公共管理
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公共管理范文第1篇
一 、公共管理的理論緣起與知識發展
公共管理作為人類社會的一種管理活動并不是現在才有的 ,自從產生了國家及其附屬物 政府公共部門 , 就產生了政府公共部門與社會公眾之間的關系 ,產生了公共領域和公共事務 ,因而也就產生了管理社會公共事務的實踐活動 。但是 ,公共管理作為一種運動或理論 , 則是在 20 世紀 70 年代才產生與形成的 。公共管理的理論緣起與知識發展經歷了一個發展演進的過程 。西方國家社會發展和政府管理改革的實踐是 公共管理理論產生的基礎 。眾所周知 , 自由資本主義發展到壟斷資本主義 ,自由競爭的極端化制造了可以摧毀自由競爭制度本身的社會矛盾和沖突 。這在客觀上需要有一個超脫于各種競爭主體來扼制壟斷的協調執行官 ,需要有一個維持基本社會公正而免于社會崩潰的社會公共產品的分配者 。生產高度社會化和科技進步成為經濟發展的第一動力 ,又需要有一個執行社會公共事務的組織者 。因此 , 從維護資本主義生產關系和正常社會秩序的客觀需要出發 , 西方國家不得不實行對社會公共事務的積極干預 ,充分運用和強化政府職能 。具體表現為壟斷資本和國家政權緊密結合在一起 , 政府的經濟職能和社會服務職能均擴大和加強了 ;政府通過行政手段和法律手段來保證市場秩序的維持 , 通過預算和高額稅收 、發行公債等辦法來承擔某些社會公共事務的管理 ;在收入再分配領域 ,政府采取一系列福利措施 ,以維護社會經濟發展和政治穩定 。政府行政權力就是在這種背景下日益強化的 。政府職能急劇擴張 、政府涉足的領域急劇擴大 、政府干預社會公共事務的程度也急劇加深 , 并由此導致了機構規模急劇膨脹和政府管理體制的變化 :議會權力削弱 ,行政權力擴大 ;政府變成了集中主要權力的萬能政府 ,政府的官僚機構和軍事機構不斷擴大 , 并具有使權力過分集中到政府首腦一個人身上的發展趨勢 。
政府管理的極權化和官僚主義化形成了政府壟斷 , 推行福利國家 、人民社會主義 和混合經濟國家政策 ,從而導致了政府管理失控 、官僚主義 、低效率 ,導致了公眾對政府的不信任和民權運動高漲 。以美國 、英國 、澳大利亞 、新西蘭 、日本 、荷蘭等為代表的西方國家針對這種社會現實 ,發動了一場政府改革運動 。這場改革所采取的措施主要包括 :以市場化為改革取向 ,推行政府公共服務輸出市場化, 在政府公共管理和公共部門中大量引入競爭與市場機制 ;減少政府職能 ,將政府職能向社會轉移以實現政府從社會的部分撤退 , 更多地發揮非政府組織和民間組織在公共管理中的作用 ;減少政府對市場的干預和放松規制 ,放松政府對社會 、市場的管制 ,簡化政府管理的行政流程 ;優化政府組織結構 , 裁減機構與人員 ,削減財政開支 ,實行小政府模式和提高政府管理的有效性 ;將政府的決策與執行功能分離 , 加強對政府的績效評估與績效管理 ,樹立服務意識 ;運用現代科學技術來實現政府公共功能目標 ,建設管理信息系統 ,推行電子政務和政府在線服務 ,提高政府管理透明度 。這些措施的實行推動了公共管理實踐中大量吸收和采用私營部門的管理理論 、經驗和方法 , 并由此導致了管理主義 、以市場為基礎的公共管理 、企業家政府 、顧客至上等名詞概念的產生 。這些概念構成了公共管理的重要內容 。
公共管理理論的出現就是在這種新公共管理運動的推動下公共行政知識發展與理論研究的結果 ;反過來 ,在一些概念 、理論 、分析方法和研究模型等方面又為公共行政學研究和公共部門改革實踐提供了新的視野 ,并日益表現出以公共管理為中介的公共政策與公共行政的融合 。從歷史的觀點看 , 公共行政學自 19 世紀末產生到 20 世紀 60 年代 ,經歷了傳統公共行政學和行為科學行政學兩個發展階段 。在這兩個發展階段上 ,公共行政學都是以管理學為理論基礎 , 科學管理占據了主導地位, 公務員的專長也受到高度重視 。以效率 、效益為導向的技術視野是這個時期公共行政的標志 , 追求行政效率是這個時期公共行政學理論及實踐的最高目標 。不同的是 ,傳統公共行政學著重從制度 、體制的構架與研究方面尋求提高公共行政效率的途徑 ;行為科學行政學著重從人和組織的行為對效率的影響上尋求提高公共行政效率的途徑 。相反 , 平等與公正的問題并沒有受到重視和發揮作用 。
傳統公共行政學和行為科學行政學以經濟和效率為公共行政的基本目標 ,忽視了公共行政所應承擔的廣泛的社會責任 ,其結果是在前所未有的經濟發展時代 , 長期存在著普遍失業 、貧窮 、疾病 、無知和絕望 ,從而構成了對現有政治制度的根本威脅 。60 年代以后 , 政策科學和公共行政學集合在一起 ,塔爾科特柏森斯 、卡斯特 、羅森茨韋克 、高斯 、雷格斯等人采用系統分析方法 ,從整個公共行政活動及其與環境的相互作用中探尋公共行政的解決途徑和公共行政內部各個部分之間的關系 , 強調公共行政適應環境的權變觀念與生態觀念 ,謀求公共行政與其環境之間及公共行政內部各部分之間動態的 、具體的一致性 ,以保證公共行政的高效率 。60 年代后期 , 以弗雷德里克森為代表的新 公共行政學發展了社會公平理論 ,認為經濟和效率不是公共行政的核心價值 , 核心價值是社會公平 ,主張將效率至上轉為公平至上強調公共行政組織變革的終極目標是建立民主行政之模型 ,強調顧客導向的行政組織形態 ,強調將公眾的需求作為行政組織存在和發展的前提與行政組織設計方案應該遵循的目標 。新公共行政學對政府改革實踐產生了廣泛的影響 , 體現了公共行政的民主價值取向 。
為了適應公共行政部門對政策執行和政策管理的要求 ,政策科學和公共政策分析成為 70 年代公共行政學的主流學派 。以普雷斯曼和韋達夫斯基為主要代表 , 謀求政策科學 、政策分析與公共行政的結合 , 使政策科學與政策分析轉而重點研究政策執行和公共項目 ,而不再重點研究機構 。政策執行研究將問題的焦點由組織特別是由結構與過程轉移到公共項目及其所產生的結果上 ,這樣就使績效管理問題成為公共行政中人們所關注的焦點 ;政策執行研究是以政治學 、社會學 、經濟學和心理學等學科為基礎所進行的跨學科研究[ 4] (P3), 這樣就促進了各學科之間的相互交叉和滲透 ,促成了公共管理研究的興起 。
1991 年 9 月 20 日至 21 日 , 美國第一次國家公共管理學術研討會 在錫拉丘茲大學召開 。這次大會的主要目的是 :(1)評價國家的藝術 公共管理研究 ;(2)交流與出版最好的和最新的公共管理研究成果 ;(3)通過區分理論 、研究和方法論的差別來推動公共管理研究的發展 ;(4)促進公共管理研究者的相互聯合與交流 。從此以后 , 美國每兩年舉行一次的國家公共管理學術研討會極大地推動了公共管理理論的研究與知識的發展 。
總的來說 ,公共管理的理論研究和知識發展還處于眾說紛紜的初始階段 。布賴頓米勒德認為 ,公共管理與社會科學理論有著而且應該有著或緊密或松散的聯系 ;它研究的是基于實踐經驗的方法和管理技術 。公共管理中的所有問題都與績效和管理有關 ,績效的意義在于公共組織或非營利組織如何在各種條件下改善與提高納稅人所要求的效率與有效性 ;管理則是指在一個賦予公共管理者以充分權力的活動領域中 ,對公平 、關心和責任產生作用的一種新的安排 ,包括采取私有化 、公私合伙和承包等方式 。詹姆斯佩里認為 , 簡而言之 ,公共管理理論應該提供關于公共管理者在各種變化的形勢下如何做出行為的有用的和實用的普遍性原理 。`有用的和實用的 這個詞是表示公共管理理論必須是有實用價值和以問題為導向 。)根據詹姆斯佩里的觀點 ,公共管理理論就是為培養公共管理者實施有效管理的技術 ,以及遇到問題和在不同情形下的管理應變能力 、獲得解決問題的方法提供普遍實用的原理與方法 ,以便增加管理績效 。胡德認為 :公共管理即`國家的藝術 ,能夠松散地被定義為如何設計和管理公共服務的問題 , 以及政府行政部門的細微工作 。
我們認為 ,公共管理是公共行政中重視實施管理的技能與方法 、重視公共項目與績效管理 、重視公共政策執行的理論派別 ;是政府公共部門 、非政府公共機構等公共組織運用政治的 、法律的 、經濟的和管理的理論與方法 ,依法制定與執行公共政策 、建立與維持公共秩序 、管理公共事務 、提供公共服務和增進公共利益的活動總稱 。
以跨學科為基礎的執行研究和各學科之間相互交叉 、相互滲透的明顯趨勢導致了公共行政學多元的綜合研究方式的出現 。這種方式強調運用各學科的理論與方法來解釋與解決公共行政中實際存在的問題 。例如羅森布魯姆提出公共行政就是運用管理的 、政治的和法律的方法來履行對整個社會及其各個部分進行規則管理和提供公共服務的職能 。戴維奧斯本 、蓋布勒為代表的企業家政府理論 ,主張把企業或私營部門經營的一些成功的管理方法移植到政府公共部門中來 ,主張政府應像企業那樣引入競爭機制 、樹立顧客意識 、視服務對象為上帝 。以胡荷 、胡德為代表的新公共管理理論 ,借鑒現代經濟學和私營管理的理論與方法 ,以公共選擇和交易成本理論為依據 ,提出政府管理應以市場或顧客為導向 , 提高服務的效率 、質量和有效性 ;以理性人的假定為依據 ,提出政府管理應實行績效管理 ;以成本 效益分析為依據 ,提出對政府績效目標進行界定 、測量與評估 , 形成了自己的理論基礎 。
這種以跨學科為基礎的綜合研究方式還促進和推動了公共行政研究重點的變化 , 使公共行政研究由注重研究行政環境的變化對公共行政的影響到注重研究環境變化后的行政結果 , 包括注重公共服務的網絡結構 、高績效體系和顧客服務,從而使公共行政學中重視研究公共項目 、績效評估 、建立和發展新的公共責任機制等管理方法與技能的公共管理理論形成和發展起來 ,并對政府改革實踐產生了廣泛影響 。
由此可以看出 ,公共管理與公共行政之間的差別在于公共行政更加重視目標的設計 ,公共管理則更加重視實施目標的具體運作過程和結果 ;公共行政偏重于管理過程中政治的 、法律的手段 , 公共管理則偏重于管理的 、經濟的手段 。因此 ,一方面 ,公共管理的出現給公共行政注入了新的活力 ,極大地推動了公共行政的自我發展 ,使公共行政獲得了實現其目標的新手段 ;另一方面 ,在某種程度和范圍內公共管理與公共行政雖然可以互相替代 ,但公共管理作為公共行政的一個理論派別 ,無法替代它的全部 。這告訴我們 ,那種認為公共行政是傳統說法 、公共管理則是現代潮流的觀點是不準確的 。我國原有的行政管理實際上只是政府管理 ;而現在流行的公共管理實際上是西方意義上的公共行政 。
二 、公共管理的公共性內涵及其范疇體系公共管理的內涵是公共管理本質特性最集中的反映 ,公共是公共管理的本質內涵 。以公共為核心的概念體系構成了公共管理的基本范疇 ,公共管理的理論體系就是由它的公共性內涵及其范疇體系組成的 。美國著名行政學家德懷特沃爾多曾提出了三個互相聯系的問題 :什么是`公共 行政 ? `公共這一修飾詞表示什么特征 ? 公共行政怎樣區別于一般行政 ,種怎樣區別于屬 ?并從三個方面闡釋了對公共含義的理解 :(1)可以根據政府與國家之類的詞給公共下定義 ,這就涉及主權 、合法性 、普通福利等法律概念 、哲學概念和普通政治理論方面的問題 。(2)可以按照在某種社會中人們認為有哪些公共職能或公共活動的認識簡單地從經驗方面給公共下定義 。這樣一來 , 由于人們的認識不同 ,很難有統一的規定 。(3)可以根據政府所執行的職能或活動的常識性方法來定義 , 但有許多政府行為是不穩定的或不確定的 。
德懷特沃爾多運用社會學 、人類學等學科概念和結構 功能分析方法 ,與文化概念分析方法來理解公共的內涵 ,這為我們認識和理解公共概念提供了方法論指導 。他的論述表明 , 公共是構成公共管理最本質的概念 ,并由這個概念組成了公共管理的范疇體系 ,即公共主體 ,包括以政府行政組織為核心的各類公共部門 、非政府公共機構等公共組織 ;公共客體 , 包括公共權力 、公共事務 、公共秩序 、公共利益及其相關的公共政策與政策過程 、公共規則 、行為規范與績效評估標準 、公共產品 、公共服務 ;公共行為即公共執行行為 ,包括行使公共權力和提供公共服務的行為方式 、手段與方法 。以公共為核心的概念體系反映了公共管理的本質內涵 ,構成了公共管理的范疇體系 。
1.公共管理的主體 ,即以政府行政組織為核心的公共部門 、非營利部門 、第三部門和權威性機構等公共組織 ,而不是私人企業或私人機構 。這個主體概念從管理活動的主體上區別了公共管理與私域管理 。主體概念的聯系性與運動性表明 公共理念下的公共管理思想體系與私域管理思想體系的差異 。公共管理的主體是公共服務與公共產品的供給者 ,但不能說所有公共服務與公共產品的供給者都是公共管理的主體 。任何縮小或無限擴大公共管理主體概念外延的做法 ,都會導致對公共管理思想體系的損害 。公共管理主體行使的是社會的公共權力 ,而不是某個組織或某個人的權力 ,權力指向的對象具有廣泛性和公共性 ;公共管理主體存在與活動的合法性是建立在為民眾創造福利 、為公眾服務的基礎之上 ,而不是立足于為少數人或為其自身利益服務的基礎之上 。公共管理主體的這種道德要求 ,通過法律程序就可以確定為一種普遍的法律責任 。
2.公共管理的性質 。人類社會所有的公共管理既具有執行國家及其附屬物 政府公共部門的意志 、維護國家政治統治秩序的性質 ,從而在行為方式上都表現出職能 、程序 、要素與過程 ;同時 ,在不同的歷史時代 、不同的發展階段 、不同的政治與經濟體制下 ,公共管理具體活動的性質又呈現出差異 。而且 ,公共管理的歷史繼承性與聯系性以及公共管理的發展規律性還表明 , 人類社會越發展 ,特別是經濟全球化使公共管理的性質趨于共同 , 即增進 、維護與實現公共利益 、提供公共服務與公共產品 。即使是執行國家意志 、維護國家政治統治秩序的活動也開始逐漸軟化 ,行使公共權力的目的主要是為了維持基本的社會秩序和保障社會的公平與公正 、實現公共利益 ;公眾由往日被管治的對象變成了政府公共部門的顧客 。這不僅使顧客 、消費者 、公眾與他們作為這個社會的主人 、所有者具有了同一的意義,而且 , 由于權力是對公共服務供給的直接控制 , 使根據公眾的需要提供公共服務成為公共管理的應有之義 。重塑政府理論 、企業化政府理論 、新公共管理都反映了公共管理的這一性質及民主價值取向 。法蘭克福學派代表 、德國思想家哈貝馬斯在《公共領域的結構轉型》一文中 ,對國家政治統治軟化的趨向提出了批判 。他認為 , 政治統治巧妙地涉入公眾的普通生活 ,公眾從搖籃到墳墓都被納入國家和政府的制度安排之中并不是國家政治統治與公共管理趨向軟化的表現 ,而是更加強化的表現 。他在明確了公共領域 、公共性范疇的歷史起源之后 , 又分別沿著社會結構 、政治功能及意識形態等思路對公共領域 、公共性的現代轉型線索逐一加以研究 ,認為公共領域 、公共性概念是一個綜合性的范疇 ,是一個現代性的問題 ,既有現代政治運動 , 也有現代社會動員 、現代社會變遷及意識形態轉型等方面的問題 。他由此揭示了西方新公共管理運動實現鞏固資本主義政治統治的目的 ,揭示了公共管理具有間接維護政治統治的基本功能 。
哈貝馬斯站在意識形態批判的角度 ,一方面 ,他從資本主義歷史進程中抽象出一種理想型的公共領域 、公共性另一方面 , 他又把這個理想范疇當作規范 , 對社會福利國家的公共生活方式 ,諸如增進 、維護與實現公共利益 , 提供公共服務與公共產品的公共管理 , 視公眾為政府公共部門的顧客 ,從搖籃到墳墓的服務行政加以批判 ,認為這是政治對民眾普通生活的滲透 。哈貝馬斯的批判揭示了公共管理在性質上已不是直接進行政治統治的工具 ,表明了公共管理在維護和進行政治統治方面的間接性質 。
3.公共管理的社會公共責任與義務 。在當代 ,公共的本質內涵決定了公共管理最重要 、最廣泛的職能和最根本的任務 ,就是根據公眾的需要提供公共服務 。公共管理績效所包括的效率邏輯與公共責任邏輯這兩個不可或缺與內在統一的方面表明 ,公共管理主體在社會競爭中提供公共服務與公共產品 ;又通過公共責任機制 、以嚴明的績效目標和績效管理 ,保證公共管理主體在競爭中對公眾負責 、提高服務質量和顧客的滿意程度 。顧客至上意味著聯邦政府為美國人民提供能夠得到的最高質量的服務 。
因此 ,公共管理績效評定的標準不僅包括量的標準 ,而且還包括質的標準 , 即服務質量與結果 。根據社會的需要提供公共服務與公共產品 ,又根據公眾對公共服務與公共產品的滿足程度來評估公共管理績效 , 從而確定公共管理對公眾負責 、提高管理效率與能力的公共責任機制與運行機制 ,這是公共管理績效評估的宗旨 。新公共行政學理論 、績效評估理論 、重塑政府理論 、新公共管理理論都把這一點作為自己的重要理論內容 。
公共管理所承擔的社會公共責任與義務告訴我們 ,不能用純粹的管理主義思想 、管理技術與管理方法來看待 、理解公共管理 ,也不能用經濟人假設來理解公共管理的目標與績效評價標準 。公共管理在理念上不同于私域管理的最大區別在于 :滿足公眾的需要和實現公共利益是第一位的 ,效率則是第二位的 ,效率只有在用來滿足公眾的需要和實現公共利益時才有意義 。公共管理堅持以顧客至上為管理理念 ,更加強調顧客導向 、社會導向 、任務導向 、結果導向和市場導向 ,并將顧客的需求作為公共部門存在 、發展的前提及其改革 、組織設計應遵循的目標 。
因此 ,公共性內涵的實質就是通過加強和完善公共部門自身的責任機制來建立和發展社會公共責任機制 ,通過公共部門自身切實履行義務來讓公眾完完全全地履行義務 ,通過維護與實現公共利益來最終實現政治統治利益 ,從而加強與維護現有的基本社會秩序 , 增強政府公共部門 、非政府公共機構等公共組織的社會動員能力和公眾的凝聚力 。
4.公共管理主體與公眾之間的溝通機制與回應機制 。這表明的是公共管理過程中公眾的參與機制 、監督機制和以公眾需求為導向的公共服務供給機制 。西方國家在政府改革過程中 ,把科學技術的應用作為實現政府公共管理戰略目標的手段 , 把從根本上改善政府的公共服務作為政務信息化建設的核心價值 。 1993 年 9 月 ,美國前總統克林頓提出了國家資訊基礎建設和構筑以顧客為導向的電子政府 、走向在線服務的政府發展目標 。隨后 ,英國 、奧地利 、加拿大 、荷蘭 、芬蘭等國家及歐盟等國際組織也都積極進行了政務信息化建設 。建立網絡化 、數字化政府 ,推動電子政務的發展和走向政府在線服務成為衡量國家競爭力水平的顯著標志之一和世界性潮流 ,各國都希望借助完善的資訊網絡來提高國家的整體競爭力 。在信息時代 ,公共管理主體與公眾之間信息交流的機制和回應機制都是通過建設與完善管理信息系統來實現的 。網絡信息技術將政府公共部門 、政府與企業和公眾有效地聯系起來 。公眾通過網絡能夠迅速了解政府機構的組成 、職能 、辦事規程 、各項政策法規和政府服務項目等信息 ,能夠直接表達自己的意志 ,提出對公共服務的要求 ,并通過網絡來實現權利和履行義務 ;政府通過網絡來公布服務信息 ,直接獲得公眾對服務種類與服務質量的要求和各種反饋信息 ,處理公眾提出的各種要求 ,管理公共事務和傳遞公共服務在內 。在這種雙向傳輸過程中 ,政府和公眾的各類信息與要求都以數字形態存在 、以網絡為傳播途徑 , 在數字虛擬的辦公環境中進行交換與處理 ,通過網絡完成信息的收集與 。網絡成為公眾實現權利 、選擇服務的手段 、工具和渠道 。正是網絡所具有的穿越時空障礙匯集來自無限途徑的大量信息的能力 ,使網絡化政府服務成為可能 ,使政府公共管理更加以公眾為中心 、更加透明 、更加富有責任心與效率成為可能 。在這種條件下 ,政府公共部門已不再是高高在上的官僚機構 ,而是公共服務的供給者 ;不再以自身制定的規則為依歸 , 而是以公眾的需求為導向 , 增強對公眾需求的回應力 。
5.公共管理的公開性 。公開性是公共的應有之義 。這種公開性不僅包括讓公眾知曉公共事務管理和公共服務供給過程中的輸入 、輸出 、中期成果 、最終成果及績效評定結果 ,而且還包括公共管理主體的各種公共事務管理活動及公共服務在內的供給過程都必須置于公眾 、立法機關 、司法機關 、新聞媒體的檢查 、調查和監督之下 。電子政務 、電子政府及顧客至上的公共管理理論 ,都從不同的側面反映了公共管理應該公開與透明 。以公共為核心的概念體系構成了公共管理的本質內涵 。這個本質表明了政府公共部門是整個社會的正式代表 ,是社會在一個有形的組織中的集中表現 ;蘊涵了以公眾的需求為導向 ,發展和完善公共責任機制與監督機制 ,改進管理方法和手段 ,從根本上改善政府服務 、提高效率與效能 、提高服務質量和公眾的滿意程度等管理理念 。公共概念的本質內涵形成了公共管理的思想體系和范疇體系 ,公共管理理論中所包含的各種學說和思想都是圍繞公共這個核心展開的 。公共管理運動也是圍繞公共組織機構的設置 、職能及其行為方式 , 圍繞公共利益的分配 、社會保障體系的建立 、社會公正和公平的保證 ,圍繞政府公共部門與公眾 、與市場 、與社會之間管理體制的重新架構 、體制創新 、管理理念創新 、管理能力提升等方面進行的 。從理論到實踐 , 公共始終都是公共管理各類問題的核心 。
三 、公共管理的功能目標及其公共性分析公共管理的功能目標是其公共性本質內涵的體現 ;公共管理的這種公共性本質與其功能目標內在統一的特性 ,表明公共管理不僅與國家的本質作用相聯系 ,而且還必須以社會發展的要求為基礎 。歷史上各個時代公共管理之間的差異 ,就是因為不同時代的公共管理注入和融入了不同時代社會的發展要求與時代特征 。這種差異并不取決于統治者個人的意志 ,而是體現了社會對公共部門與統治者的要求 。如果公共部門不能有效地吸納和反映社會對它的要求 ,或對社會的要求沒有任何回應 ,那么 ,這個公共部門就是一個沒有能力的公共部門 。因此 ,在某種意義上說 , 公共性是一個有效公共部門的根本屬性所在 ,是其生命力的體現 。當代西方國家政府改革所采取的以公眾的需要為導向 、強調顧客至上 、傾聽顧客聲音和提高服務質量等措施 ,都是為了增強政府公共部門的能力 , 而不是削弱它 ,是把政府公共部門從低效率和高成本中解放出來 ,從而使西方國家資產階級的政治統治進一步鞏固 ,并獲得了新的統治方法與手段 。就公共管理的功能目標而言 ,它包括了基本功能目標和具體功能目標兩個方面 。公共管理的基本功能目標與國家的本質作用相聯系 。任何一種公共管理都貫徹和體現著一種意志 。這種意志或者表現為統治集團或個人的意志 ,或者表現為上升為國家意志的廣大公眾的意志 。這種意志是在公共權力的作用下 ,由公共組織通過公共管理來實現的 。例如 ,公共項目對財政的分配和使用 、評估項目的劃分 、績效目標和評估標準的確定等都體現了某種意志 。公共管理的基本功能目標與保持秩序 、緩和社會矛盾沖突的政治統治密不可分 。公共組織是一個國家政治總格局的組成部分 ,它不僅要體現這個國家中國家機關的組成形式 、職能體系 、權力分割及其相互關系 ,而且還被納入這個國家中國家與社會 、國家與公眾相互關系的制度安排之中 。公共組織所進行的公共管理自然也就成為國家管理的組成部分 。執行國家意志(公共組織在執行國家意志的過程中也要做決策 ,而且所做的決策必須符合并體現國家意志 ,與執行國家意志的活動內容 、活動范圍相聯系)、緩和各種沖突 、建立與維護社會公共秩序是公共管理的基本功能目標 ,體現了公共管理的方向性和政治性 。公共管理作為國家管理的組成部分 ,成為一個國家解決社會和技術問題不可或缺的環節 。不僅行政國家的出現表明了這一點 ,而且在國際經濟一體化 、全球化的社會歷史條件下 ,也表明了公共管理的這一基本功能目標 。因為只有通過公共管理行為 ,才有可能制定出長期的 、綜合性的實施計劃 ,以確保政策的持續性和有效性 。現實中許多國際經濟的談判與合作也都是通過政府公共部門間的談判與合作表現出來的 。經濟全球化過程也是國際經濟政治化的過程 ,全球性問題只有通過政治機構之間的合作才能解決 。凡此等等 ,都會使公共管理活動超越國界 ,從而廣泛參與國家間 、政府間的聯系與合作 。
公共管理的具體功能目標是公共管理基本功能目標的實現方式 ,包括提高管理效率和能力 、提高公共服務質量 、加強和改善公共責任機制 、實現公共利益等 。例如 ,在政府部分職能市場化以后 ,政府公共部門承擔的責任就是確定這些公共服務供給者所提供服務的質量和價格標準 ,保證這些供給者無法利用提供公共服務的機會謀取不正當的利益 ,保障社會公平 。這都是公共性本質內涵的體現 。公共管理的具體功能目標與具體的政治體制 、經濟體制和社會的意識形態相聯系 , 與一定時期 、一定歷史條件下社會所面臨和要解決的主要問題相聯系 ,與實現基本功能目標的具體方式相聯系 。一句話 ,具體功能目標是與社會發展的需要相聯系的 ,充分體現了公共管理在維護和進行政治統治方面的間接性質 。因此 ,政治體制 、經濟體制 、社會意識形態 、社會所處的歷史發展階段和社會所要解決的主要矛盾問題不同 ,公共管理具體功能目標也不相同 ,從而導致了公共管理所采取的方法 、措施和所適用的理論也各不相同 。這樣 ,在公共行政學中就會形成各種各樣的公共管理方法 、措施和理論派別 。具體的政治體制 ,即國家權力結構形式 、國家機構的組成形式及各機構之間的相互關系 ,決定了國家權力的分割及其結構形式 、政府行政組織的職能 、具體組織形式及其在整個國家機構體系中所處的地位與作用 。
具體的經濟環境條件 ,包括自然資源狀況 、生產力和科技發展狀況 、人口狀況 、國民收入狀況 、社會的基本生產關系結構和經濟體制 , 也都會導致不同的公共管理功能目標 。就經濟體制的影響而言 ,在自然經濟體制下 ,經濟資源的配置由習慣經驗所支配 ,政府的經濟功能微弱 ,主要限于全局性的農田水利 、交通 、道路建設等方面 。政府行政組織的社會服務功能也很微弱 , 負責經濟 、社會事務的部門較少 。政府行政組織行使國家權力的目的主要是出自對社會的管理與控制 , 其政治功能 、社會治安功能較為突出 ;行使功能的手段比較簡單 , 主要是采取行政手段進行管理 。
在計劃經濟體制下 , 由政府配置各類資源 , 政府行政組織對社會經濟活動 ,甚至包括人們的日常生活都實行全面 、直接的指令性管理 , 設置大量的經濟管理部門 。把太多的社會功能加在政府肩上 ,大大擴充了政府行政組織的職能范圍 。公共管理所體現的特征表現為干預的直接而廣泛性 、管理手段的單一性 、和行政命令的強制性和企業主體的附屬性 。公共管理的具體目標是實行對社會高度集中的管理與控制 , 政府計劃成為各生產主體 、社會組織和公眾活動的邊界 。指令體系成為惟一與法律等同的東西 。
公共管理范文第2篇
事實上，研究公共利益時有兩個關鍵問題不容回避。第一，公共利益是抽象的（虛幻的）還是現實的（具體的）？第二，公共利益與共同利益完全一致嗎？圍繞這兩個問題，本文將在區分公共利益和共同利益概念差別的基礎上，界定公共利益的本質內涵；進而力圖闡明公共利益乃是現代公共管理的本質問題。
一、對“共同利益”的概念辨析
“共同利益”和“公共利益”是兩個容易混淆的概念。兩者在詞源上有很大的“相似性”。通常所說的“共同利益”有兩個英文詞與其相對應，即commoninterest和generalinterest。按《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，common在被解釋為“共有的、共同做的、共同受到的”時，是指“兩個人或更多人，或者是團體、社會的絕大多數人所享有的東西，所做的事情，或是屬于他們的東西、對他們有影響的東西”。而general則被解釋為“普遍的、全面的”，此時它指“影響所有人或絕大多數人（的事物）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》（第四版）、商務印書館、牛津大學出版社，1997年版，第277頁、第612頁。）
可見，“共同利益”首先是指“多數人”的利益。“多數人”可能是指兩個人、少數幾個人、絕大多數人甚至是所有人。他們都可能從“共同利益”中獲益或受其影響。這是共同利益的相對普遍性。
同時，“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承擔的、或者是共同受到影響的”。它與共同的立場、共同的行動相關。它不局限于某個單個的個體，不可能也不應該為其所獨有。這是共同利益的不可分割性。
通常，共同利益可以指代共同體利益，或是利益關系的產物。我們將分別闡述這兩種指代關系。
（一）共同利益與共同體利益
共同體是個寬泛的概念。一個組織、一個社區、一個地區、一個國家甚或是整個人類社會，都可以分別看作是共同體。作為現實的載體，這些不同層次的共同體都存在著自身的利益，因而可以分別被看作是利益共同體。在對這些利益共同體進行考察時，可以采取幾種視角：一是以單個的利益共同體為單元，分析其共同利益的屬性；二是以不同層次利益共同體的相對關系為單元，分析共同利益的相對性。
1.共同體的規模與共同體利益
共同體是由相關成員組成的。其成員數量的多少，影響著共同體利益的內容。既然共同體利益不局限于某個或某些特定成員，它就應該是絕大多數成員或者是所有成員共同的利益訴求。共同體規模越小，共同體利益的內容越簡單、越狹窄；共同體規模越大，共同體利益的內容越復雜、越廣泛。但無論如何，共同體利益都不是單一的，而是多樣化的。這是由利益需求“總量”和利益差異程度所決定的。
最為主要的是，共同體規模制約著共同體利益的認可和確認。在共同體規模較小的情況下，利益聚合比較容易實現；或者說共同利益容易被認可和確認。隨著共同體規模的不斷增大，利益的差別性和多樣性使得共同利益的“形成”越來越困難，因此也只能在形式上用絕大多數人的共同利益來代表共同體利益。這在實踐中存在困境：“少數服從多數”的集中原則是否忽略甚至是侵犯了少數人的利益？
通常認為，不管采取怎樣的表達機制，共同體利益在形式上的“一致性”并不能抹殺其實質上的“普遍性”或“差異性”。如果少數人的利益被忽略或侵犯了，他們就會游離于共同體之外，共同體也就失去存在的意義。為避免這種情況出現，共同體總要采取一些救助弱勢群體的措施。其背后的邏輯是：這些少數人的“共同利益”雖然在形式上沒有得到確認，但在實際上應該得到實現。就是說，共同體利益并不以大多數人主觀的確認和認可為限度，它還包括一些客觀的、在特定時期內沒有得到確認和認可的利益。
比如，人們在和平時期可能并不會感受到共同體安全的重要性；一旦共同體安全受到威脅時，任何成員都不可能否認共同體安全乃是最大的共同體利益。再比如，在追求共同體利益的過程中，共同體賴以生存的自然環境可能被“無意”地破壞了，此前似乎沒有人意識到“外生的”自然環境也是共同體利益；當共同體的發展受到自然環境的懲罰或威脅時，保護自然環境就會理所當然地成為共同體利益?？梢?，形式上的共同體利益并不能抹殺那些客觀的、具有普遍影響力的潛在共同利益。
這表明，共同體利益并不否認差異性和客觀性，它既包括形式上的“共同利益”，也包括客觀的“普遍利益”。
2.共同體的性質與共同體利益
以上，我們只是從最一般的意義上探討了共同體利益。事實上，除了規模之外，共同體的性質也是影響共同體利益的重要因素。比如，對于組織這類利益共同體來說，我們可以簡單地將其區分為“公共的”或是“私人的”。這近似于我們通常所說的公共部門和私營部門。顯然，兩者都具有各自的共同利益，但因為性質和價值取向的差異，其共同體利益也有所不同。這正如斯托克斯所說，“‘公共’與‘私營’之間的根本區別并不是政府與私營部門之間的區別，而是追求公共利益與追求私人所得之間的區別”（注：davidmathasen:thenewpublicmanagementanditscritics,internationalpublicmanagementjournal,volume2,numberl,1999．）。
在這里，政府被看作是代表和維護公共利益的公共部門。這種傳統的看法受到了公共選擇理論的挑戰。公共選擇學派認為，政府也是有自身利益的，因而并不見得能夠代表公共利益。事實上，這種沖突可以用共同體利益來解釋。布坎南等人所說的“政府的自身利益”近似于政府這個公共組織的共同體利益，而斯托克斯所說的“公共利益”乃是社會這個共同體的利益。傳統觀點認為，這兩種共同體的利益根本一致；而在公共選擇理論看來，兩者可能相分離。可見，共同體的共同利益并不等同于公共利益，這取決于共同體利益的指向。
3.共同體的層次與共同體利益
既然共同體及其組成部分都可以看作是利益實體，那么就應該考慮到不同層次共同體及其利益之間的相互關系。從縱向一體化的角度而言，人類社會這個最大的共同體是由若干層次的次級共同體按一定規則組成的。高一層級的共同體利益制約著低層級的共同體利益，兩者之間也可能存在某種形式的沖突。比如，我們可以把人類社會看成是由國家組成的共同體，國家本身也可以看作是次級的共同體?；趪依?，一些國家在工業發展的過程中對生態環境造成了極大的破壞，這是對人類社會整體利益的威脅；同樣，一些核大國發展核力量形成核威懾也是對人類社會安全與和平的挑戰。這是國家利益與人類社會整體利益的沖突。另一方面，可持續發展戰略的提出以及其他形式的國家間合作，則是協調國家間利益關系、維護人類社會“共同體利益”的措施。
這種邏輯同樣適用于對國家、政府部門和地方政府之間關系的分析。從嚴格的意義上說，政府部門、地方政府都不能被看作是純粹的利益共同體，但它們在形式上具有利益共同體的某些特征。如果將國家看作是最大的利益共同體，那么政府部門和地方政府分別可以看作是次級的利益共同體。我們通常所說的“部門利益”和“地方利益”在這里都可以理解為低層級的共同體利益。它們是其成員的“共同利益”，在各自的范圍內也都有相當的合理性。但它們與國家利益之間的沖突并不少見。這種沖突再次表明：不同層級共同體的利益并不是完全一致的。站在國家的立場上，國家利益顯然是高于地方利益和部門利益的。
上述分析表明，共同體利益首先是共同利益，它是共同體成員利益的綜合。隨著共同體規模的擴大和層級的提升，共同利益聚合的過程涉及到復雜的利益關系。同時，在探討共同體利益是否是共同利益時，必須選定合理的參照系、辨別其適用范圍。因為低層級共同體的共同利益并不一定是高層級共同體的共同利益。
（二）作為利益關系產物的共同利益
在探討共同體利益時，實際上是從靜態意義來理解共同利益的。除此之外，共同利益也表達了利益主體橫向的利益關系。通常認為，“由于利益自我性和社會性的作用，任何利益關系中都包含著三種利益內容，即利益關系兩個原構利益主體的利益及其相互結成的共同利益”。確切地說，共同利益乃是“利益關系中的第三種利益”（注：王浦劬：《政治學基礎》，北京大學出版社，1995年版，第60、61頁。）。對此我們可以進一步地引伸：
1.共同利益的本質屬性
如果我們承認利益的普遍性以及利益驅動假設的話，那么就同樣應該承認利益關系的普遍性。也就是說，不同利益主體之間可能會發生潛在的或現實的利益關系。但在利益關系形成的過程中，由于“原構利益主體”的性質不同，所產生的“第三種利益”也可能具有不同的性質。兩個公共機構基于公共目的而產生的利益關系及共同利益，顯然與兩個私營部門基于私人目的產生的利益及其共同利益有所不同。換言之，不同利益關系產生了不同的共同利益。這些共同利益可能具有私人的性質，也可能具有公共的性質。
2.共同利益的動態變化性
盡管利益關系具有相對的穩定性，但它也不是一成不變的。按照上述邏輯，如果利益關系發生變化，那么其所產生的“第三種利益”也會隨之變化。從這一意義上說，共同利益也具有動態變化性，而且在變化過程中其主體內容也將有所調整。這使得共同利益本身也是一個難以完全把握的概念。如果僅僅是共同利益的內容發生變化，那么共同利益的公共性或私人性就不會變化；如果兩者同時發生變化，那就意味著利益關系本身發生了變化。顯然，兩個私營機構為壟斷市場而形成的利益關系及其共同利益，與基于合作性地提供公共物品或公共服務而形成的利益關系及其共同利益有著本質的區別。這意味著共同利益作為利益關系的產物，可能在其動態變化過程中改變其公共的或私人的屬性。
由此可見，共同利益是公共的還是私人的難以分辨，這取決于作為共同利益基礎的利益關系的本質屬性及其動態變化性?；蛘哒f，不能僅僅從概念上將共同利益等同于公共利益，盡管公共利益也具有共同利益的某些屬性。那么，到底應該如何界定公共利益呢？
二、公共利益的本質屬性
從上文的分析中可以看出，“共同利益并不一定是公共利益”（注：陳慶云：“公共管理基本模式初探”，載于《中國行政管理》，2000年第8期，第37頁。），盡管二者之間具有某種特殊的聯系。要揭示兩者之間的關系，還需要對“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。
（一）公共利益的內涵
按照《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，public意味著“公眾的、與公眾有關的”，或者是“為公眾的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》，商務印書館、牛津大學出版社，1997年版，第1196頁。）在這里，公眾是一個集合名詞，公眾組成的群體可以看作是共同體。因此公共利益首先與共同體利益相關。不過這個由單個公眾以一定方式組成的共同體，與由單個個體組成的私人性質的共同體存在實質性差別。前已述及，共同體的性質和價值取向決定了共同體利益的性質?；谶@種認識，公眾組成的共同體已經包含著公共性而不是私人性的內涵。
其次，公共利益意為“公眾的或與公眾有關的”，它與公眾利益密切相關（這也決定了現代公共管理轉向公眾立場是合情合理的）。不過，公眾利益并不能代替公共利益。因為公眾利益既有純私人性質的，也有公共性質的；公眾除了消費公共物品之外；還大量地消費私人物品。反之，公共利益則應該代表公眾利益，否則它就失去了依托而成為一個純粹抽象的概念。
再次，公共利益與中央或地方政府的供給相關。這是由政府的公共特性所決定的。盡管在公共選擇學派看來，政府也具有自利性，但誰都無法否認政府是公共利益的代表者和維護者。在這一方面，往往存在認識上的誤區：即因為政府是代表者和維護者，而認為公共利益只能由政府來維護、增進和分配。這排除了政府以外社會主體的補充作用。事實上，西方國家大量出現的志愿性團體、社區自治，以及“治理(govenance)”概念的提出都表明：“政府并不是唯一的提供者”（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發展報告》，中國財政經濟出版社，1997年版，第4頁。）；非政府組織和公民參與也同樣可以維護和增進公共利益。
（二）公共利益的本質屬性
作為共同體利益和公眾利益，公共利益是一個與私人利益相對應的范疇。在這一意義上，公共利益往往被當成一種價值取向、當成一個抽象的或虛幻的概念。以公共利益為本位或是以私人利益為本位，并沒有告訴人們公共利益包括哪些內容，它只闡明了利益的指向性。即使是在這種情況下，公共利益也具有一些基本的屬性。
1.公共利益的客觀性
公共利益不是個人利益的疊加，也不能簡單地理解為個人基于利益關系而產生的共同利益。不管人們之間的利益關系如何，公共利益都是客觀的，尤其是那些外生于共同體的公共利益。之所以如此，那是因為這些利益客觀地影響著共同體整體的生存和發展，盡管它們可能并沒有被共同體成員明確地意識到。
2.公共利益的社會共享性
既然公共利益是共同利益，既然它影響著共同體所有成員或絕大多數成員，那么它就應該具有社會共享性。這可以從兩個層面來理解。第一，所謂社會性是指公共利益的相對普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，所謂共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”。并且這種受益不一定表現為直接的、明顯的“正受益”；公共利益受到侵害事實上也是對公眾利益的潛在威脅。
以上兩種特性都是從抽象的意義上來講的，但公共利益并不是完全虛幻的概念。公共物品和公共服務是公共利益主要的現實的物質表現形式。一般認為，“公共物品是指非競爭性和非排他性的貨物。非競爭性是指一個使用者對該物品的消費并不減少它對其他使用者的供應。非排他性是使用者不能被排斥在對該物品的消費之外”。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發展報告》，中國財政經濟出版社，1997年版，第26頁。）如果將非排他性看作是源于產權而派生出的特性的話，那么，它在形式上保證了公共物品“共有”的性質。而非競爭性則從實際上保證了公共物品可以是“共同受益”的。這決定了公共物品是公共利益的物質表現形式；進而，公共物品的現實性決定了公共利益也是現實的而非抽象的。
需要特別指出的是，公共物品的這種特征往往被誤解，即公共物品往往被理解為共同體所有成員的利益。不能否認這樣的公共物品的確存在，但不能借此認為所有的公共物品都應該具有這種特征。共同體所有成員的利益事實上是通過多層次、多樣化的公共物品來實現的。
從縱向上來說，我們可以根據共同體利益的層次性來界定公共物品的層次性：(1)全球性或國際性公共物品：世界和平、一種可持續的全球環境、一個統一的世界商品及服務市場和基本知識，都是國際公共物品的例子。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發展報告》，中國財政經濟出版社，1997年版，第131頁。）(2)全國性公共物品：提供憲法、法律等制度安排，國家安全和防務，發展初等教育，進行基礎設施建設，跨地區的公共設施（比如道路），都是全國性公共物品。(3)地方性公共物品：地方基礎設施（比如城市道路）、垃圾處理、街道照明、警察保安等都屬于地方性公共物品。(4)社區性公共物品：社區綠化與環境、社區治安、社區基礎設施等乃是社區性公共物品。
從橫向上來說，同一層次的公共物品不是單一的，而是多樣化的：(1)基礎性的公共物品，主要是指基礎設施一類的公共工程。(2)管制性的公共物品，指憲法、法律等制度安排以及國家安全或地方治安。(3)保障性公共物品，比如社會保障、疾病防治。(4)服務性公共物品，比如公共交通、醫療衛生保健等服務性公共項目。
由此可見，公共物品的層次性和多樣化實際上代表著公共利益的層次性和多樣化。在這一意義上，公共利益就不是一個抽象的概念，而是一個現實的概念了。這是現代公共管理探討公共服務的供給模式，從而確保公共利益的有效增進和公平分配的基礎。
三、公共利益：現代公共管理的本質問題
從上述對公共利益本質屬性的闡釋中可以看出，既然公共利益具有社會共享性，既然它具有相對普遍的影響力，那么確保公共利益的增進和分配就應當是公共管理的根本目的。正如本文開頭提到的那樣，對于這個問題有兩種截然不同的立場。傳統觀點基本上秉持著管理者的立場，即以政府公共管理作為核心研究對象。這對于探討政府這個最大的管理主體如何維護和增進公共利益是大有稗益的。不過，新公共管理運動的興起卻力圖改變這種立場，顧客取向和結果取向并不僅僅是政府公共價值觀念轉型的目標，它也蘊含著公共文化轉型的核心內容。同時，市場化供給機制的引入似乎并沒有將所有的希望都寄托在政府身上——非政府組織、私營部門甚至是公民個人或公民團體的參與同樣能夠帶來有效的產出和更高的績效水平。因此，轉向公眾立場有相當的合理性和現實基礎。
站在公眾的立場上，公共利益是現實的。它表現為公眾對公共物品的多層次、多樣化、整體性的利益需求。這些需求與公眾個人對私人物品的需求相區別。后者可以通過在市場中進行自由選擇、自主決定而得到實現；而前者則需要集體行動、有組織的供給方式才能得到滿足。毫無疑問，政府是最大的、有組織的供給主體，這由政府傳統的公共責任所決定。但僅僅有公共責任并不能確保公共利益的實現，政府的能力和績效狀況是最終的決定性因素。
新公共管理運動的興起是對傳統政府理論和傳統公共行政理論的批判。批判的焦點在于政府組織的低效率并不能有效滿足公眾的需求。即使對這一相對普遍的現實忽略不計，也應當承認政府能力的有限性?；谶@兩大前提，必然要求尋求政府以外的社會力量。從西方七十年代以來的公共行政改革實踐來看，基本上都傾向于放手讓非政府組織和私營部門參與公共物品的供給。改革的成功經驗都貫穿著“政府不必是唯一提供者”的多元化主體信念。這一信念應當這樣理解：
第一，政府的有限能力決定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部門與私營部門、非政府組織的合作關系是必然的理性選擇，也是通過多種途徑實現公共利益的組織基礎。
第二，政府雖然不必是唯一的提供者，但政府的某些傳統責任和職能是不能放棄的，而且某些公共物品只能由政府來提供。也就是說，主張多元化供給并不能全盤否認政府的作用。政府畢竟是最核心的公共管理主體。
第三，這一信念意味著政府不必直接提供某些公共物品，它可能通過有效的、激勵性的制度安排來鼓勵其他社會主體參與供給，也可能通過集體購買的方式滿足公眾的需求。這樣，政府既不必在力所不及的情況下直接提供公共物品，也能夠保證公共利益的實現。
可見，政府的核心作用是不可替代的。這種核心作用還表現在它為其他管理主體進行公共管理提供了制度化的途徑。在這里，其他管理主體主要是指利他性、自愿性的非政府組織。私營部門雖然也參與其中，但其營利性的本質決定了它不可能上升為公共管理主體。由此可以認為，公共管理主體應該是以政府為核心的、多元化的開放主體體系。這也是與國外公共管理僅僅聚焦于公共部門相區別的一個標志。這種制度化的途徑為公共利益的實現提供了組織基礎。
公共管理范文第3篇
PublicManagementJournal,Volume2,Number2,1999,p.324．）。顯然，這兩種立場都沒有脫離公共利益這個核心問題：前者以“公共部門如何實現和服務于公共利益”為焦點；后者以“公共利益是怎樣被實現的”為焦點。進一步對比可以發現，前一種主張所說的公共利益多半是抽象的，而后一種主張則意指現實的公共利益，它與公眾利益密切相關。
事實上，研究公共利益時有兩個關鍵問題不容回避。第一，公共利益是抽象的（虛幻的）還是現實的（具體的）？第二，公共利益與共同利益完全一致嗎？圍繞這兩個問題，本文將在區分公共利益和共同利益概念差別的基礎上，界定公共利益的本質內涵；進而力圖闡明公共利益乃是現代公共管理的本質問題。
一、對“共同利益”的概念辨析
“共同利益”和“公共利益”是兩個容易混淆的概念。兩者在詞源上有很大的“相似性”。通常所說的“共同利益”有兩個英文詞與其相對應，即commoninterest和generalinterest。按《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，common在被解釋為“共有的、共同做的、共同受到的”時，是指“兩個人或更多人，或者是團體、社會的絕大多數人所享有的東西，所做的事情，或是屬于他們的東西、對他們有影響的東西”。而general則被解釋為“普遍的、全面的”，此時它指“影響所有人或絕大多數人（的事物）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》（第四版）、商務印書館、牛津大學出版社，1997年版，第277頁、第612頁。）
可見，“共同利益”首先是指“多數人”的利益?！岸鄶等恕笨赡苁侵竷蓚€人、少數幾個人、絕大多數人甚至是所有人。他們都可能從“共同利益”中獲益或受其影響。這是共同利益的相對普遍性。
同時，“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承擔的、或者是共同受到影響的”。它與共同的立場、共同的行動相關。它不局限于某個單個的個體，不可能也不應該為其所獨有。這是共同利益的不可分割性。
通常，共同利益可以指代共同體利益，或是利益關系的產物。我們將分別闡述這兩種指代關系。
（一）共同利益與共同體利益
共同體是個寬泛的概念。一個組織、一個社區、一個地區、一個國家甚或是整個人類社會，都可以分別看作是共同體。作為現實的載體，這些不同層次的共同體都存在著自身的利益，因而可以分別被看作是利益共同體。在對這些利益共同體進行考察時，可以采取幾種視角：一是以單個的利益共同體為單元，分析其共同利益的屬性；二是以不同層次利益共同體的相對關系為單元，分析共同利益的相對性。
1.共同體的規模與共同體利益
共同體是由相關成員組成的。其成員數量的多少，影響著共同體利益的內容。既然共同體利益不局限于某個或某些特定成員，它就應該是絕大多數成員或者是所有成員共同的利益訴求。共同體規模越小，共同體利益的內容越簡單、越狹窄；共同體規模越大，共同體利益的內容越復雜、越廣泛。但無論如何，共同體利益都不是單一的，而是多樣化的。這是由利益需求“總量”和利益差異程度所決定的。
最為主要的是，共同體規模制約著共同體利益的認可和確認。在共同體規模較小的情況下，利益聚合比較容易實現；或者說共同利益容易被認可和確認。隨著共同體規模的不斷增大，利益的差別性和多樣性使得共同利益的“形成”越來越困難，因此也只能在形式上用絕大多數人的共同利益來代表共同體利益。這在實踐中存在困境：“少數服從多數”的集中原則是否忽略甚至是侵犯了少數人的利益？
通常認為，不管采取怎樣的表達機制，共同體利益在形式上的“一致性”并不能抹殺其實質上的“普遍性”或“差異性”。如果少數人的利益被忽略或侵犯了，他們就會游離于共同體之外，共同體也就失去存在的意義。為避免這種情況出現，共同體總要采取一些救助弱勢群體的措施。其背后的邏輯是：這些少數人的“共同利益”雖然在形式上沒有得到確認，但在實際上應該得到實現。就是說，共同體利益并不以大多數人主觀的確認和認可為限度，它還包括一些客觀的、在特定時期內沒有得到確認和認可的利益。
比如，人們在和平時期可能并不會感受到共同體安全的重要性；一旦共同體安全受到威脅時，任何成員都不可能否認共同體安全乃是最大的共同體利益。再比如，在追求共同體利益的過程中，共同體賴以生存的自然環境可能被“無意”地破壞了，此前似乎沒有人意識到“外生的”自然環境也是共同體利益；當共同體的發展受到自然環境的懲罰或威脅時，保護自然環境就會理所當然地成為共同體利益?？梢姡问缴系墓餐w利益并不能抹殺那些客觀的、具有普遍影響力的潛在共同利益。
這表明，共同體利益并不否認差異性和客觀性，它既包括形式上的“共同利益”，也包括客觀的“普遍利益”。
2.共同體的性質與共同體利益
以上，我們只是從最一般的意義上探討了共同體利益。事實上，除了規模之外，共同體的性質也是影響共同體利益的重要因素。比如，對于組織這類利益共同體來說，我們可以簡單地將其區分為“公共的”或是“私人的”。這近似于我們通常所說的公共部門和私營部門。顯然，兩者都具有各自的共同利益，但因為性質和價值取向的差異，其共同體利益也有所不同。這正如斯托克斯所說，“‘公共’與‘私營’之間的根本區別并不是政府與私營部門之間的區別，而是追求公共利益與追求私人所得之間的區別”（注：DavidMathasen:TheNewPublicManagementandItsCritics,InternationalPublic
Management
Journal,Volume2,Numberl,1999．）。
在這里，政府被看作是代表和維護公共利益的公共部門。這種傳統的看法受到了公共選擇理論的挑戰。公共選擇學派認為，政府也是有自身利益的，因而并不見得能夠代表公共利益。事實上，這種沖突可以用共同體利益來解釋。布坎南等人所說的“政府的自身利益”近似于政府這個公共組織的共同體利益，而斯托克斯所說的“公共利益”乃是社會這個共同體的利益。傳統觀點認為，這兩種共同體的利益根本一致；而在公共選擇理論看來，兩者可能相分離?？梢?，共同體的共同利益并不等同于公共利益，這取決于共同體利益的指向。
3.共同體的層次與共同體利益
既然共同體及其組成部分都可以看作是利益實體，那么就應該考慮到不同層次共同體及其利益之間的相互關系。從縱向一體化的角度而言，人類社會這個最大的共同體是由若干層次的次級共同體按一定規則組成的。高一層級的共同體利益制約著低層級的共同體利益，兩者之間也可能存在某種形式的沖突。比如，我們可以把人類社會看成是由國家組成的共同體，國家本身也可以看作是次級的共同體?；趪依妫恍﹪以诠I發展的過程中對生態環境造成了極大的破壞，這是對人類社會整體利益的威脅；同樣，一些核大國發展核力量形成核威懾也是對人類社會安全與和平的挑戰。這是國家利益與人類社會整體利益的沖突。另一方面，可持續發展戰略的提出以及其他形式的國家間合作，則是協調國家間利益關系、維護人類社會“共同體利益”的措施。
這種邏輯同樣適用于對國家、政府部門和地方政府之間關系的分析。從嚴格的意義上說，政府部門、地方政府都不能被看作是純粹的利益共同體，但它們在形式上具有利益共同體的某些特征。如果將國家看作是最大的利益共同體，那么政府部門和地方政府分別可以看作是次級的利益共同體。我們通常所說的“部門利益”和“地方利益”在這里都可以理解為低層級的共同體利益。它們是其成員的“共同利益”，在各自的范圍內也都有相當的合理性。但它們與國家利益之間的沖突并不少見。這種沖突再次表明：不同層級共同體的利益并不是完全一致的。站在國家的立場上，國家利益顯然是高于地方利益和部門利益的。
上述分析表明，共同體利益首先是共同利益，它是共同體成員利益的綜合。隨著共同體規模的擴大和層級的提升，共同利益聚合的過程涉及到復雜的利益關系。同時，在探討共同體利益是否是共同利益時，必須選定合理的參照系、辨別其適用范圍。因為低層級共同體的共同利益并不一定是高層級共同體的共同利益。
（二）作為利益關系產物的共同利益
在探討共同體利益時，實際上是從靜態意義來理解共同利益的。除此之外，共同利益也表達了利益主體橫向的利益關系。通常認為，“由于利益自我性和社會性的作用，任何利益關系中都包含著三種利益內容，即利益關系兩個原構利益主體的利益及其相互結成的共同利益”。確切地說，共同利益乃是“利益關系中的第三種利益”（注：王浦劬：《政治學基礎》，北京大學出版社，1995年版，第60、61頁。）。對此我們可以進一步地引伸：
1.共同利益的本質屬性
如果我們承認利益的普遍性以及利益驅動假設的話，那么就同樣應該承認利益關系的普遍性。也就是說，不同利益主體之間可能會發生潛在的或現實的利益關系。但在利益關系形成的過程中，由于“原構利益主體”的性質不同，所產生的“第三種利益”也可能具有不同的性質。兩個公共機構基于公共目的而產生的利益關系及共同利益，顯然與兩個私營部門基于私人目的產生的利益及其共同利益有所不同。換言之，不同利益關系產生了不同的共同利益。這些共同利益可能具有私人的性質，也可能具有公共的性質。
2.共同利益的動態變化性
盡管利益關系具有相對的穩定性，但它也不是一成不變的。按照上述邏輯，如果利益關系發生變化，那么其所產生的“第三種利益”也會隨之變化。從這一意義上說，共同利益也具有動態變化性，而且在變化過程中其主體內容也將有所調整。這使得共同利益本身也是一個難以完全把握的概念。如果僅僅是共同利益的內容發生變化，那么共同利益的公共性或私人性就不會變化；如果兩者同時發生變化，那就意味著利益關系本身發生了變化。顯然，兩個私營機構為壟斷市場而形成的利益關系及其共同利益，與基于合作性地提供公共物品或公共服務而形成的利益關系及其共同利益有著本質的區別。這意味著共同利益作為利益關系的產物，可能在其動態變化過程中改變其公共的或私人的屬性。
由此可見，共同利益是公共的還是私人的難以分辨，這取決于作為共同利益基礎的利益關系的本質屬性及其動態變化性?；蛘哒f，不能僅僅從概念上將共同利益等同于公共利益，盡管公共利益也具有共同利益的某些屬性。那么，到底應該如何界定公共利益呢？
二、公共利益的本質屬性
從上文的分析中可以看出，“共同利益并不一定是公共利益”（注：陳慶云：“公共管理基本模式初探”，載于《中國行政管理》，2000年第8期，第37頁。），盡管二者之間具有某種特殊的聯系。要揭示兩者之間的關系，還需要對“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。
（一）公共利益的內涵
按照《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，public意味著“公眾的、與公眾有關的”，或者是“為公眾的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》，商務印書館、牛津大學出版社，1997年版，第1196頁。）在這里，公眾是一個集合名詞，公眾組成的群體可以看作是共同體。因此公共利益首先與共同體利益相關。不過這個由單個公眾以一定方式組成的共同體，與由單個個體組成的私人性質的共同體存在實質性差別。前已述及，共同體的性質和價值取向決定了共同體利益的性質?；谶@種認識，公眾組成的共同體已經包含著公共性而不是私人性的內涵。
其次，公共利益意為“公眾的或與公眾有關的”，它與公眾利益密切相關（這也決定了現代公共管理轉向公眾立場是合情合理的）。不過，公眾利益并不能代替公共利益。因為公眾利益既有純私人性質的，也有公共性質的；公眾除了消費公共物品之外；還大量地消費私人物品。反之，公共利益則應該代表公眾利益，否則它就失去了依托而成為一個純粹抽象的概念。
再次，公共利益與中央或地方政府的供給相關。這是由政府的公共特性所決定的。盡管在公共選擇學派看來，政府也具有自利性，但誰都無法否認政府是公共利益的代表者和維護者。在這一方面，往往存在認識上的誤區：即因為政府是代表者和維護者，而認為公共利益只能由政府來維護、增進和分配。這排除了政府以外社會主體的補充作用。事實上，西方國家大量出現的志愿性團體、社區自治，以及“治理(govenance)”概念的提出都表明：“政府并不是唯一的提供者”（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發展報告》，中國財政經濟出版社，1997年版，第4頁。）；非政府組織和公民參與也同樣可以維護和增進公共利益。
（二）公共利益的本質屬性
作為共同體利益和公眾利益，公共利益是一個與私人利益相對應的范疇。在這一意義上，公共利益往往被當成一種價值取向、當成一個抽象的或虛幻的概念。以公共利益為本位或是以私人利益為本位，并沒有告訴人們公共利益包括哪些內容，它只闡明了利益的指向性。即使是在這種情況下，公共利益也具有一些基本的屬性。
1.公共利益的客觀性
公共利益不是個人利益的疊加，也不能簡單地理解為個人基于利益關系而產生的共同利益。不管人們之間的利益關系如何，公共利益都是客觀的，尤其是那些外生于共同體的公共利益。之所以如此，那是因為這些利益客觀地影響著共同體整體的生存和發展，盡管它們可能并沒有被共同體成員明確地意識到。
2.公共利益的社會共享性
既然公共利益是共同利益，既然它影響著共同體所有成員或絕大多數成員，那么它就應該具有社會共享性。這可以從兩個層面來理解。第一，所謂社會性是指公共利益的相對普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，所謂共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”。并且這種受益不一定表現為直接的、明顯的“正受益”；公共利益受到侵害事實上也是對公眾利益的潛在威脅。
以上兩種特性都是從抽象的意義上來講的，但公共利益并不是完全虛幻的概念。公共物品和公共服務是公共利益主要的現實的物質表現形式。一般認為，“公共物品是指非競爭性和非排他性的貨物。非競爭性是指一個使用者對該物品的消費并不減少它對其他使用者的供應。非排他性是使用者不能被排斥在對該物品的消費之外”。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發展報告》，中國財政經濟出版社，1997年版，第26頁。）如果將非排他性看作是源于產權而派生出的特性的話，那么，它在形式上保證了公共物品“共有”的性質。而非競爭性則從實際上保證了公共物品可以是“共同受益”的。這決定了公共物品是公共利益的物質表現形式；進而，公共物品的現實性決定了公共利益也是現實的而非抽象的。
需要特別指出的是，公共物品的這種特征往往被誤解，即公共物品往往被理解為共同體所有成員的利益。不能否認這樣的公共物品的確存在，但不能借此認為所有的公共物品都應該具有這種特征。共同體所有成員的利益事實上是通過多層次、多樣化的公共物品來實現的。
從縱向上來說，我們可以根據共同體利益的層次性來界定公共物品的層次性：(1)全球性或國際性公共物品：世界和平、一種可持續的全球環境、一個統一的世界商品及服務市場和基本知識，都是國際公共物品的例子。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發展報告》，中國財政經濟出版社，1997年版，第131頁。）(2)全國性公共物品：提供憲法、法律等制度安排，國家安全和防務，發展初等教育，進行基礎設施建設，跨地區的公共設施（比如道路），都是全國性公共物品。(3)地方性公共物品：地方基礎設施（比如城市道路）、垃圾處理、街道照明、警察保安等都屬于地方性公共物品。(4)社區性公共物品：社區綠化與環境、社區治安、社區基礎設施等乃是社區性公共物品。
從橫向上來說，同一層次的公共物品不是單一的，而是多樣化的：(1)基礎性的公共物品，主要是指基礎設施一類的公共工程。(2)管制性的公共物品，指憲法、法律等制度安排以及國家安全或地方治安。(3)保障性公共物品，比如社會保障、疾病防治。(4)服務性公共物品，比如公共交通、醫療衛生保健等服務性公共項目。
由此可見，公共物品的層次性和多樣化實際上代表著公共利益的層次性和多樣化。在這一意義上，公共利益就不是一個抽象的概念，而是一個現實的概念了。這是現代公共管理探討公共服務的供給模式，從而確保公共利益的有效增進和公平分配的基礎。
三、公共利益：現代公共管理的本質問題
從上述對公共利益本質屬性的闡釋中可以看出，既然公共利益具有社會共享性，既然它具有相對普遍的影響力，那么確保公共利益的增進和分配就應當是公共管理的根本目的。正如本文開頭提到的那樣，對于這個問題有兩種截然不同的立場。傳統觀點基本上秉持著管理者的立場，即以政府公共管理作為核心研究對象。這對于探討政府這個最大的管理主體如何維護和增進公共利益是大有稗益的。不過，新公共管理運動的興起卻力圖改變這種立場，顧客取向和結果取向并不僅僅是政府公共價值觀念轉型的目標，它也蘊含著公共文化轉型的核心內容。同時，市場化供給機制的引入似乎并沒有將所有的希望都寄托在政府身上——非政府組織、私營部門甚至是公民個人或公民團體的參與同樣能夠帶來有效的產出和更高的績效水平。因此，轉向公眾立場有相當的合理性和現實基礎。
站在公眾的立場上，公共利益是現實的。它表現為公眾對公共物品的多層次、多樣化、整體性的利益需求。這些需求與公眾個人對私人物品的需求相區別。后者可以通過在市場中進行自由選擇、自主決定而得到實現；而前者則需要集體行動、有組織的供給方式才能得到滿足。毫無疑問，政府是最大的、有組織的供給主體，這由政府傳統的公共責任所決定。但僅僅有公共責任并不能確保公共利益的實現，政府的能力和績效狀況是最終的決定性因素。
新公共管理運動的興起是對傳統政府理論和傳統公共行政理論的批判。批判的焦點在于政府組織的低效率并不能有效滿足公眾的需求。即使對這一相對普遍的現實忽略不計，也應當承認政府能力的有限性?；谶@兩大前提，必然要求尋求政府以外的社會力量。從西方七十年代以來的公共行政改革實踐來看，基本上都傾向于放手讓非政府組織和私營部門參與公共物品的供給。改革的成功經驗都貫穿著“政府不必是唯一提供者”的多元化主體信念。這一信念應當這樣理解：
第一，政府的有限能力決定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部門與私營部門、非政府組織的合作關系是必然的理性選擇，也是通過多種途徑實現公共利益的組織基礎。
第二，政府雖然不必是唯一的提供者，但政府的某些傳統責任和職能是不能放棄的，而且某些公共物品只能由政府來提供。也就是說，主張多元化供給并不能全盤否認政府的作用。政府畢竟是最核心的公共管理主體。
第三，這一信念意味著政府不必直接提供某些公共物品，它可能通過有效的、激勵性的制度安排來鼓勵其他社會主體參與供給，也可能通過集體購買的方式滿足公眾的需求。這樣，政府既不必在力所不及的情況下直接提供公共物品，也能夠保證公共利益的實現。
可見，政府的核心作用是不可替代的。這種核心作用還表現在它為其他管理主體進行公共管理提供了制度化的途徑。在這里，其他管理主體主要是指利他性、自愿性的非政府組織。私營部門雖然也參與其中，但其營利性的本質決定了它不可能上升為公共管理主體。由此可以認為，公共管理主體應該是以政府為核心的、多元化的開放主體體系。這也是與國外公共管理僅僅聚焦于公共部門相區別的一個標志。這種制度化的途徑為公共利益的實現提供了組織基礎。
公共管理范文第4篇
(一)全球化、區域化已成世界發展方向，公共管理方式在發生變化
首先，隨著世界發展方向的變化，世界各國、各區域發展表現出了新的特點，其中開放化是其共有特點，也代表著公共管理要走向開放，并且開放力度會越來越大；其次，全球化、區域化影響下，世界各國、各區域之間的關系由“隔離”變得“唇齒相依”，各國家、區域之間的公共管理需要加強合作。
(二)現代科技的飛速發展與社會進步，可能引發新的公共管理問題
現代科技的飛速發展，極大的推動了社會進步，但是其也進一步加劇了世界各國之間、同一國家不同區域之間發展的不平衡，從而引發新的公共管理問題；以我國為例，受現代科技的影響東部沿海地區發展越來越快，中西部地區發展速度也在加快，但東部與中西部之間的“差距”卻在不斷加大。
(三)我國工業化、城市化進程的加快，導致公共管理問題集中出現
自本世紀初開始，我國經濟、社會發展迎來了黃金時期，社會生產工業化程度大幅提高，城市化進程不斷加快，隨之而來的是我國城市人口規模的大幅增加與社會生產、生活需求的急劇增長，我國公共管理的空間在短期內發生劇烈重組與集聚，公共管理結構變得復雜、異常，問題開始集中出現。
(四)社會主義市場經濟快速發展，進一步加速了公共管理問題爆發
自我國實行社會主義市場經濟體制以來，經濟快速發展，社會面貌極大改變，但公共管理問題也趨于集中爆發；筆者認為主要原因在于經濟體制的成功改革與快速發展，而政治體制改革卻緩慢不前，特別是行政分權改革、社會法治建設進程的相對滯后，可能會導致公共管理問題的集中“爆發”。
二、我國公共管理中存在的主要問題
(一)公共管理“泛行政化”問題明顯
受到我國傳統政治體制的影響，我國的公共管理組織運行方式、權利來源和工作目標等與其他國家有所不同，有著明顯的“行政化”特點，該特點一方面有效的保證了公共管理組織的正常、穩定運行，但是另一方面也由于“行政化”的影響，各區域、各公共管理組織表現的相對過于獨立，不利于工作開展。
(二)公共管理缺乏有力法律保障支持
在公共管理領域，決定公共管理成效的重要因素之一就是法律與法規，其為公共管理實施提供著重要保障和支持。當前我國的公共管理領域，由于缺少健全法律、法規的保障和支持，導致公共管理者在進行決策時有很大的隨意性，不利于保證決策的正確性與有效性，影響公共管理工作效果。
(三)公共管理主體缺乏協作、合作精神
行政化特點導致各區域、各公共管理組織之間表現的相對過于獨立，是制約公共管理工作有效開展的原因之一；除此之外，各公共管理主體本身缺乏協作、合作精神，也是制約公共管理工作有效開展的重要原因。各公共管理主體之間應該加強合作，壯大公共管理力量，增強公共管理工作效果。
(四)公共管理績效評價體系待建立、完善
對于公共管理而言，我國還不存在一套完善、有效的績效評價體系，甚至多數地區沒有公共管理績效評價體系；針對這一情況，有必要嘗試建立專門的公共管理績效評價體系，從公共管理組織、政策制定與執行效果、相關人員工作業績、突發事件應急處理效果等角度、指標上對公共管理進行評價。
三、新常態下的我國公共管理創新路徑
(一)加快轉變社會治理理念，形成新公共管理有效方法
所謂轉變社會治理理念，就是說政府要從傳統的政府管理向公共管理轉變；即逐步拓寬社會治理與管理視野，在特定公共事務領域應發展與利用非官方組織，形成多元、多樣的公共管理主體，借助這些公共管理主體發揮公共管理作用，逐步形成一套異于傳統的新的公共管理有效方法。
(二)加強公共管理法制建設，為管理工作提供法律保障
相應公共管理法律、法規的缺失，也導致針對同一問題不同地區、不同公共管理主體提出的解決對策、方案等的各不相同，形成一種各不相讓的局面，而各方又不能保證自己的方案有效，在再次出現問題時忙于推卸責任。為此，必須加強公共管理法制建設，為公共管理工作效果提供有效保障與支持。
(三)促進公共管理組織之間合作，建立多層面組織結構
新常態下，傳統公共管理制度、方式、方法所起的作用愈來愈??；要求各公共管理組織應該順應全球化、區域化發展潮流，加強彼此之間的協作、合作，讓公共管理組織朝著多層次、網絡化的結構方向發展，保證各公共管理組織能夠有效應對未來更加復雜的公共管理問題。
(四)建立與完善公共管理績效評價體系，提升管理效果
公共管理范文第5篇
一、三種典型公共管理方式綜述
(一)等級主義
在公共管理發展的大部分歷史中,等級主義的管理方式一直占統治地位。傳統上認為等級主義起源于19世紀末,但中國關于等級主義的觀念似乎要更早。等級主義具有強大生命力的管理理念主要表現在:
1.它是集權、政治權威的行政方式;古代中國儒家學派就是典型的中央集權的官僚體系,西方官房學派也強調國家主導型的經濟發展,強調政府的積極管理。它們相信一個強有力的集權領導不僅有利于政令統一,便于統籌全局;而且指揮方便,命令容易貫徹執行。
2.組織內部層級結構明晰;組織內部機構與成員均按權力大小依次排列,其職位設計也遵循等級制原則,低級職位要接受上一級職位的控制和監督。
3.注重正式的規章制度;照章辦事,即嚴格依照法律或制度規定的職責、權限、程序和標準辦事,它要求人們服從的不是作為個人的管理者,而是作為一種非人格化的秩序和規范。
同時,為了保證公共官員依法和恰當地履行職責,等級主義主張公共管理人員職業化、科學化。
然而這種在公共管理歷史上延續最長的管理方式也受到各種抨擊,等級主義組織的弊端主要表現在以下兩個方面:(1)等級分明的集權結構將政府組織劃分為許多層級條塊,跨組織層次之間的交流極其困難,體制、結構與運行機制的僵化;(2)表面上高度集權,實際上各地區、各部門往往自行其是,由于缺乏有效的約束,腐敗的蔓延必將導致社會矛盾的激化。
(二)個人主義
公共管理信條中另一條龐大的支流是個人主義。在考慮公共管理的問題時,個人主義的傾向最早可以追溯到斯賓諾莎和孟德斯鳩,這種方法也出現在現代經濟學家之父亞當·斯密的作品中。個人主義思想在如今成為當代公共管理信條中主流時尚,這不僅因為它與現時代的經濟背景和政府價值取向相匹配,而且也是個人主義本身的魅力之所在。
1.個人主義重視提供公共服務的效率、效果和質量;譬如,傾向于政府中的小部門,而不是大部門,認為政府中的大型機構容易產生低效問題,其原因是遠離受益者的群體,會使高層官員獲得更大空間來扭曲組織行為。以及個人主義管理根據交易成本理論,認為政府應重視管理活動的產出和結果,應關心公共部門直接提供服務的效率和質量,應能夠主動、靈活、低成本地對外界情況的變化以及不同的利益需求做出富有成效的反應。
2.個人主義的核心是獎勵和激勵結構;在個人主義看來,物質性激勵結構是公共管理設計的中心環節。根據亞當斯密的經濟人的假設,提供公共服務的人一般都被認為是關注自我利益和機會主義的,經由市場這只看不見的手,個人的自利可以實現社會的利益。政府組織只要通過精心設計的制度和激勵結構,可以改善組織中個人的績效,以實現官僚努力程度最大化。
同時個人注意還強調在公共管理中引入競爭機制,以及強調公共管理需要遵循透明、公開的原則。
個人主義的公共管理在西方各國日趨流行的同時,也遭受到許多批評和指責,主要有以下幾方面:(1)強調通過公共服務私人提供方式引入競爭機制,無視公營部門與私營部門的根本差別,盲目采用私營部門的管理方法,但兩者在根本目標上并不相同。(2)個人主義用經濟學的眼光看待公共服務的供給,把政府與公眾的關系完全等同于供方與顧客的市場關系,實際上是把前者簡單化。(3)強調對產出或績效目標進行精確的界定、測量和評估,但政府的許多服務項目,其產出、成本以及績效都是難以量化的,因而也就難以準確測量和評估。
以及個人注意強調公營部門私有化、目標管理、績效管理也遭到各種批評指責,但盡管如此,在西方公共行政領域已成為一種不可逆轉的時代潮流。
(三)平等主義
平等主義既反對市場又反對官僚制,是以“團體主義”為合作行為的起點或核心組織原則,采取的形式是激進式分權的自治單位。毋庸置疑,平等主義所提倡的團體自我管理、相互控制和面對面責任的最大化等要素對于現代的公共管理具有一定的積極意義:(1)傾向于建立一種領導權,通過限制任期、輪流任職、對高層人員實行選舉和撤職制度、使官員承擔組織工作的方式受到控制以避免權力濫用;(2)在一個成員高參與和團體弱管理的結構中,通過參與式民主、激進分權和非正式團體的批評及其對個體的影響,來控制大型的失誤和破壞性的權力游戲,從而達到集體的規范。
毫無疑問,平等主義作為公共管理的方法仍然有局限:首先,逃避責任是平等主義自始至終都存在著弊病,團體成員都會爭相躲避最不受歡迎的任務,其結果是重要的任務無法完成,同時也無法監督和保證工作的質量。其次,平等主義決策無休止的面對面商談,需要大量的時間和精力,容易導致議而不決,這種耗時、低效又不計成本的做法受到較多抨擊。
二、公共管理方式之借鑒
我國政府如何運用適當的方法管理公共事務,實現公共行政管理的現代化,是有必要進行深入的研究和探索。本文認為,以個人主義為主導范式的西方國家新公共管理改革的理論與實踐,顯然可以為我國的公共行政管理改革提供一定的借鑒作用。
1.新公共管理把一些科學的企業管理方法,如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領域,對提高政府工作效率是有促進作用的。
2.新公共管理將競爭機制引入政府公共服務領域,打破了政府獨家提供公共服務的壟斷地位。我國行政改革可以借鑒這種做法,在加強對提供公共服務的宏觀管制的同時,將競爭機制引入公共服務領域,在一定范圍內允許和鼓勵私營部門進入提供公共服務的領域。
3.新公共管理從注重遵守既定的法律和規章制度,向注重實際工作績效,注重提供優質服務的方向發展。我國也應在制定法律法規和管理制度時,同時考慮如何將法律法規及管理制度落到實處。
