劇增大，這迫切需要財政監(jiān)督機構改變傳統(tǒng)手工作業(yè)的監(jiān)督方式，實現(xiàn)監(jiān)督手段信息化，使監(jiān)督工作人員從繁瑣的數(shù)字運算、法規(guī)查證中解放出來，提高工作效率。

另一方面，隨著計算機、數(shù)據(jù)庫、網(wǎng)絡等現(xiàn)代信息技術的廣泛運用，被監(jiān)督單位在管理手段、信息存儲等方面發(fā)生了本質的變化，這些對財政監(jiān)督的對象、范圍、線索以及監(jiān)督程序造成很大影響，傳統(tǒng)的以審查紙質賬目為基本手段的監(jiān)督工作方法己經(jīng)不能適應新環(huán)境的要求。因此，財政政監(jiān)督手段必須順應發(fā)展趨勢，加快信息化建設，改變監(jiān)督方式、手段和技術。

二、信息化建設的作用和實施條件

【論文關鍵詞】財政監(jiān)督外部監(jiān)督事前監(jiān)督事中監(jiān)督

【論文摘要】本文在借鑒國際財政監(jiān)督實踐經(jīng)驗的基礎上，對如何完善我國財政監(jiān)督體制及提高政府財政監(jiān)督效率提出了政策建議。

隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展與公共財政框架的構建，國家財政管理體制發(fā)生了較大變化，而財政監(jiān)督體制還存在與經(jīng)濟發(fā)展和公共財政要求不相適應的情況，如財政監(jiān)督立法滯后、財政監(jiān)督方式不規(guī)范、財政監(jiān)督與其他經(jīng)濟監(jiān)督不協(xié)調、財政監(jiān)督信息化程度低等，亟待探索解決之道。

一、國外財政監(jiān)督的經(jīng)驗與啟示

1.國外財政監(jiān)督的基本做法。

（1）財政監(jiān)督職責。首先，重視對內部職能部門的監(jiān)督，例如澳大利亞通過監(jiān)督內部各部門的工作行為，促進各部門依法行政，提高工作效率；其次，重視對財政收支的監(jiān)督，例如法國財政部門設有財政監(jiān)察專員、公共會計、財政監(jiān)察總署和稅務稽查等監(jiān)督機構，對財政收支過程進行監(jiān)督；再次，發(fā)達國家都十分重視對國有企業(yè)的指導與監(jiān)督；最后，重視對社會中介機構的再監(jiān)督。國際上會計師事務所等社會中介機構在行使社會監(jiān)督職能時都直接或間接地接受財政部門的監(jiān)督，以保證社會監(jiān)督機構執(zhí)業(yè)的公正，如新加坡財政部成立了一個會計委員會，財政部長任主任，專門負責對注冊會計師的資格審查和證書的頒發(fā)，同時會計師協(xié)會的最高領導成員中必須有財政部委任的成員。

編者按：本論文主要從當前我國財政監(jiān)管的現(xiàn)狀；當前我國財政監(jiān)督改革的指導思想；當前我國財政監(jiān)督的改革思路等進行講述，包括了財政監(jiān)管法律、法規(guī)、制度不健全，影響財政監(jiān)督的效果和權威、財政監(jiān)督機制不完善，影響財政監(jiān)督功能的發(fā)揮、要把財政監(jiān)督納入法制化的軌道、把財政監(jiān)督工作貫穿于整個財政管理工作之中、完善財政監(jiān)督機制，實現(xiàn)財政監(jiān)督工作規(guī)范化、制度化等，具體資料請見：

隨著改革開放的逐步深入，我國財政監(jiān)督職能日益完善、監(jiān)督力度不斷加強，它對促進我國經(jīng)濟發(fā)展、保障各項事業(yè)的順利進行發(fā)揮了重要作用。然而，財經(jīng)領域內的違法違紀行為屢禁不止，財政?？畋慌灿谩嬓畔⑹д妗匈Y產(chǎn)流失等問題大量存在。產(chǎn)生這些問題的原因何在？其中的重要因素之一是財政監(jiān)督不到位。因此，如何探索一條既符合我國國情，又有利于提高效率的監(jiān)督模式，目前已成為理論界、實務界乃至政府部門關注的熱點。下面是本人對當前我國財政監(jiān)督的現(xiàn)狀及其改革思路的幾點看法。

一、當前我國財政監(jiān)管的現(xiàn)狀

綜觀我國財政監(jiān)督的實踐，我國現(xiàn)行的財政監(jiān)督從某種程度上是屬于較為單純的行政監(jiān)督模式。這種模式是置于政府統(tǒng)一領導之下，而且財政管理權與財政監(jiān)督權相脫節(jié)。明顯存在缺乏權威性、獨立性和規(guī)范性的問題。并且當我們談及其及時、高效時應以較為完善的立法為前提，就我國目前的實際情況來看，由于法制建設普遍滯后，使其本應有的優(yōu)點也大打折扣。主要表現(xiàn)在：

（一）財政監(jiān)管法律、法規(guī)、制度不健全，影響財政監(jiān)督的效果和權威

建國以來，財政立法取得了顯著成績，相繼頒布了《預算法》、《會計法》、《稅收征管法》等財政法律、法規(guī)，使財政運行中一些重大領域基本做到了有法可依，為促進改革開放和社會主義市場經(jīng)濟的建立發(fā)揮了重要作用。但從整體上看，財政立法嚴重滯后，迄今尚無一部完整的、具有權威性的對財政監(jiān)督職能、內容和手段等方面作出專門規(guī)定的法律。我國各級財政部門開展財政監(jiān)督工作時，至今還是依照國務院1987年頒布的《關于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》和財政部于1998年制發(fā)的《財政檢查工作規(guī)則》等規(guī)章和規(guī)范性文件進行。由于沒有將財政監(jiān)督提到足夠的立法高度，因而財政監(jiān)督地位得不到法律保障，在執(zhí)法上存在著尺度偏松、手段偏軟等問題，嚴重影響著財政監(jiān)督的權威性和成效。在這種情況下，財政監(jiān)督工作難免不帶有較大的偶然性，往往是對列入檢查的單位實施檢查，而沒有列入檢查的單位就失去了有效的監(jiān)督，極易遺漏，不符合財政管理的根本要求；制約了監(jiān)督效能發(fā)揮。職責分工還不明確，多頭檢查、重復檢查的現(xiàn)象還時有發(fā)生。在檢查計劃上不能相互銜接，工作信息上不能相互共享，檢查結論上不能相互利用，造成不必要的人力、財力和時間的浪費，使得監(jiān)督成本提高，監(jiān)督效率降低。

一、研究背景意義

社會保障制度在西方出現(xiàn)后，經(jīng)歷了一個多世紀的發(fā)展歷程。它為緩和西方國家社會矛盾、促進社會穩(wěn)定起到了重要作用。但隨著經(jīng)濟的發(fā)展、人口結構的變化，原有的以現(xiàn)收現(xiàn)付制為基礎的社會保障體系，70年代以來就面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，原有體系難以為繼，也不適應經(jīng)濟發(fā)展狀況，越來越高的社會福利開支成為各國政府財政赤字的主要原因之一。

從上海社保基金腐敗大案到浙江金華用社保基金炒股案，從河南淮陽用社?；饟Q轎車和修建辦公樓案到黑龍江阿城市把社?；鸾杞o企業(yè)作流動資金案，從地方社保機構工作人員用社?；鸪垂砂傅綇V州市十點一八億元基金流失案，近幾年社保基金領域涌現(xiàn)的一個又一個大案，充分說明我國目前的社保基金管理制度不完善，基金運作不透明，法律約束力差，難以保障基金安全無恙。截至“十五”期間，勞動和社會保障部接到擠占挪用基金舉報案件高達%件。此類腐敗案件頻頻發(fā)生，除了腐敗分子無視國家法律，以身試法以外，社?；鸸芾砗捅O(jiān)督機制本身存在的缺陷也是值的思考的。因此探索完善現(xiàn)有社?；鸬墓芾砟Ｊ剑沤^此類社?；鸢傅陌l(fā)生，具有十分重要的意義。加強對我國社會保障基金的管理是我國建立和諧社會的要求，也是“十一五”期間我國經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展和百姓養(yǎng)老保障的要求。

社會保障基金的管理是社會保障制度中的一個重要內容。隨著社會保障籌資方式的轉變，我國社會保障基金有了一定的結余，但是，根據(jù)中華人民共和國社會保障部的統(tǒng)計，截止2006年底，全國企業(yè)累計欠繳基本養(yǎng)老保險費436億元，全國千萬元以上的欠費企業(yè)177戶，累計欠費45億元。如何加強社會保障基金的管理，實現(xiàn)社會保障基金的保值增值，是從根本上解決社會保障資金的缺口，深化我國社會保障制度改革的關鍵之一。因此，確保社會保障基金的安全與增值是確立社會保險基金管理模式的基本目標。但我國目前“政事合一”的社會保障基金管理模式與這一目標相距甚遠。這種“政事合一”的社會保障基金管理模式主要存在以下方面的問題:籌集標準不統(tǒng)一且籌集方式缺乏法律保障;支付辦法不統(tǒng)一且支付標準過高;投資主體及投資渠道單一且基金保值增值性差;基金管理效率低下且擠占挪用現(xiàn)象十分嚴重;法制建設滯后且缺乏有效的制衡監(jiān)督體系。由于社會保障基金是對民生直接相關的問題，所以研究社會保障基金財務管理非常重要。

社會保障基金運行的監(jiān)管問題在我國社會保障研究中還是一個薄弱環(huán)節(jié)。這主要是因為，我國社會保險基金只是在社會保障制度由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制改革的過程中形成的，對社會保障基金運行的研究還處于較為初級的階段，而對于基金監(jiān)管的研究則更是剛剛起步。因此，社會保險基金形成后，一直處于分散、無序的管理狀態(tài),導致其經(jīng)常被擠占、挪用、浪費,?？铍y專用,降低了社會保障的效率。我國社會保障基金管理現(xiàn)狀已經(jīng)表明我國社會保障基金日常監(jiān)管不力,存在社會保障基金監(jiān)管法制建設滯后，過分依靠行政監(jiān)管系統(tǒng),社會監(jiān)督缺位,中、長期預警監(jiān)督缺損比較嚴重,基金投資監(jiān)管機制很不健全等問題。目前除社會保障基金理事會以外，還沒有一個統(tǒng)一的專業(yè)部門對社會保險基金的投資實施具體有效的管理和檢查。

二、國內外研究綜述