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城市設計法定化范文第1篇

關鍵詞：城市設計; 控制性詳細規劃; 圖則管理 ;城市精細化管理

Abstract：Since the system of compensated use of land was established in 1998， along with the deepening of market economic reform， investment subject has emerged diversified trend. Starting from the misunderstandings and deficiencies of traditional urban design， in conjunction with the demand on refined management of substance space form of the cities in our country， this paper analyzed and discussed the reason why legal regulatory plan can’t meet the requirements of urban refined management， put forward an operating path that combines regulatory plan with urban design guidelines， and also discussed the technical compiling system and practice path to plan type urban design from intentionality urban design.

Key words：urban design; regulatory plan; plan management;urban refined management

中圖分類號：C912 文獻標識碼：A

文章編號：1674-4144（2015）-03-23（8）

1 引言

“細微之處見精神”，細節決定城市管理的水平和成效。1991年《城市規劃法》確立了控制性詳細規劃①的法定地位，控規作為規劃管理部門的管理文件，直接指導著城市的發展和建設。同時，城市設計項目的實踐數量日漸增加，其中大多起著城市展望與宣傳作用，其操作性和實踐性一直深受垢病。近年來，一些發達地區的城市發展從外延式用地擴張為主轉向城市內部更新和追求城市品質提升為主，給我國城鄉規劃管理提出了精細化管理的變革要求，為城市設計進入規劃管理提供了契機。因此，如何將城市設計與城市精細化管理結合在一起，將城市設計管理細致化和標準化，是本篇文章論述的重點。

2 城市設計的既往效用

2.1 傳統城市設計的定義

城市設計自80年代引入我國后，90年代初開始起步，到90 年代末期，城市設計與我國城鄉規劃體系逐漸融合，并深入城鄉規劃各階段和規劃管理的過程中。2000年后業界開始對城市設計的反思。其間有很多學者提出過城市設計的概念，最早是吳良鏞于 1983 年提出，“城市設計廣泛地涉及到城市社會因素、經濟因素、生態環境、實施政策、經濟決策等”;王建國認為“城市設計從廣義看，就是指對城市生活的空間環境設計”;鄒德慈認為“而城市設計是戰術性的、微觀的、三維的，以形體環境為主，設計性和指導性的”。郭恩章②、孟建民③、馬武定④及中國大百科全書⑤等對城市設計亦有描述。本文取《城市規劃基本術語》：“指確定一個城市的活動與目標的總體空間布局，使其具有吸引力并使人感到賞心悅目。城市設計復雜過程中在于以城市的實體安排與居民的社會心理健康的相互關系為重點。通過對空間及意象的處理，創造一種物 質環境，既能使居民感到愉快，又能激勵其社區精神?！币虼耍瑐鹘y城市設計的定義大多是描述性的，主要方法是通過對具體物質空間的設計而使人們生活環境品質得以提升并延伸到精神訴求。

2.2 傳統城市設計的效用

2.2.1 以往城市設計的功效之一：解釋與展望

目前，城市設計項目多為尋求城市局部或整體的視覺品質，起到對城市發展未來藍圖式的展望作用，其形成的空間效果為二十年甚至是五十年之后。同時城市設計也起著給無相關專業背景又參與決策的政府行政領導和市民解釋各個層面規劃的實際建成效果的作用。其間效果圖公司如雨后春筍一般蓬勃發展，各地的規劃展示館里經常見到類似的效果圖和動畫宣傳片。一些城市設計根本不考慮實際操作性，經常出現尺度超級夸張的設計，力求“高標準”、“國際化”，以滿足政府行政長官的 “好大喜功”。更為嚴重是掀起“炒作之風”，追求國際咨詢⑥和名人效應，炒作設計理念，夸大設計成果。其缺乏實踐操作性、缺乏項目實施的考慮導致城市設計最終淪為“圖上畫畫、墻上掛掛”的結局。

2.2.2 以往城市設計的功效之二：招商與宣傳

大多數新區、濱水區開發、舊城改造的城市設計項目同時肩負著為城市招商和宣傳的責任。各個城市的規劃展覽館中放置最多的是為城市設計的模型、動畫和效果圖，以城市未來幾十年后的終極藍圖作為招商宣傳的基礎。同時，經常有“亂提口號”和“盲目跟風”的現象，在各地的城市設計中“形象工程”泛濫、盲目追求“高”“大”“全”，大廣場大馬路營造氣勢，缺少使用功能，不解決實際問題;大拆大建、破壞舊城格局的“大變樣”工程宣傳領導政績但最終破壞了城市風貌的現象更是司空見慣。

2.3 傳統城市設計的誤區原因探討

上世紀90 年代中后期，在高速城市化的推動下，我國城市設計實踐迅速增多，城市中心區設計、景觀道路設計、文體博覽中心規劃設計、廣場設計、濱水區設計、科技園區設計等類型眾多的工程項目大量涌現，城市設計人員面對如此量大面廣的設計任務，往往抱著一種急功近利的態度，重編制輕管理，導致城市設計出現若干極端化傾向。

2.3.1 相關法規中城市設計缺乏法定地位

1991年《城市規劃法》頒布，提出“在編制城市規劃的各個階段都應當運用城市設計的方法”，這是從城市規劃角度對城市設計作用最直接、最權威的一次表述。2006 版的《城市規劃編制辦法》和 2008 年出臺的《城鄉規劃法》甚至對城市設計基本未涉及，通篇未提。也就是說，城市設計的成果只能作為行政管理的“參考文件”，并不具有法律效力。2008 年的《城鄉規劃法》進一步強調了城鄉規劃的公共政策屬性，這意味著城鄉規劃將從一種技術手段逐漸轉向一種政策性手段，城市設計應該考慮公共政策的訴求。

2.3.2 控制性詳細規劃和城市設計編制“兩張皮”

城市地段分別編制控規和城市設計的做法比較普遍，但其結果往往出現城市設計和控規“兩張皮”的現象，無法在具體操作中將二者有效結合。規劃管理部門在實際的管理操作過程中既感到控規對城市空間形體的控制過于粗放和空泛，控制不足，同時又認為城市設計成果過于直觀具體，限制過多，且無技術規范和技術指導規劃的引導和制約，成果往往是感性的，控制要求很難度量，使規劃管理無從下手，缺乏實施操作可行性。城市規劃和建設是一個動態的過程，永遠沒有“完工的一天”。在向市場經濟的轉軌中，投資主體走向多元化，投資渠道復雜化，控規和城市設計“兩張皮”的現象不利于城市精細化管理。

傳統控規是土地市場經濟的產物⑦，只解決基本的城市規劃管理，已經不能滿足當前城市精細化管理的需求。在快速城市化時期，我國的城市建設主要依據控規進行管理，“一書兩證”有效解決了城市建設的土地經濟性和基本建設質量控制。而控規單純的“指標管理”缺乏對城市空間形態的探討和研究，無法對具體城市空間和建筑組群形態進行控制。導致了城市空間的同質化發展，“千城一面”的城市建設忽略了城市品質與地域個性的營造。尤其是舊城更新和對風貌有較高要求的新區建設，獨特的空間形態需求無法通過傳統控規進行控制。

很多縣市為了達到較好的城市建設效果，專門成立了規劃委員會，針對具體建設風貌一事一批，但是實際上這種制度設立正反映了傳統控規對于城市精細化管理訴求的不足;此外，最后的效果取決于行政長官的個人審美與專業水平，而不是基于對城市風貌研究的科學性。

2.3.3 城市設計成果和規劃管理體制的結合度弱

城市規劃管理從根本上說是行政管理行為，由于城市設計在我國建設階段的法律地位尚未確立，從編制到審批都沒有明確的法律依據，所以編制的方法、內容、深度沒有定論，有關部門也無法審批，城市設計的技術成果在規劃管理上面臨著“無法可依”的窘境。

最為關鍵的是，規劃管理過程中城市設計的成果很難使用。目前大多數城市設計成果多為城市終極狀態的藍圖，建筑形式直觀具體，其對城市公共空間的控制大多為美學的空間最優效果，主要關注城市空間的物質屬性，對于其社會經濟性、分期建設階段及城市開發實施操作主體等未加實際考慮。例如，城市大多數區域將轉換為具體出讓地塊由開發商進行建設，規劃管理部門無權要求其具體的建筑和空間設計按照城市設計成果進行建設。因此，城市設計與規劃管理的銜接不夠，城市設計成果對于空間的控制意義需要重新審視。

2.4 國內外對于將城市設計作為空間管理手段的探索與嘗試

國內經濟發達區域的城市管理已經有城市形態精細化管理的嘗試，已有將城市設計融入控規管理制度的實踐。深圳市早在 1998 年出臺的《深圳市規劃管理條例》中，就將城市設計的內容、主管部門、審批程序和作用等內容作為單獨一章進行了規定，并于 2001 年進行了修訂，融入法定圖則的內容。武漢市 2008 年出臺的《武漢市城市設計編制技術規程》明確了城市設計的編制技術要點?！渡虾？匾幊晒幏丁罚?011年8月）探討了城市設計成果的法定化及控規中附加圖則管理的思路和方法。2006年杭州編制的《杭州市色彩規劃研究》從宏觀、中觀、微觀多尺度研究城市色彩的控制和引導方法，并能夠與規劃體系相互適應、相互溝通，也是城市風貌精細化管理的探討。

國外因為起步較早，城市設計相關制度、政策以及實踐在歐美發達國家都比較成熟。英國、美國、德國、加拿大等國家都有比較成熟的城市規劃體系，城市設計作為很重要的組成部分參與城市規劃管理，對城市的開發建設進行控制。

英國的城市設計在規劃管理中與開發控制是一體化的。規劃管理部門根據開發控制和城市設計控制的具體要求制定地塊規劃要點，而法定規劃只是作為控制的策略依據之一。英國城市設計在很大程度上參與了城市規劃的管理，直接作為依據對城市開發建設進行控制。

美國的城市設計在規劃管理中以城市設計導則（Urban Design Guidelines）為依據，以區劃法為依托，通過設計審查制度對城市的開發建設進行控制。美國的城市規劃體系包括綜合規劃、區劃、土地細分、場地規劃、設計審查等。城市設計必須與綜合規劃保持一致，主要以城市設計政策（Policies）、方案（Plans）和導則（Guidelines）的形式出現，并且借助區劃這一載體以設計審查的方式實施。因此，城市設計在美國規劃體系中是作為必要的輔手段對城市開發建設進行控制和引導。

歐美國家城市設計制度對我國的有效借鑒：（1）城市設計雖然沒有法定地位，但是可以借助法定規劃的平臺進行實施;（2）應當重視城市設計的公共政策屬性，在編制中對城市設計導則的制定尤為重要;（3）城市設計面向管理，需要健全配套制度，對自由裁量權進行有效監督和約束。

3 現實的解決途徑：“控規+城市設計導則”的技術管理體系

綜上分析，傳統控規無法滿足不同地域、不同區域城市形態精細化管理的需求，而以展望、解釋與宣傳為特質的意向性城市設計又無法與規劃的實際管理過程相結合，本章節探討如何通過“控規+圖則式城市設計”共同引導地區發展的技術體系來完善城市形態精細化管理。

3.1 實施城市形態精細化規劃管理的目標和主要思路

城市形態精細化管理重點在于明確的編制目標和對象、規范和管理體制相銜接的規劃成果形式、以及注重運作機制中的城市設計成果參與。作為城市規劃管理核心的控規，將控規與城市設計導則結合是對規劃管理的深化和細化，其意義在于通過與管理層的結合與反饋，將其邏輯判斷和感性創作的結果形成有效的管理語言――城市設計導則，從而實施對城市形態環境的有效控制，使其成為提升城市品質的最有效手段。通過法定的圖則控制和城市設計導則引導來完善精細化管理的技術體系。圖則式城市設計定義：“城市設計導則是城市設計項目的核心內容，是以控規為管理平臺，將城市設計的內容根據不同控制區域細化研究后的圖則化成果，便于一張圖管理?！睂t是城市設計與城市建設管理的指南，是城市設計參與城市建設管理的重要途徑。

3.1.1 實施精細化規劃管理的目標：明確以“控規+城市設計導則”共同引導地區空間建設的技術體系。

控規編制除了按照《城鄉規劃法》及各地規范的要求完成相關內容外，還在成果中增加了城市設計導則方面的內容，尤其是在地塊控制圖則中增加了城市設計控制要素，并將地塊所有的控制要求轉譯成規劃設計條件，以便于城市設計內容的操作執行。

具體來說，“控規+城市設計導則”是指地塊控制圖則在傳統控規圖則的基礎上，增加城市設計導則控制要素，將用地與建筑布局、公共空間（景觀視廊、街道界面、節點、空間分割等）、地塊內外交通組織、市政公用設施布局、三維空間效果等全部專項在地塊的同一套圖紙上表達出來，并通過條文形式描述對建筑色彩、材料、屋頂形式、立面細部等的控制要求及實施管理的相關政策等內容，將城市設計的技術成果轉化成具體的規劃設計條件，提高城市設計在規劃管理中的可操作性。

3.1.2 實施精細化規劃管理的思路：編制與管理結合量化、城市設計圖則編制專業化

城市設計編制與管理結合量化：在編制中對城市設計導則的制定尤為重要，翻譯為管理語言便于量化進行管理。力求城市地塊“一張圖管理”，完善規劃技術標準，從“控規指標”管理向“控規+城市設計導則”管理轉變。

城市設計圖則編制的專業化：明確不同區域對于城市設計編制重點的不同要求;強調城市設計的核心本質在于城市公共空間的控制;區分不同開發對象對于地塊控制的深度區別。

3.2 從意向性城市設計走向圖則式城市設計的實踐

3.2.1 舊區更新類實踐

（1）對于地塊信息的綜合管理和控制

由于歷史的演變，舊城中地塊產權情況十分復雜，規劃中需要考慮產權情況及拆遷安置的政策差異帶來的不同改造方式和不同的改造開發的時序，因此，需要對地塊的現狀和規劃情況進行綜合的地塊信息管理和控制。以項目組在貴州黔西南州興義市舊城更新控制性詳細規劃為例，“控規+城市設計導則”采取了同一地塊四張圖的規劃管理文件方式（地籍現狀圖、地塊控制圖則建筑設計控制圖、平面布局引導圖），分別從控規指標、土地產權、設計導則和景觀風貌幾個方面進行控制，依據圖則指導每個地塊的開發建設，保證規劃內容有很強的可實施性和良好的風貌控制力。

（2）基于產權聯建的漸進式改造的圖則控制

國內的舊城區在很長時間內大多是整個城市的中心城區，承擔著地區⑧政治、經濟、文化中心的職能，其中的建筑、道路和空間一直在進行自我更新和演變，尤其是中西部的中小城市，政府對于居民密集區域無力進行大片的搬遷和改造，可采取業界一直探討的以居民自建和聯建為主的漸進式改造更新方式。但是，該模式對于規劃的控制管理水平要求較高，需要對于當地的建造方式、居民居住習慣、家庭組成方式等社會問題有深刻的認知，需要對建筑的樣式、界面的控制、開放空間等建筑風貌有經濟造價可行性、居民易于理解性和實踐操作性強的控制。以項目組在貴州興仁縣所作的舊城區控制性詳細規劃為例，規劃中創新性的提出居民聯建的模式，對于地塊的現狀模式和規劃的開發模式、平面組合方式、空間組合方式規劃成果作出規劃管理手冊，將每個地塊的指標和控制體系對應地塊編成手冊，這樣管理者只要對號入座，就能夠很好地針對每個地塊提出控制體系，為規劃局在管理上解決很大的難題。

（3）基于建筑風格和界面空間的重點控制

舊城區見證了整個城市的發展脈絡，其建筑風格和街巷空間仍舊有傳統的歷史價值，規劃需要進行統一考慮。因此，對于舊城區精細化管理需要在控規法定化控制的基礎上，要考慮其建筑風格和傳統空間等城市風貌的塑造。以項目組在浙江安吉遞鋪蕪園以北舊城改造城市設計為例，在圖則設計中，建筑控制引導要素包括了屋頂形式、立面開窗形式、建筑元素與構件、建筑材料、建筑組合方式、建筑綠化等，采取“紅、綠、藍”卡⑨管理體系進行控制。在建筑色彩中也進行了顏色基調控制和特殊控制要求的規定。在《興義市舊城更新控制性詳細規劃》項目中，由于黔西南州是苗族和布依族自治州，對于建筑風格有特殊要求，因此，圖則控制中將屋頂、正墻面、山墻面、門窗、廊、雨蓬、欄桿、廣告牌都做出了建筑細部深化控制的建議和規定，以指導下一步的建筑設計。對于有商業界面的建筑，特別將廣告標識在建筑的頂部、中部、基座、底部的不同要求和形式以及獨立設置的規定在圖則中明確，便于規劃管理在實施建設中明確提出地塊的引導條件。

（4）關于經濟測算實施操作的綜合圖則指引

在“控規+城市設計導則”的操作過程中，為增加規劃的實踐操作性，精細化規劃編制并非只是對空間形態的控制，而是在深入現狀調查和土地經濟分析的基礎上對開發方式、開發強度、商業模式、用地布局、形態控制手段等綜合的圖則控制。以項目組在江蘇南通海安縣舊城區更新控制性詳細規劃為例，規劃從土地綜合盤整和地塊市場開發的角度入手，綜合考慮現狀容量、拆遷安置政策和保證開發商成本利潤率可行的情況下，結合地方土地一級整理和二級開發的政策和條件，給出地塊的土地出讓價格供政府參考決策。同時，根據土地經濟測算來計算可行的規劃容積率，為指標的制定和實施提供了可靠依據。在此基礎上，規劃提升地塊價值，地塊的開發時序策劃非常關鍵，這對于政府的資金籌劃和盤整至關重要。規劃制定了控規圖則、國土的拆遷測算辦法、地塊招商指標手冊⑩，從地塊拆遷整理、地塊國土招商出讓、地塊開發條件、城市設計導引等一系列工作促進城市的精細化管理工作的開展。

3.2.2 新城開發類實踐

（1）功能區管理單元控制導則

很多新城都是有主題設計意向，但是如果沒有細分圖則，其設計工作根本無法完成。對一個城市整體風貌的控制需要對中觀層次的分區控制進行落實。功能區管理單元控制導則的重點在于城市風貌的主題、公共界面的控制和樞紐交通節點的處理在單元板塊進行落實。以項目組在象山東陳區塊沿海南線城市設計為例，導則對沿街建筑連續界面、非連續界面、綠化界面、城市連接線、地面和空中人行通道等進行明確控制，對視線通廊和天際線給出指引和建議，并對建筑風格和景觀塑造提出區域發展目標。

（2）對于公共空間的控制和引導，塑造高品質的城市環境

新城建設精細化規劃編制重點體現為公共空間統籌和公共設施設計的精細化。土地一旦出讓，開發主體多元化必將造成開發在公共地帶難以協調，例如地鐵、地下空間的連接、綠化連接的處理、公共交通或者共享設施的設計等等，必須依據城市設計圖則，把這些要素綁定在控規中落實。徐家匯的地下空間改造了30次以上，上海五角場區域地下空間也在不停修改，這都是沒有相關職能部門或者開發主體協調的原因！以項目組在泉港區行政中心區城市設計為例，除了明確整體空間形態外，對交通樞紐空間、濱水空間、主要街道空間、步行系統、開敞空間通道和視線通廊等公共空間提出詳細的城市設計指引;并對建筑高度、體量和布局提出控制要求，以良好的生態、景觀環境提升土地開發的價值。地塊城市設計導則規定了組團公共空間界面、步行路徑、城市廣場連接線、公共人行通道，提供良好的步行環境和營造熱鬧的商業氛圍。

（3）對于街道家具的控制，細化

公共空間的控制包括對環境藝術和街道布局等公共設施的控制，城市設計導則應該強化對政府投資建設的公共環境設施的詳細設計，如公交車站、通道、休息場所、坡道、街橋、公共廁所、公用電話亭、垃圾桶、座椅、燈具及其他服務設施等，以體現地方文化，塑造獨特的公共感知空間。項目組根據地方文化特質，進行街道家具的設計，以期在下一步的建設中體現城市風貌。

4 結語

在新一輪城市化的演進過程中，發達地區和中西部地區對于規劃建設精細化管理的需求日益加強，且對精細化管理下的規劃編制有不同的訴求和管理路徑。 “天下大事，必作于細”，城市規劃管理工作是一個系統性大工程，本文提出“控規+城市設計導則”的圖則式城市設計，意在擯棄傳統城市設計的誤區，探討從意向性城市設計走向圖則式城市設計的精細化規劃管理的路經。

注釋：

① 以下簡稱控規。

② 郭恩章等人在《美國現代城市設計考察》中談到“現代城市設計是以提高城市環境質量為目標的綜合性城市環境設計”，“城市設計也是一種社會干預手段，政策性較強，其重要組成部分往往體現為公共性的行政管理過程，如制訂公共政策，進行建設管理等”。

③ 孟建民認為：城市設計是一種以滿足城市人的生理、心理要求為根本出發點，以提高城市生活的環境質量為最高目的，對城市的營造巨細皆兼的整體性創造活動。

④ 馬武定認為：從規劃管理的角度而言， 我們之所以需要有城市設計， 并不是城市設計代表了“以人為本”的思想或理念， 而是因為城市設計作為一種方法和手段。它既是設計城市、創造更高的城市質量和處理城市問題的思想方法， 又是使城市規劃得以深化和具體化， 更便于操作管理的表達方法和手段。

⑤ 中國大百科全書對城市設計的定義：對城市體型環境所進行的設計。一般是指在城市總體規劃指導下，為近期開發地段的建設項目而進行的詳細規劃和具體設計。

⑥ 典型的光環效應，也作暈輪效應，最早由美國著名心理學家愛德華?桑戴克于20世紀20年代提出，他認為，人們對人的認知和判斷往往只從局部出發，擴散而得出總體印象常常以偏概全，也作“光環作用”。

⑦ 《城鄉規劃法》第三十八條 在城市、鎮規劃區內以出讓方式提供國有土地使用權的，在國有土地使用權出讓前，城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門應當依據控制性詳細規劃，提出出讓地塊的位置、使用性質、開發強度等規劃條件，作為國有土地使用權出讓合同的組成部分。未確定規劃條件的地塊，不得出讓國有土地使用權。

⑧ 此處地區指縣域、市域范圍。

⑨ 紅色為禁止采用形式、綠色為要求采用形式、藍色為建議采用的形式。

⑩ 本手冊共收錄入2012 年海安縣經營性用地供應計劃的土地25 宗2549.4 畝; 其中7 宗為安置房地塊，18 宗為上市地塊。

參考文獻：

[1] 馬武定. 走向與管理接軌的城市設計 [J].城市規劃，2002，（9）.

[2] 劉宛. 設計管理制度 [J].城市規劃，2003，（5）.

[3] 姚燕華，等. 精細化管理背景下的廣州市重點地區城市設計實踐[J].規劃師，2010，（11）.

城市設計法定化范文第2篇

關鍵詞：城市規劃管理控制性詳細規劃 城市設計

中圖分類號：TU984文獻標識碼： A

隨著社會與經濟的不斷發展，控規所面臨的外部環境不斷變化，住宅商品化，土地掛牌等一些市場經濟導向的制度改革，市場經濟成為推動城市發展及土地開發的最大推動力，地方管理部門成為區域經濟調控與經濟利益的主體。

經濟增長推動城市更新進入快速城市階段的同時，也導致土地資源呈緊張趨勢，土地資源的高效配置與節約利用是必然的情況。再者，市場化的經濟改革促生了大批獨立的利益主體，控規已不僅僅是靜態的技術引導，而更多地需要表現出對土地空間背后相關權益進行調節，權衡利益分配，這對于控規的法定性和經濟可行性等提出了越來越高的要求?？梢哉f控規既要滿足政府、市場和社會的需要，還要適應城市發展形勢和資源緊缺的發展條件。當今，控制規劃編制的難點就在于難以腳踏實地，真正落實到開發管理中，真正的實施方案往往對控規提出了種種挑戰。

n問題反思

城市總體規劃表現為政策性，為政府作出宏觀層面的決策；修建性詳細規劃表現為建設性，為開發商提供詳細可操作的微觀層面決策；控規在規劃控制體系中最為主要的是其管理特征，是進行建設項目許可的實際管理需要，從而保障各層面的規劃能夠得到有效、合理的實施，并且協調各方利益，維護城市和諧發展，因此控規是規劃管理監督的重要環節。在市場經濟的社會大背景下，規劃管理工作關鍵在于對土地使用進行宏觀調控，對每塊土地都進行有效控制，引導房地產開發健康發展。

由于控規具有法定性，因此在第一印象中會被認定為控規直接決定了具體的實施方案，而在實際的管理過程中并非如此。受到城市因素的種種限制，控規制定過程中原有的隨意性在現實環境中表現出了諸多的不適應，最明顯表現在城市實施管理中，用地性質被頻繁調整，控制指標不斷被突破，控規的法定性與指導性逐漸失去作用，失去說服力的控規變成文字的條條框框，對城市的規劃管理并沒有起到其應有的指向和控制作用。

n管理案例

通過對上海市黃浦區某一居住地塊開發進行研究，分析其地塊控規在實際運用中的控制。開發地塊原為里弄建筑，后因城市開發的緣故，地塊租賃給房地產開發商，并由開發商負責拆遷及相關居住區開發事項。由于地塊較大，且居民眾多，因此地塊分為兩期進行開發。第一次的設計方案稿經由區規劃局審核、批準，第一期已經建造完成，約占總用地1/3，相關配套設施完善，房屋售出并投入運營。

在第一第二期建造完成之后，開發商修改了方案并提交了第二次方案設計，提出了一個與第一次審批不同的方案。在新一輪方案中，有以下幾個大的改動，并且與現有控規有所沖突，涉及到了控規的修改。與之前的方案相比，此次方案提出的出發點主要在原有基礎上傳承延續現有街區的歷史風貌，并且在形態上一定程度的傳承街區的里弄特色，希望能與周邊環境融為一體。

表1新舊方案對比表

由上表可見，新一輪的規劃基本上了原有方案，從理念、形態上都做出了修改，造成此番修改的原因可能是有：

1、經濟能力的制約。地塊未開發區域里弄住宅密度較高，因此拆遷需要較高補償費用，加上新居住區的建設資金，房地產開發商資金不足。根據估算，整個地塊的資金投入約為60億，此次將剩余地塊分為二期與三期，先開發的二期所需資金約為23億，經濟條件上的不足是此次開發再次分期的主要原因。

2、開發策略的轉變。地塊位于黃浦區老城廂周邊，擁有良好的區位條件，屬于土地資源非常緊缺的區域，因此合理的開發策略能幫助開發商爭取更大的利益。在原先方案中，建造的7幢均為高層，而新一輪的方案中，5幢為高層，其余為聯排疊加別墅，總數上相差無幾，但是新建的低密度住宅在此區域非常稀缺，能讓開發商在同樣的資源上獲得更高的收益。

3、技術條件的支撐。此方案最終能夠實現轉型，最主要借助于技術上的幫助。幾年前的高層居住一般為32層，技術限制在100米以下，由于技術上的進步，150米的高層居住技術問題得到解決，因此，由7幢樓減少為5幢樓，但是開發強度卻是相差無幾。

4、文化中的亮點。地塊中有一所廢棄的教會學校，此校始于民國，擁有悠久的歷史以及名人校友，雖然校舍已經廢棄不用，但是其建筑與風貌任然保留下來，新的規劃中提出將其升華為一個意象，傳承其歷史人文，提升街區的人文內涵。

可以說，雖然二期、三期的整體建造風格與一期建設保持一致，但是其組織形式與內容與一期完全不同。

n案例管理結論

針對新一輪的方案，規劃局指出了以下兩大問題：

1、地塊密度懸殊過大。由于新方案分成兩期，二期為高層住宅，是高密度的開發模式，而三期為聯排住宅，是低密度的開發模式，兩者懸殊過大，對建造以及風貌都帶來一定影響。從建造角度來說，整個居住區的密度集中在了二期，而二期位于地塊的中間部分，因此對一期、二期、三期結構上的銜接帶來較大難度，在處理埋深、地下車庫等問題時需要充分思考來幫助方案實施。從風貌角度來說，現有一期建筑為100M的高層建筑，與二期150M的高層建筑比較接近，而三期的低層住宅高度與二期建筑差距過大，在視覺上可能造成一定的違和感。在原有方案中，高層建筑面寬兩兩拼接，而新一輪方案中高層排布為獨棟點陣式，其設計面寬為22M，高度為150M，此長寬比單獨上來看也可能造成視覺上的沖擊。

2、與現有控規不符。現有地塊控規將高度控制在100M內，此條控規的制定主要是考慮到地塊的稀缺性，因此地塊容積率在3之上，直接導致地塊的控制建筑高度上升，但為了與周邊的里弄建筑以及舊式公寓建筑相融合，其建筑高度未設定的過高。在原有的方案審批過程中，為了保障開發商的利益，對于一期的一棟商住混合建筑（底層商鋪，居住區會所；上層居?。匾帉⑵涓叨壬舷拚{整為140M。此次方案將二期建筑高度從100M調整至150M，如果在5%以內，可以進行一定商榷，但50%的上升空間過大，在現有方案匯報情況下難以批復。

根據以上提出的問題以及實際管理需求，規劃局分別對開發商以及設計院提出以下建議：

1、高度論證。由于高度超出控規控制，因此需要進行充分多方位論證其可行性，即使新的技術對150M的高層建筑提供了建造基礎，但是是否選仍然需要推敲。高度調整幅度過大，主要需要從幾個方面論證：首先，日照上必須符合規定，并且不干擾周邊地塊的住宅；其次，考慮整塊地塊的風貌問題，研究地塊及周邊的天際輪廓線；其三，分析對周邊地區產生的影響。如果能從各方面論證出150M的建筑高度方案優于100M的原方案，則可考慮實行。

2、建設管理。由于整個地塊分為了三期，且住宅形式不同，因此設計院因考慮地塊整體的方案設計，即使此次第二期先行開發，第三期規劃也應該在此次方案中有所展現，而不是在三期開發中重新再做出具體規劃進行修改。在管理運行時，開發商應將三期協同管理，將三期合并為一個完整居住區。

3、開發時序。由于地塊涉及里弄動遷，分批進行的地產開發為現有居民帶來許多不便，在日常管理中經常收到居民投訴，開發商將現有二期又再次拆分為二期與三期，對城市管理帶來許多問題。政府部門既擔憂開發商無足夠資金進行三期開發，同時也對拖延三期建設，抬高房地產價格形成地產泡沫，對房地產市場帶來惡性影響。因此開發商應該對開發計劃有所規劃，保障居民的利益，推動城市的發展。

n控制性詳細規劃改進建議

經濟對控制性詳細規劃的提出的需求可以定量分析，也就是意味著控規的編制擁有可改進的余地。根據實際管理問題以及相關文獻的研究，提出以下改進建議：

1、尊重市場經濟規律。規劃師在過去的控規中經常被詬病對市場經濟的忽視而導致控規成為空頭條文，規劃師應該在現狀上花費精力，熟悉現有土地使用者，以及對未來土地開發參與者的權益，在保障、平衡各方權益的情況下，進行控規編制。經濟是一個以量為衡量的概念，因此在對經濟的衡量中，不能僅僅以定性分析為主，規劃師要理解開發強度與經濟收益之間的模數關系，增強控規的經濟可操作性，減少經濟開發上的偏差而導致實際方案對控規提出的修改。

2、平衡各方利益。目前的控規主要是忽略了開發商的成本，因此不停地在實際管理中提高控規提高上限。要注意的是，控規需要遵從市場經濟，但市場經濟并不僅僅涉及開發商的利益，規劃師需對各方收益（開發商、政府、居民等）有一定成算。開發商在拍賣下地塊之后，拿著已經到手的資源與規劃叫板，即使方案審批不過，現有資源可以囤積，在地價不降反增的市場情況下，有恃無恐的開發商在實際方案中經常為了追求利益最大化而挑戰控規。政府因控規的不合理性一直處于對開發商妥協的狀態，成為一種思維上的定式。地方政府對所有控規的不自信以及對土地開發中途而廢的恐慌導致控規的讓步已然成為一種習慣。因此即使出現控規指標制定合理，也有政府在無奈之下進行讓步修改控規的情況出現。除了擁有一部合理的控規之外，也需要政府管理人員作出理性的判斷，審批中堅持合情、合理、合法的方案，而不是在一方論證之下，貿然修改控規，漠視控規的法律性與嚴肅性。

3、增加控規彈性?？匾幀F有“強制性”，而經濟發展迅猛，控規作為一種長時間的強制條文，應該考慮到社會發展對規劃的影響，留給未來土地發展一定的彈性空間。由上述居住區案例可知，其地塊分為三期建設，單單一期就需兩年，不論二期、三期的連續開發，可見城市更新需要一定的時間，是一個逐步推進的過程。而控規制定之后往往對未來5年甚至更長時間提出了硬性規定，在實際中往往不得不被迫進行修改。規劃師應當在控規編制時對未來發展有一定的展望與預期，在相應的制度框架內，根據市場運作需求，保留一定的調整空間，讓市場對土地利用發揮一定的主導作用，由此提高控規的合理性與可操作性。

n總結

雖然控制性詳細規劃的修改是由多方面因素造成，市政項目，上位規劃等等因素都可能導致控規修改，但是不可否認的是在實際操作過程中，就一般的地塊開發而言，導致控規修改，不能落實的最大原因還是與市場經濟的分離。20世紀70年代經濟危機以來，發達國家的城市規劃逐漸轉變為激勵開發，我國正處于經濟高速發展時期，規劃師應該清晰地認識到控規并不僅僅是一個設計，是城市建設的指標，更要為今后的城市開發、城市管理負責。在編制的過程中，規劃師對市場經濟在城市開發中發揮的作用有明確的認知，了解社會更新的內在動力，而不是局限于各項指標，過分強調控制作用, 忽視了市場經濟條件下投資主體多樣化、市場和形勢瞬息萬變的實際, 顯得缺乏靈活性。

控規是用來引導、控制土地開發的，因此與開發是從上而下的位置關系，但是在實際規劃管理中，可以明顯地發現兩者目前處于相反的地位，控規先行編制，但其并不能滿足各方的利益需求，從而在實際操作中對方案妥協，最終形成了方案調整控規的局面。即使目前的控規有了專業規劃師以及群眾的多方參與，其仍然面臨著實際操作帶來的種種挑戰，其主要原因是控規與社會及經濟機制沒有合理的掛鉤，導致其成果不能法定化，參與流于形式化，思考不夠長遠。只有在真正理解城市更新的進程，理解經濟發揮的作用才能更好的編制出能真正引導土地開發的控規，起到控規應有的作用。也由此可見，城市規劃并不是單一的設計，還涉及到了經濟、文化多方面社會因素，只有在正確理解發展內因的基礎上才能做出更合理、更具有可行性的規劃設計。

參考文獻

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