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流轉(zhuǎn)土地管理辦法范文第1篇

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地管理問題解決措施

土地是廣大勞動人民生存和發(fā)展的最基本的生活保障，屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中最基本的生產(chǎn)資料。隨著我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以及市場模式的不斷改革，政府制定的關(guān)于農(nóng)村的政策也在不斷改進。一方面大幅度地提升了土地的效益；另一方面也提高了農(nóng)民的生活水平。然而，農(nóng)村土地管理中也存在一些問題。所以，土地管理部門一定要認真研究土地管理中存在的各種問題，結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況，采取有效措施來解決這些問題，從而促進我國農(nóng)村土地使用的可持續(xù)發(fā)展。

一、我國農(nóng)村土地管理過程中存在的問題

1、個別地區(qū)在農(nóng)村土地管理認識上存在偏差

由于地方檢查不夠深入，政府往往存在主導違法用地的問題，國家政府進行修路、城市公共建設的用地面積與農(nóng)村土地面積比例已經(jīng)表現(xiàn)出失衡。一些土地面積較大的地區(qū)往往以建設農(nóng)村新城、建設小城鄉(xiāng)等理由對農(nóng)村土地耕地進行大量削減，違法的開發(fā)商搞房地產(chǎn)也已從城市蔓延到農(nóng)村，并有逐步擴大的趨勢。

2、農(nóng)民耕地矛盾日益突出

農(nóng)民耕地矛盾主要體現(xiàn)在以下幾方面：一是少數(shù)地區(qū)耕地荒蕪。在我國市場經(jīng)濟的壓力下，很多農(nóng)民為了養(yǎng)家糊口紛紛涌入城市淘金。而外出打工的人數(shù)逐漸增多就導致農(nóng)村的土地大面積荒蕪，在這種情況下，雖然國家對農(nóng)民政策進行了大力扶持，但是種田效益低下，土地效益徘徊不前，很多農(nóng)民不再愿意去種田。二是有些地區(qū)出現(xiàn)無地可種情況。農(nóng)村實行了土地聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，土地承包政策30年保持不變，農(nóng)村人均分配土地不均衡，再加上我國實行計劃生育之后，農(nóng)村超生人口眾多，不能及時分配到口糧田，就形成了家庭人口多而分配的地少。還有許多農(nóng)戶要求重新對土地進行調(diào)整或?qū)⒏孛娣e種植苗木和花卉，更有甚者是交易土地，造成耕地面積大量減少，嚴重違背國家政策。

3、農(nóng)民無地問題目趨嚴重

土地作為一種商品，由于價格上漲具有增值的功能，農(nóng)民子孫后代對土地擁有繼承權(quán)。城鎮(zhèn)化過程中，許多農(nóng)民五彩繽紛、多姿多彩的夢想被擊碎，農(nóng)民失去集養(yǎng)老、就業(yè)、生活保障于一體的土地后，卻不能和城里人一樣擁有社會保障。在現(xiàn)行征地貨幣安置方式中，失地農(nóng)民極易成為“種田無地，上班無崗，低保無份”的“三無”人員，成為新的城市貧民，同時也給社會穩(wěn)定帶來不安定因素。一次性補償?shù)臉藴?，雖然相對于過去也“水漲船高”，但與土地非農(nóng)升值相比，差之甚遠。一旦補償費用光，生活無保障，農(nóng)民心理上不能接受。對此，農(nóng)民反映強烈，不愿土地被征。

二、如何有效加強農(nóng)村土地管理

1、政府有關(guān)部門加強對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理工作的監(jiān)督

農(nóng)村土地權(quán)流轉(zhuǎn)工作是對現(xiàn)有農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系適應新階段農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展要求的局部調(diào)整，是對農(nóng)村家庭承包制的進一步完善，對土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理，是農(nóng)業(yè)承包合同管理工作的延續(xù)和發(fā)展。這些必然要求縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）相關(guān)的政府部門把農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理納入工作范圍內(nèi)，并制定切實可行的政策、措施對土地流轉(zhuǎn)管理，規(guī)范我縣農(nóng)村土地管理工作。首先是確立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的具體范圍、原則，規(guī)范流轉(zhuǎn)的形式，明確流轉(zhuǎn)的操作程序，規(guī)定對違規(guī)失范行為的處理辦法；第二是規(guī)范流轉(zhuǎn)合同，參照農(nóng)業(yè)部第47號令，根據(jù)實際情況制定統(tǒng)一的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同文本，加強土地流轉(zhuǎn)合同的指導、簽訂；第三是農(nóng)經(jīng)部門要恢復、覆行農(nóng)業(yè)承包合同的簽證、仲裁職能。

2、積極探索，不斷提升土地流轉(zhuǎn)的開發(fā)檔次

一是以“三個有利于”原則，探索土地流轉(zhuǎn)形式的多元化。即只要有利于土地資源的合理利用，有利于農(nóng)戶的增收，有利于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，不管怎么樣的土地流轉(zhuǎn)形式，都可以運用并推廣。二是面向市場，努力提升土地流轉(zhuǎn)的開發(fā)檔次。堅持以土地流轉(zhuǎn)為載體，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐，積極將流轉(zhuǎn)的土地區(qū)域辦成結(jié)構(gòu)調(diào)整的“示范園”，辦成應用推廣新科技的“試驗區(qū)”，辦成財政增長的新型社區(qū)。同時，加強管理，促進和推動土地的有序流轉(zhuǎn)。強化區(qū)（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級農(nóng)經(jīng)管理部門工作職能，建立區(qū)縣級農(nóng)業(yè)承包合同糾紛仲裁機構(gòu)，制定土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理辦法和經(jīng)常性的工作制度，積極引導、實施、管理和監(jiān)督農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，及時調(diào)處農(nóng)村土地承包合同糾紛。

3、嚴格加強農(nóng)村宅基地規(guī)劃管理

按照統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設用地的要求和控制增量、盤活存量、合理布局、集約用地、保護耕地的原則，從嚴控制，用好用活農(nóng)村建設用地置換政策，加強農(nóng)村宅基地用地管理。在已確定的村鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)，結(jié)合新農(nóng)村建設，做好村鎮(zhèn)建設規(guī)劃。凡是符合建房條件（或放棄原住房遷建）的，村民原則上不得原地改、擴、新建住房（危房改造除外），要引導村民向城鎮(zhèn)集中或到規(guī)劃的居民點建房。對不具備規(guī)劃居民點建設的，盡量利用空閑地、老宅基地和荒坡地、廢棄地等未利用地建房。同時，從嚴控制農(nóng)村村民宅基地標準。全縣范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)戶口的村民依法享有使用集體土地建房的權(quán)利，但必須貫徹“一戶一宅”的法律規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。村民已“一戶多宅”或?qū)⒃凶》砍鲑u、出租、贈與他人的，不得再申請和審批宅基地。禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村集體土地上的房屋和審批、占用集體土地建房。農(nóng)村村民建房使用宅基地的面積標準以戶口簿記載的農(nóng)業(yè)戶口人數(shù)計算：3人以內(nèi)戶（含3人）90平方米；4人戶120平方米，5人以上戶宅基地面積不得超過150平方米。農(nóng)村村民是獨生子女戶的，增加宅基地面積3O平方米；是獨生女戶的，再增加宅基地面積20平方米。

4、規(guī)范農(nóng)村規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖用地

農(nóng)村規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖用地應當按照村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，合理布局，綜合開發(fā)，配套建設；建設用地應當符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，應堅持鼓勵利用廢棄地和荒山荒坡等未利用地，盡可能不占或少占耕地的原則，禁止占用基本農(nóng)田。規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖用地確定后，不得擅自將原土地用途改變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)建設用途。

我國是人民群眾當家做主的社會主義民主國家，農(nóng)民在全國人口中占著很大的比例，其權(quán)益直接關(guān)系到我國整個大局的穩(wěn)定和發(fā)展。而土地是農(nóng)民重要的生產(chǎn)生活資料，直接關(guān)系到農(nóng)民自身的根本利益，所以在城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中，國家必須加大對農(nóng)村土地的宏觀調(diào)控力度，落實有關(guān)農(nóng)村的各項政策，只有這樣才能確保農(nóng)村土地管理能夠有法可依，農(nóng)民的切身利益才能夠得到保護。

參考文獻：

流轉(zhuǎn)土地管理辦法范文第2篇

內(nèi)容提要: 土地權(quán)利制度創(chuàng)新是《土地管理法》修改的重心。文章論述了如下四個命題，即，在既有土地物權(quán)體系之下，不宜再創(chuàng)設一個新的物權(quán)類型“農(nóng)用地使用權(quán)”，也不宜使用“土地抵押權(quán)”這一模棱兩可的術(shù)語，但相關(guān)權(quán)利的物權(quán)變動規(guī)則應在《土地管理法》之下得以明確；建設用地使用權(quán)只能采取有償（出讓）和無償（劃撥）等兩種方式設立，其期限無需在 法律 上作出規(guī)定；并非只有本集體 經(jīng)濟 組織成員才能取得宅基地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)的設立無需審批，其流轉(zhuǎn)亦應放開；土地登記機構(gòu)應當統(tǒng)一，登記的效力應當符合《物權(quán)法》的規(guī)定。

一、問題的提出

現(xiàn)行《土地管理法》頒布于1986年，其間歷經(jīng)1988年、1998年、2004年三次修改，基本確立了以土地所有權(quán)和土地使用權(quán)為核心的土地權(quán)利制度?！段餀?quán)法》對土地物權(quán)依傳統(tǒng)法理和

（三）宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)：禁止抑或放開？

《送審稿》第97條第3款規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體 經(jīng)濟 組織同意，在保障基本居住條件的前提下，可以將其房屋以及宅基地向符合宅基地申請條件的人員轉(zhuǎn)讓、贈與或者出租。 農(nóng)村 村民轉(zhuǎn)讓、贈與或者出租宅基地后，再申請宅基地的，不予批準?！边@一規(guī)則明顯不符合黨的十七屆三中全會關(guān)于“依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”的精神，其根本出發(fā)點在于“制止濫建住宅或變相商品房開發(fā)，以保證耕地和維護宅基地分配公平”（王衛(wèi)國、王廣華，2001）。

第一，嚴格限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)就使得農(nóng)村房屋和宅基地頓時“沉淀”，成為不具有充分市場價值的“死資產(chǎn)”，體現(xiàn)著對農(nóng)民及宅基地使用權(quán)的歧視。城鎮(zhèn)農(nóng)民所享有的商品房所有權(quán)及建設用地使用權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)，但農(nóng)民所享有的房屋及宅基地使用權(quán)卻限制流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)民房屋及宅基地使用權(quán)無法成為真正的財產(chǎn)，明顯體現(xiàn)了城鄉(xiāng)差距，加劇了城鄉(xiāng)二元分治，使城鄉(xiāng)不平等現(xiàn)象更加突出。對于農(nóng)民而言，房屋和宅基地使用權(quán)往往構(gòu)成其主要財富形態(tài)，嚴格限制其流轉(zhuǎn)，直接導致資產(chǎn)消費，農(nóng)民無從以之變現(xiàn)或擔保融資，農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益被制度性損害。同時，嚴格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也造成農(nóng)村大量住宅閑置，不利于資源的有效配置和合理利用（張新寶等，2009）?！半S著我國 工業(yè) 化和城市化的深入 發(fā)展 ，在城市經(jīng)濟轄區(qū)范圍內(nèi)，農(nóng)村尤其是 交通 便利、地勢優(yōu)越的城鄉(xiāng)結(jié)合部，宅基地滿載著巨大的可以近期實現(xiàn)的經(jīng)濟利益，催生了宅基地交易隱型市場的形成和發(fā)展?！保◤埿聦毜龋?009）由宅基地使用權(quán)隱型交易所引起的大量糾紛直接造成了社會不穩(wěn)定的隱患，由“小產(chǎn)權(quán)房”所引發(fā)的各類問題不斷顯現(xiàn)，久而久之，又將成為新的懸而未決的 歷史 遺留問題。

第二，不可否認的是，宅基地使用權(quán)既是農(nóng)民的一類財產(chǎn)，同時又是農(nóng)民生活保障的一大手段，亦即，宅基地使用權(quán)同時具有了財產(chǎn)性和保障性。制度設計之時，我們應當置重的是其財產(chǎn)性，還是保障性？如果它是一項權(quán)利，卻為何又不具備權(quán)利的基本權(quán)能？宅基地使用權(quán)在設立方面固然有其特殊之處，但它一經(jīng)設立，就成為農(nóng)民的私權(quán)，理應可由其權(quán)利人自由處分，不能僅因其福利性而限制其自由處分。試想，城鎮(zhèn)居民福利分房一定年限后還可以自由流轉(zhuǎn)，為何宅基地使用權(quán)的取得具有福利色彩，就不可自由流轉(zhuǎn)了呢？我們既承認宅基地使用權(quán)是農(nóng)民的一類財產(chǎn)，但又基于其保障性嚴格限制其流轉(zhuǎn)，表面上看好像是保護農(nóng)民的生存利益，防止農(nóng)民陷入“失地、失房”的絕境，但是，嚴格限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)本身使得宅基地使用權(quán)的價值無法顯化并得到實現(xiàn)，這是對農(nóng)民土地權(quán)益的侵犯。如果允許流轉(zhuǎn)，農(nóng)民就可以增加財富收益，農(nóng)民的權(quán)益將會得到最大化的保障（張新寶等，2009）。同時應當注意的是，雖然 法律 上允許宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，但作為“經(jīng)濟理性人”的農(nóng)民并不一定會將其宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出去，其完全可以根據(jù)自身的經(jīng)濟狀況及其對土地的依賴程度，選擇自己認為最能發(fā)揮宅基地效益的利用方式。

綜上所述，本文作者認為，現(xiàn)階段宅基地流轉(zhuǎn)制度的改革應當置重于宅基地的財產(chǎn)性（用益物權(quán)），將其保障性放在次要位置。

五、土地登記制度：主要爭議及其解決

土地登記制度無疑是土地權(quán)利制度中的重要一環(huán)?！段餀?quán)法》中關(guān)于土地登記問題僅僅作了原則性規(guī)定，《送審稿》第三章“土地登記與調(diào)查”專門規(guī)定了土地登記制度，但從條文內(nèi)容來看，《送審稿》并未把握《物權(quán)法》關(guān)于不動產(chǎn)登記制度的立法原意，有些規(guī)則甚至直接與《物權(quán)法》相沖突。

（一）土地登記與發(fā)證之間是什么關(guān)系？

在物權(quán)法之下，包括土地在內(nèi)的不動產(chǎn)，以登記為其公示方法，其中，不動產(chǎn)登記簿是物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)，由登記機構(gòu)管理；不動產(chǎn)權(quán)屬證書是登記機構(gòu)依不動產(chǎn)登記簿的記載向權(quán)利人頒發(fā)的證明權(quán)利人享有該不動產(chǎn)物權(quán)的證明[11]。由此可見，不動產(chǎn)登記簿是確定不動產(chǎn)物權(quán)的最終法律證明文件，不動產(chǎn)權(quán)屬證書僅僅是一種證明，其目的在于簡化不動產(chǎn)交易當事人之間證明不動產(chǎn)物權(quán)的成本，并不享有法定的公示公信力。因此，在土地登記中，土地登記簿是土地物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)，而土地權(quán)利證書僅僅是權(quán)利人享有相關(guān)權(quán)利的證明，土地權(quán)利證書極易偽造、變造，但土地登記簿卻難以偽造或變造，在相關(guān)制度設計中，置重的應是土地登記簿，而非土地權(quán)利證書?！端蛯徃濉返?3條規(guī)定：“土地權(quán)利登記，由土地權(quán)利人自己或者委托土地登記機構(gòu)向縣級以上人民政府申請，應當?shù)怯浀耐恋貦?quán)利經(jīng)依法確認后，由縣級以上人民政府核發(fā)土地權(quán)利證書?！辈⑽蠢迩宓怯浥c發(fā)證之間的關(guān)系，應予修正。

(二)土地登記機構(gòu)統(tǒng)一了嗎？

《物權(quán)法》雖然規(guī)定了統(tǒng)一不動產(chǎn)登記制度，但在我國目前房地分離的行政管理模式之下，尚難執(zhí)行?！端蛯徃濉废冉y(tǒng)一土地登記，實為可取。但其條文之間卻并未做到此點。統(tǒng)一土地登記意味著土地登記機構(gòu)的統(tǒng)一，但是《送審稿》第23條規(guī)定：“土地權(quán)利登記，由土地權(quán)利人自己或者委托土地登記機構(gòu)向縣級以上人民政府申請”；第24條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)土地權(quán)利證書。單位和個人依法使用的國家所有的土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)土地權(quán)利證書。土地抵押權(quán)、地役權(quán)由縣級以上人民政府國土資源行政主管部門登記造冊，核發(fā)土地權(quán)利證書。中央國家機關(guān)的土地由國務院管理機關(guān)事務的工作機構(gòu)確認使用主體和用途后登記，核發(fā)土地權(quán)利證書?！痹谶@里，土地登記機構(gòu)一會是“縣級以上人民政府”，一會是“縣級以上人民政府國土資源行政主管部門”，并未統(tǒng)一。

此外，《土地登記辦法》規(guī)定，集體土地所有權(quán)、集體建設用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)（不含土地承包經(jīng)營權(quán)）由國土資源行政主管部門辦理登記[12]。集體土地所有證、集體土地使用證等土地權(quán)利證書也由國土資源行政主管部門依土地登記簿頒發(fā)。而依《農(nóng)村土地承包法》和農(nóng)業(yè)部的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》的規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)的管理職能由農(nóng)業(yè)行政部門負責，依《農(nóng)村土地承包法》管理[13]，土地承包經(jīng)營權(quán)證書的發(fā)放、管理，也就成了農(nóng)業(yè)行政主管部門的職責。同時，由農(nóng)業(yè)行政主管部門管理“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證登記簿”，“記載農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的基本內(nèi)容”[14]。由此可見，土地承包經(jīng)營權(quán)的登記由農(nóng)業(yè)行政主管部門負責[15]，從而產(chǎn)生了“多頭登記、多頭管理”這一廣受詬病的弊端。集體土地所有權(quán)由國土資源管理部門登記、頒證，為何集體土地所有權(quán)之上所設定的用益物權(quán)——土地承包經(jīng)營權(quán)要由農(nóng)業(yè)行政主管部門登記、頒證？包括集體建設用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)在內(nèi)的集體土地使用權(quán)、集體建設用地使用權(quán)抵押權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)、地役權(quán)等集體土地之上的他物權(quán)均由國土資源管理部門登記、頒證，為何唯獨土地承包經(jīng)營權(quán)這種集體土地之上的他物權(quán)由農(nóng)業(yè)行政主管部門登記、頒證？為此，本文作者建議，《土地管理法》的修改應當突破行政管理權(quán)限的區(qū)分，還原土地登記的公示屬性和服務功能，規(guī)定統(tǒng)一的土地登記機構(gòu)。

(三)土地登記究竟是土地物權(quán)的生效要件還是對抗要件？

登記依其內(nèi)容、效力等的不同為標準可分為登記生效主義和登記對抗主義。登記生效主義是指物權(quán)的設定以登記為發(fā)生效力的要件，換言之，未經(jīng)登記，物權(quán)不僅不能對抗第三人，而且在當事人之間也無約束力；登記對抗主義是指物權(quán)依當事人間的合意即設定，但未經(jīng)登記，不得對抗第三人。換言之，當事人之間依合意成立物權(quán)后，對于第三人而言，未經(jīng)登記者并非無效，只是當事人不能主張其有效?！端蛯徃濉返?5條第1款規(guī)定：“土地權(quán)利的設立、變更和消滅，自載于土地登記簿時發(fā)生效力?！币虼?，前述各種土地權(quán)利，未經(jīng)登記，不生效力。但是物權(quán)法之下，土地承包經(jīng)營權(quán)自土地承包經(jīng)營權(quán)合同生效時設立，無須登記即生效力；宅基地使用權(quán)也無須登記依審批即可設立；地役權(quán)自地役權(quán)合同生效時設立，但未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。《送審稿》與《物權(quán)法》之間明顯存在沖突，應予修正。

六、結(jié) 語

《土地管理法》修改實為關(guān)涉蕓蕓眾生的大事，以此為契機完善我國的土地權(quán)利體系，無疑是修法時所要考量的重要問題。土地權(quán)利本屬一種私權(quán)，但《送審稿》在有關(guān)土地權(quán)利制度的設計中，行政權(quán)力對土地權(quán)利的過多干預，直接導致了土地權(quán)利的公法化，影響了土地權(quán)利作為私法權(quán)利的基本屬性。這也導致土地權(quán)利很難從《土地管理法》中走出來而進入《物權(quán)法》中去?！端蛯徃濉分杏嘘P(guān)土地權(quán)利的制度根植于計劃經(jīng)濟時代。淡化土地權(quán)利的行政色彩，還原其作為物權(quán)的本性，是改革現(xiàn)行土地權(quán)利制度的第一步。

注釋:

[1] 如《物權(quán)法》第151條和153條分別規(guī)定：“集體所有的土地作為建設用地的，應當依照土地管理法等法律規(guī)定辦理?！?；“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定?！?/p>

[2] 雖然《土地管理法》以土地管理關(guān)系為其調(diào)整重心，但不容否認的是，《土地管理法》也調(diào)整土地權(quán)利關(guān)系（民事關(guān)系），并且以土地權(quán)利關(guān)系為其基礎(chǔ)?，F(xiàn)行《土地管理法》第二章“土地所有權(quán)和使用權(quán)”幾乎全部是調(diào)整土地權(quán)利關(guān)系的規(guī)范；第五章“建設用地”中關(guān)于建設用地使用權(quán)設立、轉(zhuǎn)讓等的規(guī)定也屬于民事規(guī)范。

[3] 雖然土地承包經(jīng)營權(quán)和地役權(quán)也屬于土地權(quán)利體系中的重要組成部分，但前者適用《農(nóng)村土地承包法》，后者在《物權(quán)法》中已作詳細規(guī)定，實施近三年來并無大礙，無需在《土地管理法》中作出更為具體的規(guī)定。有鑒于此，本文未將這兩種土地權(quán)利納入討論范圍。此外，土地用益物權(quán)之上所設定的抵押權(quán)主要是建設用地使用權(quán)抵押權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)、宅基地使用權(quán)抵押權(quán)和地役權(quán)抵押權(quán)，其中，建設用地使用權(quán)抵押權(quán)已在《物權(quán)法》中作了充分的規(guī)范，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)在物權(quán)法之下極受限制（基于《土地管理法》與《農(nóng)村土地承包法》在調(diào)整范圍上的區(qū)分，土地管理法修改未將此納入調(diào)整范圍）；宅基地使用權(quán)抵押權(quán)為物權(quán)法所禁止；地役權(quán)抵押權(quán)和地役權(quán)所依附之其他用益物權(quán)的抵押權(quán)同時設立，不具有獨立討論的必要，因此，本文未將抵押權(quán)的創(chuàng)新問題納入討論范圍。

[4] 就本類農(nóng)用地而言，實行什么經(jīng)營制本是土地所有權(quán)人——農(nóng)民集體自主決定的事項，但依現(xiàn)行法的規(guī)定，家庭承包經(jīng)營制就多少帶有了點強制性的味道。未實行家庭承包經(jīng)營制、未設立土地承包經(jīng)營權(quán)的地區(qū)畢竟只是少數(shù)，而且各有其不同的原因，再就此規(guī)定一個“農(nóng)用地使用權(quán)”來穩(wěn)定一個當事人本不想穩(wěn)定的土地利用關(guān)系，是否妥適，還值商榷。

[5] 就本類農(nóng)用地而言，《物權(quán)法》第134條規(guī)定：“國家所有的農(nóng)用地實行承包經(jīng)營的，參照本法的有關(guān)規(guī)定?！庇纱丝梢姡朔N農(nóng)用地可以設定土地承包經(jīng)營權(quán)，無需另行規(guī)定即可在現(xiàn)有制度框架內(nèi)發(fā)展。

[6] 因為土地承包經(jīng)營權(quán)采取登記對抗主義，土地承包經(jīng)營權(quán)不經(jīng)登記，自土地承包經(jīng)營合同生效即可設立；登記只是土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生物權(quán)性流轉(zhuǎn)時起著對抗第三人的作用。

[7] 當然，依《物權(quán)法》第180條第1款第7項關(guān)于“法律、行政法規(guī)與禁止抵押的其他財產(chǎn)”均可以抵押的規(guī)定，有可能出現(xiàn)建設用地使用權(quán)抵押權(quán)（該款第2項）、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)（該款第3項）之外的權(quán)利抵押權(quán)，如海域使用權(quán)抵押權(quán)等。

[8] 不過，在我國現(xiàn)行法之下，為防止國有土地資源的流失，促進國有土地資源的合理利用，無償設立（劃撥）受到了嚴格限制。

[9] 既然是依行政許可所取得的權(quán)利，除法律、法規(guī)規(guī)定依照法定條件和程序可以轉(zhuǎn)讓的外，不得轉(zhuǎn)讓（參見《中華人民共和國行政許可法》第2條）。這也成了我國現(xiàn)行法上和物權(quán)法立法討論中對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)予以嚴格限制的邏輯起點。

[10] 根據(jù)《行政許可法》第12條和第13條的規(guī)定，可以設定行政許可的事項僅限于：（1）直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項；（2）有限 自然 資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，需要賦予特定權(quán)利的事項；（3）提供公眾服務并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項；（4）直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要設備、設施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標準、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項；（5） 企業(yè) 或者其他組織的設立等，需要確定主體資格的事項；（6）法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設定行政許可的其他事項。即使是上述事項，通過下列方式能夠予以規(guī)范的，也可以不設行政許可：（1）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；（2）市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的；（3）行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的；（4）行政機關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。

[11] 《物權(quán)法》第16條和17條分別規(guī)定：“不動產(chǎn)登記簿是物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)。不動產(chǎn)登記簿由登記機構(gòu)管理?！?；“不動產(chǎn)權(quán)屬證書是權(quán)利人享有該不動產(chǎn)物權(quán)的證明。不動產(chǎn)權(quán)屬證書記載的事項，應當與不動產(chǎn)登記簿一致；記載不一致的，除有證據(jù)證明不動產(chǎn)登記簿確有錯誤外，以不動產(chǎn)登記簿為準。”

[12] 《土地登記辦法》所新創(chuàng)的“集體用地使用權(quán)”一語有違物權(quán)法定原則（鄭清賢，2008）。

[13] 《農(nóng)村土地承包法》第11條規(guī)定：“國務院農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門分別依照國務院規(guī)定的職責負責全國農(nóng)村土地承包及承包合同管理的指導。縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行政主管部門分別依照各自職責，負責本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包及承包合同管理。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地承包及承包合同管理。”

[14] 《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書管理辦法》第9條、第10條。

[15] 從《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書管理辦法》第10條的規(guī)定內(nèi)容來看，所謂“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證登記簿”可供農(nóng)村土地承包方查閱、復制，使之具備了物權(quán)登記的性質(zhì)，又與《農(nóng)村土地承包法》第23條所規(guī)定的“登記”的職能不一致。

參考 文獻 ：

高圣平，2009：《擔保法論》，北京：法律出版社。

流轉(zhuǎn)土地管理辦法范文第3篇

中國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度問題對策

伴隨著我國國民經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)業(yè)規(guī)模越來越大，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和結(jié)構(gòu)調(diào)整成為當前農(nóng)業(yè)發(fā)展的重中之重，為了配合農(nóng)業(yè)發(fā)展，我國提出實行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，并且在改革開放的不斷深入發(fā)展下，該項制度也為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展作出了杰出貢獻，但是其中存在的問題不容忽視，本文將簡要分析論述我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度存在的問題和完善對策。

一、我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度存在的問題

1、流轉(zhuǎn)機制不合理

當前我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的對象主要是經(jīng)營人自身的親戚和朋友之間，由于流轉(zhuǎn)雙方之間相互熟知，因此往往采用無償轉(zhuǎn)讓的方式完成流轉(zhuǎn)，在此過程中流轉(zhuǎn)雙方基本上沒有任何既得利益，另外流轉(zhuǎn)程序也不規(guī)范，沒有嚴格按照相關(guān)的法律程序完成流轉(zhuǎn)。這也直接導致流轉(zhuǎn)雙方在農(nóng)村土地承包關(guān)系中的責任和主體地位均不明確。另外在經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記制度方面也存在不合理的情況比如說沒有統(tǒng)一的登記機關(guān)，因此最終的登記效力也難以達成統(tǒng)一狀態(tài)。

2、流轉(zhuǎn)方式不合理

在現(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律中，僅僅只明確了可以流轉(zhuǎn)家庭承包方式的土地經(jīng)營權(quán)，對于其他承包方式的土地經(jīng)營權(quán)是否可以流轉(zhuǎn)、如何進行流轉(zhuǎn)卻沒有進行詳細的說明，在《物權(quán)法》中也只是粗略的對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式進行大致的規(guī)定，而對于具體的抵押、繼承、贈與等詳細的流轉(zhuǎn)方式卻并沒有進行明確的解釋說明，因此我國現(xiàn)階段農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式相當混亂，農(nóng)民的切身利益得不到應有的保護。

3、管理主體不明

翻閱當前的《憲法》、《土地管理法》等法律法規(guī)可以看出，法律將生產(chǎn)小組作為農(nóng)村土地的所有人，但是具體代表者和實際的管理主體卻沒有給出明確的答案，而法律規(guī)定上的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在現(xiàn)實生活中根本就不存在，村民委員會也無權(quán)掌握農(nóng)村土地，而一旦對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進行流轉(zhuǎn)并從中獲利時，享受利益的農(nóng)村土地所有人沒有明確指示，因此流轉(zhuǎn)效率和流轉(zhuǎn)成效皆因管理主體不明而造成巨大的影響。

4、法律相互矛盾

我國為了能夠明確規(guī)范和約束農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，主要制定了《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等法律法規(guī)，但是各法律之間卻存在相互矛盾的情況，比如說在《農(nóng)村土地承包法》認為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不屬于物權(quán)保護范圍內(nèi)，而在剛剛制定和推行的《新物權(quán)法》當中卻明文規(guī)定需要對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進行物權(quán)保護，由此可見，現(xiàn)行法律之間的相互沖突也在一定程度上影響和阻礙農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的順利完成。

二、完善我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的對策

1、健全法律法規(guī)

根據(jù)前文可知，我國現(xiàn)階段在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度方面存在法律相互沖突、相互矛盾的情況，為此需要盡快將矛盾沖突的地方進行調(diào)整和修改，并且聯(lián)合立法機構(gòu)盡快制定出臺統(tǒng)一的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法》，對經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)方式和具體的管理主體以及相關(guān)管理辦法等進行統(tǒng)一明確規(guī)定，為我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度提供堅實可靠的法律依據(jù)和法律保障。

2、完善流轉(zhuǎn)管理

在當前我國農(nóng)村中，幾乎沒有專門從事調(diào)解農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的部門和人員，更缺乏相關(guān)方面的服務體系，因此需要盡快建立專門的服務部門和服務小組，切實解決土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題，另外，政府和相關(guān)部門機構(gòu)也需要嚴格按照國家規(guī)劃制定的土地管理辦法對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程進行全方位的監(jiān)督和管理，保障流轉(zhuǎn)公平，特別是需要加強監(jiān)管在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)當中產(chǎn)生的稅收和財政，嚴防因不正當行為或是錢權(quán)交易而給我國財政收入造成損失。在土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)過程當中，政府需要切實做好管理工作，監(jiān)督流轉(zhuǎn)雙方嚴格遵照相關(guān)管理條例，簽署農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同，采用書面協(xié)議形式對流轉(zhuǎn)雙方的責任和權(quán)利進行明確的劃分，避免因口頭協(xié)議未對權(quán)責進行明確從而導致日后產(chǎn)生各種各樣的糾紛。

3、完善登記制度

完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)登記制度是加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度，切實保障流轉(zhuǎn)成效的必要條件，因此我國需要加大對土地登記的宣傳與監(jiān)管力度，督促農(nóng)戶進行土地產(chǎn)權(quán)登記，另外需要將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中需要的文件材料進行統(tǒng)一規(guī)范，特別是對于合同的格式、版面設計等進行統(tǒng)一規(guī)范管理，在保障農(nóng)民合法權(quán)益的同時幫助土地產(chǎn)權(quán)登記工作的順利完成。

三、結(jié)論

總而言之，本文通過分析研究得知當前在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度中存在流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)方式不合理，管理主體尚不清晰、缺乏相關(guān)法律法規(guī)作為保障等諸多問題，為此本文提出通過加強法律建設，盡快完善《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)和土地登記制度，同時將土地流轉(zhuǎn)價格和流轉(zhuǎn)方式標準化，明確土地產(chǎn)權(quán)等一系列方法，全面完善我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，完成我國社會主義新農(nóng)村建設的偉大夢想。參考文獻：

[1]楊光.關(guān)于我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的缺陷與完善對策[J].當代經(jīng)濟研究，2015（10）：88-92.

流轉(zhuǎn)土地管理辦法范文第4篇

關(guān)鍵詞：集體土地；集體土地流轉(zhuǎn)；相關(guān)問題；探討

當前市場經(jīng)濟條件下，土地資源作為一種“特殊商品”，必然要受到市場經(jīng)濟機制的調(diào)節(jié)，如國有土地使用權(quán)以有償使用的方式進入市場后，在社會經(jīng)濟活動中發(fā)揮了巨大的作用。但作為與國有土地使用權(quán)并存的農(nóng)村集體土地使用權(quán)，在流轉(zhuǎn)過程中一直處于比較尷尬的地位。其在使用制度上如何改革，如何進入市場流轉(zhuǎn)，如何在流轉(zhuǎn)過程中充分體現(xiàn)其市場價值以及維護好農(nóng)民集體利益是當前需要從法律上、政策上和制度上加以研究、探討的問題。

一、我國集體土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行的國有與集體“兩種產(chǎn)權(quán)”制度形成了兩個分割的土地市場。現(xiàn)行《土地管理法》明確規(guī)定禁止農(nóng)村集體所有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)用于非農(nóng)業(yè)建設。但早在20世紀80年代，我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)就普遍以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等形式自發(fā)流轉(zhuǎn)集體建設用地，集體建設用地的隱形市場實際上早就客觀存在。[1]現(xiàn)在隨著全國城市化進程地不斷加快，城市郊區(qū)、縣城、中心集鎮(zhèn)，大量的集體土地進入市場已成為不爭的事實。但這些現(xiàn)象與現(xiàn)行集體建設用地管理制度存在矛盾，諸多矛盾因缺乏合法性而得不到合理解決。對于該問題如何解決，2005年《廣東省集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對集體建設用地使用權(quán)的相關(guān)問題進行了規(guī)定。該《辦法》在全國第一次對集體建設用地的流轉(zhuǎn)范圍、用途、流轉(zhuǎn)的程序和流轉(zhuǎn)后的收益及法律責任等問題都作出了具體明確的規(guī)定。[2]但在全國范圍內(nèi)適用的法律法規(guī)至今仍未出臺，使得該類問題仍然無法解決，農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)一直處于比較尷尬的地位。

二、集體土地流轉(zhuǎn)存在的問題

（一）集體土地所有權(quán)的歸屬不明

在與土地集體所有權(quán)相關(guān)的法律制度框架中，集體土地的產(chǎn)權(quán)主體并不明晰。中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》以及《農(nóng)業(yè)法》等重要法律中都有明確的規(guī)定。但是，集體到底指的是哪一級組織，法律規(guī)定中卻沒有予以明確的指出?！稇椃ā分?，集體土地產(chǎn)權(quán)被籠統(tǒng)地界定為集體所有。《民法通則》第74條第2款規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村民合作社等集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。在《農(nóng)業(yè)法》中則被界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級所有。即使在最晚頒布的《土地管理法》中，這個問題也沒有得到徹底的明確，而只是規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理?！庇纱丝梢?，集體土地所有權(quán)的主體有三種形式：鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織、村民集體經(jīng)濟組織、村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織，可以簡稱為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組”三級。

（二）法律對農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定嚴重滯后

對于集體土地流轉(zhuǎn)，目前沒有專門的法律法規(guī)，惟一涉及土地分類、用途、規(guī)劃等相關(guān)的法律，是1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》。該法第63條明確規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設。”據(jù)此，農(nóng)民集體所有的土地，無論耕地還是集體建設用地，都必須通過征收轉(zhuǎn)為國有后才能出讓。這意味著，農(nóng)民實際上并沒有對集體土地的處分權(quán)，當然也就沒有土地財產(chǎn)權(quán)，所以無法獲得土地出讓的收益。該法第43條第一款規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅，經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。第二款規(guī)定：“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。”這些法律條文嚴格限制了集體土地非農(nóng)建設的使用范圍，只允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自建自用。即集體經(jīng)濟組織成員可以使用本集體經(jīng)濟組織的土地辦企業(yè)或者建住房，但是不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租集體土地使用權(quán)，也就是說，集體建設用地向本村鎮(zhèn)以外的企業(yè)和個人的流轉(zhuǎn)行為是法律明文禁止的。[3]而現(xiàn)實中，大量集體土地通過出租、轉(zhuǎn)讓、合作、入股等方式流轉(zhuǎn)到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的企業(yè)和個人使用的情況比比皆是。尤其是近幾年來，各地通過集體土地流轉(zhuǎn)用于工業(yè)園區(qū)建設和城鎮(zhèn)建設，已成為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和城市建設的重要組成部分，經(jīng)濟發(fā)展和用地矛盾十分突出。

（三）當前我國的農(nóng)地征用制度不合理

國家為了公共利益需要，采用行政手段強制征收集體土地，并給予一定經(jīng)濟補償。從行政法的角度而言，在土地征用這一過程中，國家行使的征用權(quán)并非私法意義上的權(quán)利，而是公法意義上的權(quán)力，是依據(jù)國家或行政管理權(quán)行使的。[4]在市場經(jīng)濟的今天，有些地方政府常利用法律對“公共利益”無嚴格界定這一漏洞，動輒以公共利益為借口，大包大攬本應由社會或市場主體（包括國有企業(yè)）來完成的事業(yè)，利用自己手中的公權(quán)力，隨意低價征用農(nóng)地然后高價出讓從中牟取暴利，甚至中飽私囊，而失地農(nóng)民卻得不到應得的補償或補償很少，引發(fā)了諸多矛盾。

三、對集體土地流轉(zhuǎn)進行改革的幾點思考

（一）合理配置土地資源，推進集體土地制度改革，允許集體土地進入市場

土地作為要素市場特殊商品，應通過市場機制調(diào)節(jié)和配置。一是按照土地效益最大化的原則合理配置土地資源；二是通過市場機制實現(xiàn)土地的價格和價值相符。集體土地進入市場，對充分發(fā)揮農(nóng)村集體土地的資產(chǎn)效益，加快形成土地資源的市場配置機制具有推動作用。

（二）切實保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，賦予集體土地與國有土地同等權(quán)利

保留農(nóng)村集體土地所有權(quán)，允許集體土地在符合條件的前提下，直接進入市場流轉(zhuǎn)，為實現(xiàn)集體土地和國有土地同等權(quán)利，建立統(tǒng)一、規(guī)范、有序的城鄉(xiāng)一體化的土地市場體系，為全面推行集體土地流轉(zhuǎn)并將之納入規(guī)范化、制度化軌道奠定法律基礎(chǔ)。

（三）集約節(jié)約利用土地，加強總量控制與用途管制，規(guī)范農(nóng)村集體建設用地的流轉(zhuǎn)

集約節(jié)約利用土地資源是國家指導土地開發(fā)利用的基本方針，也是集體土地流轉(zhuǎn)必須遵循的基本原則。要通過經(jīng)濟、行政、規(guī)劃等手段和措施，改變農(nóng)村土地粗放、無序、低效的狀況，促進土地的節(jié)約集約利用。在允許集體土地進入市場的同時，還要通過集體土地供應的總量控制以及土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，并將集體土地供應指標納入年度供應計劃等手段來規(guī)范。

（四）完善集體土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)，確保國家土地政策的更好銜接

首先，從根本上改變土地制度的二元性。我國法律將土地分為國家所有和集體所有，這兩種所有權(quán)在所有制基礎(chǔ)上是相同的——均為公有制。既然國家土地所有權(quán)上可以設定建設用地使用權(quán)，且建設用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)；邏輯上的推論應是集體土地所有權(quán)上亦可設定集體建設用地使用權(quán)，且集體建設用地使用權(quán)亦可依法流轉(zhuǎn)。[5]

其次，建議修改《土地管理法》，制定規(guī)范農(nóng)村集體土地進入市場。我們必須正視《土地管理法》禁止集體建設用地出租、轉(zhuǎn)讓的條款已完全滯后于農(nóng)村土地市場的現(xiàn)實，這一滯后不僅降低了法律的權(quán)威性，也不利于保護集體土地所有者和使用者的權(quán)利，妨礙了正常的交易活動，去除這一禁止性條款已成必然。[6]在這個問題上廣東省已經(jīng)給我們做出了表率，允許集體土地出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。

流轉(zhuǎn)土地管理辦法范文第5篇

為不斷顯化集體土地資產(chǎn)，切實保障農(nóng)民權(quán)益，優(yōu)化土地資源配置，促進土地節(jié)約集約利用，推進農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加快社會主義新農(nóng)村建設，浙江省積極開展農(nóng)村集體建設用地使用制度改革探索實踐，切實加強農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)管理工作。浙江省早在2001年7月就出臺《關(guān)于加強農(nóng)村集體非農(nóng)建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理的意見》（浙土資發(fā)[2001]256號），2005年出臺《關(guān)于進一步加強農(nóng)村宅基地管理的意見》（浙土資[2005]94號）；2012年2月，浙江省委、省政府出臺《關(guān)于深入推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革積極開展農(nóng)村改革試驗的若干意見》（浙委[2012]20號）明確提出“按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理的原則，進一步完善農(nóng)村土地管理制度”，并提出了農(nóng)村土地管理制度改革的具體內(nèi)容，為農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)工作的開展指明了方向。

（一）明確思路，突出重點

浙江省根據(jù)黨的十七屆三中全會提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場，以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益”的基本精神，在堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、節(jié)約集約，政府引導、農(nóng)民自愿，循序漸進、分步實施，符合“兩規(guī)”、維護權(quán)益和“局部試驗、封閉運行、結(jié)果可控”的原則下，積極開展集體建設用地使用制度改革和集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，重點突出以下三個方面。

其一，構(gòu)建新型的農(nóng)村集體建設用地產(chǎn)權(quán)體系，賦予集體建設用地使用權(quán)完整的用益物權(quán)。從改革和創(chuàng)新集體建設用地產(chǎn)權(quán)制度入手，參照國有土地有償使用制度改革模式，構(gòu)建起與國有土地產(chǎn)權(quán)外在形式相一致，內(nèi)在權(quán)益相同，涵蓋集體建設用地出讓、劃撥、出租使用權(quán)等在內(nèi)的集體建設用地產(chǎn)權(quán)體系，賦予集體建設用地類似于國有建設用地同等的完整產(chǎn)權(quán)權(quán)能，從而實現(xiàn)與國有建設用地使用權(quán)的“同地、同權(quán)、同價”，并在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場之中遵循相同的流轉(zhuǎn)和管理規(guī)則，實現(xiàn)自主交易、流轉(zhuǎn)。

其二，明確集體建設用地使用權(quán)的入市流轉(zhuǎn)條件，創(chuàng)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場和運行規(guī)則，規(guī)范集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。根據(jù)十七屆三中全會《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題決定》（下稱《決定》）精神，結(jié)合該省已有的實踐及形勢發(fā)展要求，按照“平穩(wěn)推進，逐步放開”的改革總體要求，對入市流轉(zhuǎn)集體建設用地的政策范圍把握 “存量為主，‘規(guī)劃區(qū)外’增量”的基本原則。所謂存量為主，是指對于已依法取得并符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的存量集體建設用地使用權(quán)（包括農(nóng)村集體經(jīng)營性、工業(yè)建設用地使用權(quán)等），都允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織本著農(nóng)民自愿的原則，以所有權(quán)人身份將集體建設用地使用權(quán)以出讓、出租、作價出資或入股、抵押等形式實行有償使用和流轉(zhuǎn)。這相比于現(xiàn)行《土地管理法》第63條規(guī)定集體建設用地的流轉(zhuǎn)僅限于“依法取得、符合土地利用總體規(guī)劃，因鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)兼并等情形”而言有很大程度的突破。所謂“規(guī)劃區(qū)外”增量，是指根據(jù)十七屆三中全會《決定》提出“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍外，經(jīng)批準占用農(nóng)村集體土地建設非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益”的基本精神，允許“規(guī)劃區(qū)外”非建設用地特別是農(nóng)用地，依法辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用后，不必經(jīng)過征收，可以直接由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依照有關(guān)規(guī)定將土地使用權(quán)通過出讓、出租、作價出資或入股等方式讓渡給使用者。這相比于現(xiàn)行《土地管理法》第43條規(guī)定集體建設用地使用權(quán)的初次設立只能基于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設、農(nóng)村村民住宅等三類鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設”而言有很大的突破。

其三，鼓勵引導農(nóng)村宅基地實施有償使用和有條件流轉(zhuǎn)。一是通過完善農(nóng)村宅基地制度，嚴格宅基地管理，進一步強化宅基地對農(nóng)民居住的社會保障功能以及切實保障農(nóng)民依法取得宅基地福利的權(quán)利；二是強化宅基地節(jié)約集約利用的內(nèi)部約束機制，鼓勵和引導農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，實施宅基地有償使用和有條件流轉(zhuǎn)，通過經(jīng)濟杠桿手段調(diào)節(jié)宅基地的公平分配使用，提高宅基地利用率；三是結(jié)合社會主義新農(nóng)村建設，探索健全農(nóng)村宅基地整理置換復墾的新機制、新手段，以整村搬遷為主導方式，集中性農(nóng)民公寓安置為主，加大農(nóng)村居民點整治力度，促進農(nóng)村向城鎮(zhèn)、中心村集中，促進村莊合理布局，進而推進城鄉(xiāng)建設用地的空間重構(gòu)，提高城鄉(xiāng)建設用地利用效率。以湖州為例，近兩年該市大力推進農(nóng)村土地綜合整治工作，目前已獲省政府批復農(nóng)村土地整治項目35個，共取得農(nóng)村土地綜合整治周轉(zhuǎn)指標20482畝，已完成簽約農(nóng)戶3380戶，其中完成搬遷934戶，完成安置區(qū)建設面積25.86萬平方米。該市各地結(jié)合農(nóng)村土地綜合整治，積極探索農(nóng)村宅基地的退出機制，特別是吳興區(qū)八里鎮(zhèn)南片作為浙江省唯一的省級新農(nóng)村建設體制創(chuàng)新試驗區(qū)，牢牢抓住這一契機，取得明顯成效。吳興區(qū)八里鎮(zhèn)南片規(guī)劃新建三個農(nóng)民社區(qū)用于安置，總建筑面積達140萬平方米，將實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)80%以上的人口集聚。該項目區(qū)在充分尊重群眾意愿的基礎(chǔ)上，通過采取貨幣安置、“住房+商貿(mào)用房”、“住房+標準廠房”以及“房票”（被安置農(nóng)戶可以選擇實物安置以及房票安置的方式，選擇房票安置的可以向當?shù)卣I(lǐng)取每100平方米每年1.6萬元的租金）等模式，積極推進了農(nóng)村宅基地的搬遷和農(nóng)民安置社區(qū)的建設，目前該項目區(qū)已完成農(nóng)戶簽約1156戶，約占40%，其中已完成搬遷265戶。此舉既為農(nóng)民打造了創(chuàng)業(yè)就業(yè)新平臺、增加了財產(chǎn)性收入，又加速了農(nóng)村宅基地退出。

（二）完善政策，規(guī)范操作

2001年，浙江省國土資源廳《印發(fā)關(guān)于加強農(nóng)村集體非農(nóng)建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理的通知》（浙土資發(fā)[2001]256號），明確了該省農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基本條件、主要方式和基本程序，規(guī)范了流轉(zhuǎn)收益分配與管理。

1.農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的范圍

一是符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃并依法取得的存量集體建設用地使用權(quán)（包括農(nóng)村集體經(jīng)營性、工業(yè)建設用地使用權(quán)等）；二是土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍外的農(nóng)用地和未利用地，符合土地利用總體規(guī)劃依法辦理轉(zhuǎn)用審批手續(xù)的。

2.農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的條件

一是經(jīng)依法批準使用，且權(quán)屬合法、四至清楚、產(chǎn)權(quán)明晰；二是符合土地利用總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)村建設規(guī)劃；三是原則上不改變土地原批準用途；四是非娛樂項目和房地產(chǎn)開發(fā)用地；五是使用新增集體建設用地從事經(jīng)營性活動，應當符合國家產(chǎn)業(yè)政策、土地供應政策、土地使用標準、環(huán)境保護及安全生產(chǎn)等法律法規(guī)的規(guī)定。

3.農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的原則

一是堅持土地所有權(quán)人、使用權(quán)人自愿的原則，需經(jīng)村民自治組織2/3以上成員或代表同意；二是由土地權(quán)所有人與使用權(quán)人簽訂書面的流轉(zhuǎn)合同，并申辦土地登記手續(xù)；三是通過統(tǒng)一有形的土地市場，以公開、規(guī)范方式進行流轉(zhuǎn)。

4.農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的方式

對符合上述條件的建設用地，準許流轉(zhuǎn)主要有三種方式：一是在城市規(guī)劃區(qū)、建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外和本級集體經(jīng)濟組織范圍內(nèi)進行流轉(zhuǎn)的，可與土地所有權(quán)人協(xié)商確定轉(zhuǎn)讓（不超過同類用途國有土地使用權(quán)出讓最高年限并與企業(yè)經(jīng)營年限相一致，一次性收取土地收益）、租賃（3至5年，定期收取土地租金）、作價出資或入股、抵押等方式流轉(zhuǎn)。二是在城市規(guī)劃區(qū)、建制鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的集體建設用地使用權(quán)需要流轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟組織以外人員使用的，原則上要在政府讓利條件下將集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國有，并辦理國有土地有償使用手續(xù)。三是在堅持農(nóng)民宅基地“一戶一宅”原則的前提下，允許農(nóng)戶將原合法使用的宅基地連同地上建筑物轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟組織內(nèi)符合宅基地申請條件的其他農(nóng)戶，但不得直接轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民。需要整體轉(zhuǎn)讓或部分轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民的，應征得集體土地所有權(quán)人同意，并向集體土地所有權(quán)人支付相當?shù)恼鞯刭M用；受讓人符合享受經(jīng)濟適用房條件的，可直接變更登記并發(fā)給國有土地使用證；受讓不符合享受經(jīng)濟適用房條件的，則在追補房地產(chǎn)級差地租的基礎(chǔ)上，按出讓等有關(guān)規(guī)定發(fā)給國有土地使用證。

5.農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)審批的程序

對保留集體土地所有權(quán)不變的集體建設用地流轉(zhuǎn)，由流轉(zhuǎn)雙方或受讓方持原有土地證書或用地批準文件、流轉(zhuǎn)協(xié)議等資料，向縣級以上國土資源部門提出書面申請；經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所初審，認為符合有關(guān)規(guī)定的，送市、縣國土資源部門審批；市、縣國土資源部門審查認為符合有關(guān)規(guī)定的，報市、縣人民政府批準；受讓方憑批準文件及有關(guān)申請等資料辦理集體建設用地使用權(quán)登記，領(lǐng)取集體建設用地使用證或土地他項權(quán)利證書。對轉(zhuǎn)為國有土地的集體建設用地流轉(zhuǎn)，由流轉(zhuǎn)雙方或受讓方持原有土地證書或用地批準文件、與土地所有者簽訂的集體土地轉(zhuǎn)為國有土地的協(xié)議、經(jīng)三分之二以上村民代表同意轉(zhuǎn)為國有土地的會議紀要等資料，向縣以上國土資源部門提出書面申請；受讓方與市、縣國土資源部門簽訂國有土地使用權(quán)有償使用合同；經(jīng)縣、市人民政府初審后，報省政府批準；受讓方憑批準文件及有關(guān)申請等資料，辦理土地變更登記手續(xù)，領(lǐng)取國有土地使用證。

6.流轉(zhuǎn)收益分配與管理

農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的土地收益，堅持以土地所有權(quán)人為主的原則進行分配。在城市規(guī)劃區(qū)、建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外和本級集體經(jīng)濟組織范圍內(nèi)進行流轉(zhuǎn)的，土地收益歸集體土地所有權(quán)人所有，市、縣不參與收益分配。即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級所有的土地收益全額歸鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟組織所有；村級所有的土地收益原則上歸村集體所有，但考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對基礎(chǔ)設施的投入和維護，可與村協(xié)商參與分成，比例一般為15%，最高不得超過20%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可在收益中參照國有土地出讓金管理辦法給國土資源所一定比例的業(yè)務費。在城市規(guī)劃區(qū)、建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)屬于集體土地轉(zhuǎn)為國有土地的，實行有償使用的土地收益按有關(guān)規(guī)定上交市、縣，為鼓勵流轉(zhuǎn)，市、縣政府可根據(jù)本地實際將一定比例的土地收益返還給原土地所有權(quán)人，使原土地所有者連同原土地使用者能得到成交額80%以上的收益（含土地征用費）。屬于保留農(nóng)村集體土地所有權(quán)不變的，實行有償使用的土地收益，市、縣政府可根據(jù)本地實際，規(guī)定返還比例或定額（基準價15%）分成土地收益，并按有關(guān)規(guī)定上交市、縣財政。同時，規(guī)范農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)收益管理，有關(guān)土地收益國土資源部門統(tǒng)一收交，嚴格按照“收支兩條線”有關(guān)規(guī)定進行管理，并要求農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將土地收益單獨建賬，實行村務公開，主要用于土地整理和村公益事業(yè)建設，嚴禁擠占挪用。

（三）試點引路，有序推進

為探索農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)管理的新機制、新方法，浙江省選擇湖州市和建德市開展農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)試點工作。

1.建德市試點

建德市在1999年4月選擇了乾譚鎮(zhèn)作為集體建設用地流轉(zhuǎn)試點，并于2000年6月出臺《建德市集體非農(nóng)建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》（建政[2000]9號），對集體建設用地流轉(zhuǎn)的原則、范圍和對象、審批權(quán)限和方式、程序和要求、終止和處置、權(quán)益和管理、地價評估和確認等方面予以了政策規(guī)范，使該市集體建設用地流轉(zhuǎn)管理工作步入正軌。建德市還針對不同的流轉(zhuǎn)方式印制了農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的各類文本，如集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)審批呈報表、集體非農(nóng)建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同、土地使用權(quán)租賃申報審批表、轉(zhuǎn)制企業(yè)土地租賃合同書等。審批具體程序為：一是申請。集體建設用地流轉(zhuǎn)時，由土地使用者持原批準使用土地文件或集體建設用地使用證，流轉(zhuǎn)雙方的合同和有關(guān)部門意見，向國土管理部門提出流轉(zhuǎn)申請，以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的還需進行地價評估，集體土地流轉(zhuǎn)當事人根據(jù)不同的流轉(zhuǎn)方案簽訂相應的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同。二是審批。根據(jù)該辦法規(guī)定的批準權(quán)限，首次土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市國土資源局審核后報市政府批準。土地使用權(quán)再次流轉(zhuǎn)即二次流轉(zhuǎn)由市國土局直接審批。三是登記發(fā)證。土地使用者按流轉(zhuǎn)合同規(guī)定付清土地價款后，到建德市國土資源局辦理土地登記發(fā)證。集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后再次流轉(zhuǎn)的，應征得土地所有者的同意，終止原簽訂的流轉(zhuǎn)合同，辦理注銷登記后，按規(guī)定程序辦理流轉(zhuǎn)審批手續(xù)。2000年以來，建德市以乾譚鎮(zhèn)試點經(jīng)驗為基礎(chǔ)，以《建德市集體非農(nóng)建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》為依據(jù)，在全市范圍內(nèi)積極推進集體建設用地流轉(zhuǎn)工作，至今已累計流轉(zhuǎn)集體建設用地291宗，面積155.16萬平方米，其中轉(zhuǎn)讓74宗、面積15.34萬平方米，租賃180宗、面積120.35萬平方米，抵押37宗、面積19.47萬平方米，累計為各級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獲取土地收益600多萬。

2.湖州市試點

湖州市早在1997年就介入了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體企業(yè)轉(zhuǎn)制中集體土地資產(chǎn)處置工作，嘗試集體經(jīng)濟組織以租賃方式向轉(zhuǎn)制后企業(yè)提供土地的做法。2001年以被列入全國農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)試點單位為契機，湖州市積極推進農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)工作。同年9月出臺《湖州市區(qū)農(nóng)村集體建設用地使用管理試行辦法》（湖政辦發(fā)[2001]104號），對集體建設用地所有權(quán)內(nèi)涵、集體建設用地流轉(zhuǎn)的主要形式、適用范圍、審批程序等進行了規(guī)定，并明確了集體建設用地流轉(zhuǎn)的收益分配與管理原則。自此，試點工作在全市范圍內(nèi)擴面。2008年7月又出臺《湖州市農(nóng)村住房抵押借款暫行辦法》（湖政辦發(fā)[2008]85號），進一步豐富了集體建設用地的流轉(zhuǎn)形式與內(nèi)容。在實際操作中，湖州市把集體建設用地使用分為一級供應和二級流轉(zhuǎn)并作了具體界定。一級供應發(fā)生在所有者與使用者之間，指初次供應，包括讓與（一般不得超過原土地承包期限）、租賃（一般為3至10年）、作價入股和置換；二級流轉(zhuǎn)發(fā)生在使用者之間，指已取得使用權(quán)的再次流轉(zhuǎn)，包括轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、作價入股和抵押。在收益分配上，為保證集體建設用地使用收益，湖州市確定了最低保護價，并根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和土地市場發(fā)育狀況適時調(diào)整。目前湖州市實際操作中土地租賃年租金為2.4～8元/平方米不等，讓與價格一般為34元/平方米左右。集體建設用地流轉(zhuǎn)的收益分配，遵循“誰所有、誰受益”的原則，扣除應上繳的國家稅費、地面作物補償外，土地收益分別歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村或村民小組農(nóng)民集體所有。自開展農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)工作以來，全市已累計流轉(zhuǎn)集體建設用地641宗，面積553.04萬平方米，其中出讓540宗、面積331.78萬平方米，租賃101宗、面積221.26萬平方米，累計為各級農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獲取土地收益1億多元。

二、農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)存在的主要問題

（一）集體建設用地流轉(zhuǎn)缺乏相關(guān)法律政策依據(jù)

《土地管理法》第43條、第62條規(guī)定，一方面對集體建設用地的流轉(zhuǎn)采取嚴格限制和禁止的態(tài)度，另一方面也給集體建設用地的流轉(zhuǎn)開了一道小口，使破產(chǎn)或兼并等原因造成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地被動流轉(zhuǎn)合法化，其實質(zhì)是既承認二級市場的存在，又否定一級市場的合法性，而二級市場必須以一級市場為基礎(chǔ)，法律對流轉(zhuǎn)采取的含糊態(tài)度很大程度上限制了集體建設用地流轉(zhuǎn)市場的正常發(fā)展。雖然《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）等文件允許集體建設用地依法流轉(zhuǎn)，但未能超越現(xiàn)行法律對集體建設用地流轉(zhuǎn)的限制，執(zhí)行效能不足。

（二）集體建設用地所有權(quán)主體界定不清晰

依照我國現(xiàn)行立法規(guī)定，集體土地依法由“農(nóng)民集體”所有，同時依照《土地管理法》的規(guī)定，“農(nóng)民集體所有”又可具體分為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有、村農(nóng)民集體所有和村民小組集體所有，農(nóng)村集體土地所有權(quán)由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或村集體經(jīng)濟組織、村民委員會，村民小組之類的主體來行使。但一般來說，“農(nóng)民集體”這樣一個集合概念，在所有權(quán)行使問題上，往往只有抽象意義，很難成為實踐層面上的市場主體。因此，集體建設用地所有權(quán)主體界定并不清晰，土地所有權(quán)人事實上很難落實，集體成員對土地的所有、使用、經(jīng)營、收益和處置等權(quán)利與責任無法體現(xiàn)，集體建設用地的權(quán)益有時無法得到保障。

（三）集體建設用地流轉(zhuǎn)分配不合理

一些地方集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配較為混亂，所有者、使用者和各級政府之間的利益分配關(guān)系不清。要么各級政府對流轉(zhuǎn)管理太死，政府收益分配比例過高；要么集體土地所有者繞開政府進行私下交易，侵占由國家投資帶來的土地增值收益；還有些甚至是土地使用者私下流轉(zhuǎn)土地，造成集體和國家土地收益的雙重流失，更有甚者一些村干部利用職務便利，在流轉(zhuǎn)過程謀求私利，損害廣大農(nóng)民利益。即使是農(nóng)村集體所有者，由于三級所有權(quán)主體鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和村內(nèi)集體經(jīng)濟組織之間的利益分配關(guān)系也較含混，上級所有者利用行政權(quán)力侵占下級所有者流轉(zhuǎn)收益的現(xiàn)象時有發(fā)生。

（四）集體建設用地流轉(zhuǎn)相關(guān)配套政策不完善

農(nóng)村集體建設用地使用制度是農(nóng)村土地基本制度的重要組成部分，改革牽涉到千家萬戶的利益，同時也涉及相關(guān)配套政策改革，如征地制度、社會保障體制、金融體制改革等。目前因相關(guān)配套制度改革滯后，影響集體建設用地流轉(zhuǎn)工作順利推進，如因金融機構(gòu)對集體建設用地存在一定的歧視，集體建設用地設定抵押很困難，為便于融資，很多地方都將原采取流轉(zhuǎn)的集體建設用地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國有，并為企業(yè)辦理國有土地使用權(quán)有償使用手續(xù)。同時隨著集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的不斷發(fā)展，如何協(xié)調(diào)兩個市場的相互關(guān)系，盡量減少矛盾和沖擊，也是未來迫切需要解決的一個問題。

三、進一步規(guī)范農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的對策建議

（一）加快土地管理相關(guān)法律法規(guī)修訂進程

浙江集體建設用地流轉(zhuǎn)制度改革，基本還停滯在局部試點及現(xiàn)行法律法規(guī)的約束范圍之內(nèi)。加快農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)，涉及《土地管理法》、《擔保法》等法律修改，在法律未作修改的前提下進行改革探索，必然面臨著司法難題。因此，建議盡快修訂集體土地管理相關(guān)法律法規(guī)，通過解除法律上對集體建設用地的限制，允許農(nóng)村集體建設用地在特定范圍內(nèi)自由流轉(zhuǎn)。同時，國家應盡快出臺《農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)管理辦法》，對集體建設用地的產(chǎn)權(quán)權(quán)能、入市條件和形式、使用年限、抵押融資保障等方面作出明確規(guī)定，以規(guī)范流轉(zhuǎn)交易和管理行為，促進流轉(zhuǎn)的有序進行。

（二）加強集體建設用地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)登記

土地產(chǎn)權(quán)保障是市場經(jīng)濟下土地管理制度的重要內(nèi)容，明晰的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系是保障交易安全，發(fā)揮市場機制優(yōu)化配置土地資源的重要條件。因此，強化土地產(chǎn)權(quán)登記，是規(guī)范農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。推進包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的集體建設用地流轉(zhuǎn)制度改革，必須要加強集體土地所有權(quán)、使用權(quán)的登記發(fā)證工作，依法確定集體土地的權(quán)屬，明晰集體土地所有權(quán)、使用權(quán)的主體，保障交易安全。建議加快推進以土地為基礎(chǔ)的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度建設。

（三）建立集體建設用地使用權(quán)地價評估與管理制度

土地價格的確定是土地作為特殊商品進入市場流轉(zhuǎn)的核心問題之一。為避免集體土地資產(chǎn)流失與資源浪費，類似于政府定期評估并公布城鎮(zhèn)基準地價體系，建議市、縣人民政府土地主管部門應當定期制定并公布本行政區(qū)域內(nèi)包括農(nóng)村居住用地在內(nèi)的集體建設用地使用權(quán)基準地價、標定地價、出讓最低限價等政府公示地價。

（四）完善農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)金融創(chuàng)新和支持

開展農(nóng)村集體建設用地使用制度改革金融創(chuàng)新和支持探索，解決集體建設用地使用權(quán)及農(nóng)房抵押融資和資產(chǎn)處置等問題。開展土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村住房等抵押貸款試點，擴大農(nóng)村有效抵押物范圍和抵押受讓人范圍，充分體現(xiàn)和盤活農(nóng)村集體土地的資產(chǎn)屬性，不斷繁榮發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。

（五）完善農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)收益分配政策

一是把農(nóng)民放在土地利益分配體系之內(nèi)，讓他們對土地的所有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)等財產(chǎn)權(quán)得到充分的尊重，利益得到充分保障。建議從國家層面制訂農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)收益分配的原則性意見，明確集體建設用地收益分配主體，以及利益主體之間的分配比例，維護國家、集體土地所有權(quán)人、集體建設用地使用權(quán)人的應得權(quán)益。二是集體建設用地流轉(zhuǎn)收益分配應當兼顧城鄉(xiāng)發(fā)展的需求，建議完善集體建設用地流轉(zhuǎn)收益的管理政策，加強對國家和集體經(jīng)濟組織土地收益分配的管理，以確保國家、村集體對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，改善農(nóng)民和生產(chǎn)生活條件。三是明確農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)收益的用途，明確新增農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)的有償使用收益歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，統(tǒng)一用于區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)設施、公益事業(yè)等，集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益納入農(nóng)村村務公開民主管理體系，實行?？顚Ｓ茫邮苷O(jiān)督。

（六）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展盤活存量集體建設用地

一是按照節(jié)約集約原則，規(guī)范有序開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點，推進農(nóng)村土地綜合整治，加大農(nóng)村宅基地、集體建設用地整理復墾力度，積極盤活農(nóng)村存量集體建設用地，健全土地增值收益分配機制，促進農(nóng)村人口向中心鎮(zhèn)、中心村集聚，優(yōu)化農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)和布局，提高農(nóng)村集體建設用地的節(jié)約集約利用水平。二是保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，積極穩(wěn)妥開展宅基地流轉(zhuǎn)試驗，探索建立宅基地有償使用、有償退出和跨村置換機制，增加集體建設用地市場的有效供給。三是探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，穩(wěn)妥開展依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與城鎮(zhèn)建設規(guī)劃區(qū)外占用農(nóng)村集體土地建設的非公益性項目的開發(fā)經(jīng)營。