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摘要：行政權(quán)力制約既是對(duì)行政權(quán)力正常運(yùn)行的肯定和保護(hù)，又是對(duì)行政權(quán)力偏離軌道的防范和矯正。針對(duì)“實(shí)然”與“應(yīng)然”之間的巨大差距，要使行政權(quán)力制約真正落到實(shí)處、收到實(shí)效，必須在遵循正確原則的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)“五個(gè)結(jié)合”，完成“四個(gè)轉(zhuǎn)變”。

關(guān)鍵詞：行政權(quán)力，制約，問題，途徑

在國家權(quán)力的長期發(fā)展演變過程中，逐漸形成了決定權(quán)、執(zhí)行權(quán)（包括行政權(quán)和審判權(quán)）等不同形式的權(quán)力，其中行政權(quán)力是最活躍、最富有滲透性、最直接作用于社會(huì)生活的權(quán)力。隨著社會(huì)的發(fā)展，政府的行政權(quán)力已越出行政領(lǐng)域，逐漸滲透到立法和司法領(lǐng)域。在當(dāng)今社會(huì)生活中，人們都以不同的方式、在不同的程度上與政府發(fā)生著這樣或那樣的聯(lián)系。可以說，一個(gè)人“從搖籃到墳?zāi)埂保瑤缀鯖]有一天不受到行政權(quán)力的影響。為了使行政權(quán)力在預(yù)定的軌道上正當(dāng)運(yùn)行，有效地防止和減少權(quán)力負(fù)效應(yīng)的發(fā)生，就必須建立起多主體、多層次、全過程的監(jiān)督制約機(jī)制，使各種監(jiān)督在空間上并存、時(shí)間上繼起、功能上互補(bǔ)。

一、我國行政權(quán)力制約中存在的主要問題

行政權(quán)力制約的目的在于：約束行政權(quán)力運(yùn)行過程，監(jiān)控行政權(quán)力運(yùn)行效益，防止和糾正行政權(quán)力運(yùn)行過程中出現(xiàn)的偏誤與紊亂，解決代議制民主政治中“少數(shù)人行使管理權(quán)與多數(shù)人的民主權(quán)利實(shí)現(xiàn)”之間的矛盾，確保政治、社會(huì)的穩(wěn)定。其功能主要有以下四個(gè)方面：一是對(duì)權(quán)力正常運(yùn)行的保障和導(dǎo)向作用。二是對(duì)權(quán)力偏離軌道的防范和矯正作用。三是對(duì)權(quán)力行使者的懲戒和教育作用。四是對(duì)政治、社會(huì)穩(wěn)定的促進(jìn)和推動(dòng)作用。

行政權(quán)力制約之所以具有上述功能，是由其內(nèi)在的本質(zhì)要求所決定的。換言之，行政權(quán)力制約機(jī)制只有符合其內(nèi)在的本質(zhì)要求，才能在運(yùn)行中正常發(fā)揮作用，達(dá)到預(yù)期的目的。對(duì)于什么是有效的行政權(quán)力制約機(jī)制，人們有著不同的認(rèn)識(shí)。但總的來看，一個(gè)科學(xué)、有效的行政權(quán)力制約機(jī)制，大都具有下列特征或標(biāo)志：一是監(jiān)督制約主體多元，分工明確——在空間上并存；二是監(jiān)督制約形式多樣，相互銜接——在時(shí)間上繼起；三是監(jiān)督制約規(guī)范完備，程序嚴(yán)密——在實(shí)踐中可行；四是監(jiān)督制約結(jié)構(gòu)合理，配置科學(xué)——在功能上互補(bǔ)。

目前，從總的情況來看，我國已初步建立了多主體、多層次、全方位的行政權(quán)力制約體系，對(duì)促進(jìn)各級(jí)政府依法行政和防止權(quán)力腐敗發(fā)揮了積極的作用。但是，由于種種原因，現(xiàn)行的行政權(quán)力制約機(jī)制還存在著一些明顯的問題，在一定程度上影響著其威力和效能的充分發(fā)揮。

問題之一：監(jiān)督制約主體受制于監(jiān)督制約客體，缺乏必要的獨(dú)立性與應(yīng)有的權(quán)威性。監(jiān)督制約機(jī)構(gòu)必須保持相對(duì)的獨(dú)立，其地位應(yīng)當(dāng)高于監(jiān)督制約客體或者至少與監(jiān)督制約客體平等，這是實(shí)施有效制約的最基本的前提條件。然而，現(xiàn)階段，我國的行政監(jiān)察、審計(jì)和行政復(fù)議機(jī)構(gòu)均存在于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部。首先，在領(lǐng)導(dǎo)體制上，這些機(jī)構(gòu)一般都受上級(jí)業(yè)務(wù)部門和同級(jí)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，并以“塊塊”領(lǐng)導(dǎo)為主。其次，在干部配備上，專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人，不是由同級(jí)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員兼任，就是由同級(jí)黨委或行政機(jī)關(guān)任命。再次，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人員編制、經(jīng)費(fèi)開支等，也都掌握在同級(jí)行政機(jī)關(guān)的手里。此外，各級(jí)人民法院也在經(jīng)費(fèi)等方面程度不同地存在著對(duì)行政機(jī)關(guān)的依賴。在這種情況下，監(jiān)督制約主體因缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性，難以正常發(fā)揮其自己的職能，顯得軟弱無力。

問題之二：不同的監(jiān)督制約系統(tǒng)之間職能交叉重復(fù)，職責(zé)權(quán)限不清。我國現(xiàn)行的行政權(quán)力制約體系，包括政黨監(jiān)督、權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)監(jiān)督和人民群眾的監(jiān)督等。主體廣泛，本來是件好事，可是，由于職責(zé)權(quán)限不清，缺乏必要的溝通和協(xié)調(diào)，不僅沒有形成“合力”，而且還出現(xiàn)了一些不該出現(xiàn)的問題。例如，有的問題多方插手，幾路兵馬一齊“興師問罪”，長期糾纏不清，弄得發(fā)案單位應(yīng)接不暇，無所適從；而有的問題卻又無人過問，出現(xiàn)“監(jiān)督空白”，或者幾個(gè)監(jiān)督部門相互“踢皮球”，最后不了了之。上述問題的存在，不僅嚴(yán)重影響了監(jiān)督制約機(jī)構(gòu)的威信，也大大弱化了我國行政權(quán)力制約機(jī)制的整體效能。

問題之三：權(quán)力監(jiān)督與制約方面的法規(guī)不完備，缺乏系統(tǒng)性和可操作性。科學(xué)、有效的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是硬性監(jiān)督，即有明確的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)、合理的監(jiān)督方式、嚴(yán)密的監(jiān)督程序，以法律法規(guī)為依據(jù)，并處處受法律法規(guī)的保障和約束。可是，目前我國制約行政權(quán)力所需要的法律規(guī)范還很不完備，這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是缺乏明確的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，難以準(zhǔn)確判斷和及時(shí)糾正行政機(jī)關(guān)的違法或不當(dāng)行政行為；二是缺乏具體的實(shí)施細(xì)則，在監(jiān)督制約實(shí)踐中難以操作。

問題之四：政務(wù)公開的透明度不高，信息不靈，影響監(jiān)督制約活動(dòng)的及時(shí)性和準(zhǔn)確性。實(shí)行公開原則，是無產(chǎn)階級(jí)政黨的先進(jìn)性和社會(huì)主義國家政權(quán)的人民性所決定的，同時(shí)也是監(jiān)督制約活動(dòng)富有成效的前提條件。政治參與要求接收一般的特殊的信息，那些獲得這種信息的人，即在效應(yīng)和心理上更多介入的人，就更有可能參與政治。反之，那些沒有得到這種信息的人，則無動(dòng)于衷，缺乏心理上的介入。因此，也就很少有可能參與政治生活。在我國現(xiàn)實(shí)政治生活中，由于國家機(jī)密的范圍過寬，很多應(yīng)當(dāng)讓人民知道的情況沒有公開，再加上一些單位和個(gè)人以保密為借口限制政務(wù)公開，拒絕接受廣大人民群眾的監(jiān)督。這就給人民參與政治監(jiān)督、制約行政權(quán)力造成了一定的困難，嚴(yán)重影響了其威力和效能的充分發(fā)揮。

問題之五：監(jiān)督意識(shí)淡薄，行政權(quán)力制約缺乏良好的思想條件。監(jiān)督意識(shí)包括兩個(gè)方面：一是監(jiān)督主體積極參與監(jiān)督的意識(shí)；二是監(jiān)督客體自覺接受監(jiān)督的意識(shí)。中國經(jīng)歷了兩千多年的封建專制，封建主義思想的殘余比較嚴(yán)重，再加上人民監(jiān)督在“”期間一度被扭曲所帶來的消極影響，導(dǎo)致不少人政治冷漠，缺乏民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和監(jiān)督意識(shí)。其主要表現(xiàn)是：相當(dāng)多的公民存在著“官貴民賤”、“民不管官”的傳統(tǒng)觀念，不愿監(jiān)督和不敢監(jiān)督各級(jí)政府及其工作人員。多數(shù)人政治參與意識(shí)不強(qiáng)，只有當(dāng)自身利益受到侵害才投訴，甚至有的人至今還“屈死不告狀”；一些政府工作人員沒有弄清權(quán)力的真正來源，在工作中只對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，而不愿意接受人民群眾的監(jiān)督。對(duì)于群眾來信來訪反映的問題，相互扯皮推諉，使問題長期得不到解決，甚至打擊報(bào)復(fù)監(jiān)督者的事情也時(shí)有發(fā)生。

二、強(qiáng)化行政權(quán)力制約機(jī)制的有效途徑

行政權(quán)力制約體系是一個(gè)復(fù)雜的結(jié)構(gòu)，其中，既有專門國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約，又有公民個(gè)人或組織的監(jiān)督制約；既有來自政府系統(tǒng)內(nèi)部的同體制約，又有來自政府系統(tǒng)外部的異體制約；既有事前監(jiān)督，又有事中監(jiān)督和事后監(jiān)督。要使行政權(quán)力制約真正發(fā)揮作用，必須整合現(xiàn)有的監(jiān)督資源，做到分工明確，配置合理，相互銜接，協(xié)調(diào)有效。

（一）實(shí)現(xiàn)“五個(gè)結(jié)合”

行政權(quán)力制約機(jī)制是由若干個(gè)監(jiān)督主體和多種監(jiān)督手段構(gòu)成的整體，為了使它們?cè)趯?shí)施監(jiān)督制約的過程中形成“合力”，必須對(duì)現(xiàn)有的監(jiān)督資源進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)“五個(gè)結(jié)合”。

⒈系統(tǒng)內(nèi)的自我監(jiān)督與系統(tǒng)間的交互監(jiān)督相結(jié)合

用系統(tǒng)的觀點(diǎn)來考察，行政權(quán)力制約體系由兩個(gè)系統(tǒng)組成：一個(gè)是政府系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督，另一個(gè)是系統(tǒng)之間的交互監(jiān)督。所謂政府系統(tǒng)內(nèi)的自我監(jiān)督，即通常所說的“同體監(jiān)督”，是指來自政府系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督制約，如來自行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政復(fù)議、行政監(jiān)察以及上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約等。所謂系統(tǒng)間的交互監(jiān)督，即通常所說的“異體監(jiān)督”，是指來自政府系統(tǒng)外部的監(jiān)督制約，如來自國家立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約等。

系統(tǒng)內(nèi)的自我監(jiān)督來自政府內(nèi)部，其最大特點(diǎn)是監(jiān)督的主體和客體都存在于同一個(gè)系統(tǒng)之中，有利于提高行政效率，缺點(diǎn)是監(jiān)督主體與監(jiān)督客體存在著或多或少的聯(lián)系，有時(shí)候甚至監(jiān)督主體受制于監(jiān)督客體，因而缺乏公正性和權(quán)威性。系統(tǒng)間的交互監(jiān)督來自政府系統(tǒng)之外，監(jiān)督主體與監(jiān)督客體之間沒有任何隸屬關(guān)系，地位比較超脫，因而能夠有效地控制行政權(quán)力，缺點(diǎn)是不能像內(nèi)部監(jiān)督那樣及時(shí)地發(fā)現(xiàn)和解決問題，具有時(shí)間上的滯后性。從上面的比較可以看出，這兩種監(jiān)督系統(tǒng)各有其優(yōu)點(diǎn)，亦有其不足，必須相互配合，相互補(bǔ)充。

⒉國家監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合

如果以監(jiān)督主體為標(biāo)準(zhǔn)，可以將整個(gè)行政權(quán)力制約體系劃分為國家監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。國家監(jiān)督又稱“直接產(chǎn)生法律效力的監(jiān)督”，是指國家權(quán)力機(jī)關(guān)、國家司法機(jī)關(guān)和國家行政機(jī)關(guān)依法對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使行政職權(quán)的行為實(shí)施的監(jiān)督；社會(huì)監(jiān)督又稱“間接產(chǎn)生法律效力的監(jiān)督”，是指人民群眾通過社會(huì)團(tuán)體、群眾組織、新聞傳媒和來信來訪等多種途徑，對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施的監(jiān)督。它主要包括政協(xié)和派的監(jiān)督，工會(huì)、共青團(tuán)、工會(huì)等群眾組織的監(jiān)督，村民委員會(huì)、居民委員會(huì)等基層自治組織以及報(bào)刊、廣播、電視、網(wǎng)站的監(jiān)督等。

國家監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督是兩個(gè)既有聯(lián)系又有區(qū)別的監(jiān)督系統(tǒng)。二者的主要區(qū)別在于：前者可以依照一定的法定程序，主動(dòng)地采取或者應(yīng)公民、組織的請(qǐng)求采取具有法律效力的監(jiān)督措施，如撤銷違法的行政行為，對(duì)違法亂紀(jì)的公務(wù)員科以行政處分或給予其他相應(yīng)的制裁，從而產(chǎn)生實(shí)際的法律效果。后者雖然有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督，但卻不能對(duì)其監(jiān)督對(duì)象作出直接產(chǎn)生法律效力的監(jiān)督行為，而只能通過批評(píng)、建議、申訴、控告、檢舉等形式，引起有權(quán)國家機(jī)關(guān)的注意，使之采取能產(chǎn)生法律效力的措施，從而達(dá)到監(jiān)督的目的。由此可見，以人民群眾為主體的社會(huì)監(jiān)督是整個(gè)監(jiān)督制約體系的基礎(chǔ)，它可以為國家監(jiān)督提供有關(guān)信息，啟動(dòng)有關(guān)國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督活動(dòng)；以專門監(jiān)督機(jī)關(guān)為主體的國家監(jiān)督則是整個(gè)監(jiān)督制約的主干，可以將人民群眾的監(jiān)督落到實(shí)處，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督制約的目的。

⒊自上而下的監(jiān)督與自下而上的監(jiān)督相結(jié)合

民主的監(jiān)督是雙向的，既有自上而下的下行監(jiān)督，又有自下而上的上行監(jiān)督。以政府系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督為例，上、下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間是一種相互監(jiān)督的制約關(guān)系，不僅上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)可以監(jiān)督下級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員，而且下級(jí)行政機(jī)關(guān)也可以反過來監(jiān)督上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人。從目前我國行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督來看，自上而下的下行監(jiān)督比較容易實(shí)現(xiàn)，也較為有力，而自下而上的上行監(jiān)督則相對(duì)比較薄弱。在這種情況下，對(duì)下基本上做到了“無所不糾”，對(duì)上則普遍存在著“弱監(jiān)”、“虛監(jiān)”、“失監(jiān)”甚至“禁監(jiān)”的現(xiàn)象，致使一些該糾正的問題得不到及時(shí)糾正。只有逐步將自上而下的單向監(jiān)督模式，轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨隙潞妥韵露舷嘟Y(jié)合的雙向監(jiān)督模式，才能有效地避免或減少?zèng)Q策失誤和權(quán)力濫用，保證行政權(quán)力運(yùn)行的合法性、合理性。

目前，不少人都把人民群眾的監(jiān)督稱之為“自下而上的監(jiān)督”，這是不妥當(dāng)?shù)摹Ｆ淅碛扇缦拢浩湟唬讶罕姳O(jiān)督稱為“自下而上的監(jiān)督”，混淆了群眾監(jiān)督與其他監(jiān)督形式的區(qū)別。在權(quán)力監(jiān)督制約體系中，權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督和人民群眾的監(jiān)督都是相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督系統(tǒng)，彼此之間并沒有隸屬關(guān)系。在這種情況下，所謂“自上而下的監(jiān)督”或“自下而上的監(jiān)督”，應(yīng)當(dāng)專指某一個(gè)監(jiān)督系統(tǒng)而言。例如，在行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部，上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督是“自上而下的監(jiān)督”，而下級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)上級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督則是“自下而上的監(jiān)督”。在我國，人民群眾的監(jiān)督不僅滲透在其他監(jiān)督形式之中，而且還自成一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)督系統(tǒng)。因此，不能把不同的監(jiān)督系統(tǒng)人為地混在一起，將群眾監(jiān)督說成是“自下而上的監(jiān)督”。第二，把群眾監(jiān)督稱為“自下而上的監(jiān)督”顛倒了“社會(huì)主人”與“社會(huì)公仆”的關(guān)系。在實(shí)行民主政治的國家里，人民是國家權(quán)力的實(shí)際主人，其地位是至高無上的；而各級(jí)行政機(jī)關(guān)的工作人員則是為人民服務(wù)的公仆，其權(quán)力來自人民的授予，對(duì)人民負(fù)責(zé)。為了保證權(quán)力的行使者始終不渝地代表人民群眾的利益，避免公共權(quán)力蛻變?yōu)樗饺藱?quán)力，就必須設(shè)立監(jiān)督機(jī)制來充當(dāng)人民主權(quán)和受托權(quán)力之間的中介，讓權(quán)力的主人對(duì)委托出去的權(quán)力實(shí)行有效的制約。這種權(quán)力擁有者對(duì)權(quán)力行使者的監(jiān)督，是真正的“社會(huì)主人”對(duì)“社會(huì)公仆”的監(jiān)督，而不是什么“自下而上的監(jiān)督”。

⒋合法性監(jiān)督與合理性監(jiān)督相結(jié)合

行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政行為，既要合法又要合理。與此相適應(yīng)，行政權(quán)力制約的內(nèi)容主要由兩大部分組成，一部分是對(duì)行政行為合法性的監(jiān)督，另一部分是對(duì)行政行為合理性的監(jiān)督。所謂合法性監(jiān)督，主要是指監(jiān)督主體對(duì)行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)、規(guī)章，決議、決定和命令，編制計(jì)劃、規(guī)劃，規(guī)定行政措施以及其他行政行為在實(shí)體上和程序上是否合法所進(jìn)行的監(jiān)督。所謂合理性監(jiān)督，主要是指監(jiān)督主體對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政行為是否符合黨和國家的現(xiàn)行政策，是否符合客觀規(guī)律和社會(huì)公正要求，能否產(chǎn)生最佳社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益等問題進(jìn)行的監(jiān)督。要使行政權(quán)力制約充分發(fā)揮作用，二者必須相互配合，相互補(bǔ)充，不可偏廢。

對(duì)行政合法性的監(jiān)督是行政法治原則的首要要求，任何行政行為只有具備了合法性，才能為社會(huì)所接受而有效存在。在我國，對(duì)行政行為合法性的監(jiān)督可以通過下列渠道和方式進(jìn)行：一是國家權(quán)力機(jī)關(guān)可以審查行政法規(guī)和規(guī)章，并撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)和規(guī)章；二是上級(jí)行政機(jī)關(guān)可以審查下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政管理文件和具體行政行為，撤銷或變更下級(jí)行政機(jī)關(guān)違法的行政管理文件和具體行政行為；三是人民法院在審理行政訴訟案件中可以審查行政機(jī)關(guān)的具體行政行為是否違法，并撤銷違法的具體行政行為；四是人民法院、人民檢察院在訴訟活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)及其工作人員有違法行為，可以通過司法建議要求行政機(jī)關(guān)予以糾正和處理。五是公民個(gè)人或組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為違法，可以通過申訴、控告、檢舉等形式，向有關(guān)國家機(jī)關(guān)反映，要求處理，還可以通過報(bào)紙、電臺(tái)、電視臺(tái)等新聞媒體予以揭露，以引起有關(guān)國家機(jī)關(guān)和社會(huì)的關(guān)注，使問題依法得到處理。

對(duì)行政行為合理性的監(jiān)督是行政法治原則的深層要求。在行政管理過程中，法律往往賦予行政機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)，這就要求行政機(jī)關(guān)在行使其行政職權(quán)時(shí)，必須在合法的前提下選擇最佳的行為方案，作到合理、恰當(dāng)。目前，我國對(duì)行政行為合理性的監(jiān)督，主要有以下幾種途徑：一是國家權(quán)力機(jī)關(guān)聽取和審議人民政府的工作報(bào)告，審查和批準(zhǔn)財(cái)政預(yù)算、決算，提出質(zhì)詢案，組織關(guān)于特定問題的調(diào)查等；二是上級(jí)行政機(jī)關(guān)審查、改變或撤銷下級(jí)行政機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)男姓芾砦募途唧w行政行為；三是人民法院在審理行政訴訟案件中變更顯失公正的行政處罰行為；四是公民個(gè)人或組織通過信訪和輿論工具，對(duì)政府的各項(xiàng)工作提出批評(píng)和建議等。

⒌監(jiān)督權(quán)與選舉權(quán)、罷免權(quán)相結(jié)合

監(jiān)督制和選舉制構(gòu)成現(xiàn)代民主政治的兩大支柱。在我國，人民當(dāng)家作主的權(quán)利主要是通過依法行使選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)和罷免權(quán)來實(shí)現(xiàn)的。就選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)和罷免權(quán)三者之間的關(guān)系來看，選舉權(quán)是基礎(chǔ)，罷免權(quán)是保障，而監(jiān)督權(quán)既是選舉權(quán)的繼續(xù)和補(bǔ)充，又是罷免權(quán)的前提和條件。一方面，離開了監(jiān)督權(quán)，選舉權(quán)就難以貫徹到底，罷免權(quán)就失去了依據(jù)。另一方面，離開了選舉權(quán)和罷免權(quán)，監(jiān)督權(quán)就失去了存在的基礎(chǔ)和必要的保障，就難以落到實(shí)處，人民當(dāng)家作主也就成了一句空話。

孫中山先生曾多次談到這個(gè)問題。他說：“民權(quán)政治的機(jī)器，至今有了一百多年，沒有改變。我們拿現(xiàn)在民權(quán)政治的機(jī)器來看，各國所行的民權(quán)，只有一個(gè)選舉權(quán)，這就是人民只有一個(gè)發(fā)動(dòng)力，沒有兩個(gè)發(fā)動(dòng)力。只能夠把民權(quán)推出去，不能夠把民權(quán)拉回來，這好像始初的發(fā)動(dòng)機(jī)一樣。”要對(duì)行政權(quán)力實(shí)行有效的制約，人民僅有選舉權(quán)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。其結(jié)果，“選舉出來的人，究竟是賢與不肖，便沒有別的權(quán)去管他。像這種情形，就是民權(quán)政治的機(jī)器不完全。”[1]為了避免上述情況的發(fā)生，人民選出自己的代表并把權(quán)力委托出去之后，還要通過各種途徑對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)督制約，要求他們忠實(shí)地當(dāng)好人民公仆，正確對(duì)待和使用人民賦予他們的權(quán)力。一旦發(fā)現(xiàn)政府工作人員濫用職權(quán)，謀取私利，損害國家和人民的利益，就要通過行使罷免權(quán)，及時(shí)收回委托出去的權(quán)力。只有這樣，才能保證權(quán)力的行使者“只盡其能，不竊其權(quán)”，實(shí)現(xiàn)“政府的動(dòng)作隨時(shí)受人民指揮”。

（二）完成“四個(gè)轉(zhuǎn)變”

我國行政權(quán)力制約的現(xiàn)狀（“實(shí)然”）與行政權(quán)力有效制約的要求（“應(yīng)然”）之間存在著較大的差距。為了改變這種狀況，必須采取行之有效的措施，逐步完成以下四個(gè)方面的轉(zhuǎn)變：

⒈由單純的事后監(jiān)督，轉(zhuǎn)變?yōu)榘ㄊ虑啊⑹轮小⑹潞蟊O(jiān)督在內(nèi)的全過程監(jiān)督

從行政權(quán)力制約的過程來看，權(quán)力監(jiān)督主要由事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督這三個(gè)相互聯(lián)系的環(huán)節(jié)構(gòu)成。事前監(jiān)督是監(jiān)督主體在行政行為開始之前實(shí)施的監(jiān)督。這種監(jiān)督的對(duì)象主要是行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為，其目的是為了“防患于未然”。事中監(jiān)督是監(jiān)督主體在行政行為實(shí)施過程中對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員所進(jìn)行的監(jiān)督。其目的在于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，有效地防止違法或不當(dāng)行政行為的繼續(xù)存在，保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益免受損失或者少受損失。它既可針對(duì)行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為，亦可針對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為。事后監(jiān)督是監(jiān)督主體在行政行為終結(jié)之后，對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員所進(jìn)行的監(jiān)督。這種監(jiān)督旨在對(duì)業(yè)已完成的行政行為進(jìn)行全面審查，并采取必要的補(bǔ)救措施，使受到違法或不當(dāng)行政行為損害的合法權(quán)益得到恢復(fù)和彌補(bǔ)。作為事后補(bǔ)救措施，它適用于任何行政行為，如國家司法機(jī)關(guān)在行政訴訟中對(duì)具體行政行為的審查，國家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)抽象行政行為的審查等。

長期以來，我們一直把行政權(quán)力制約的重點(diǎn)放在“查錯(cuò)糾偏”和“事后懲戒”上面，偏重于行政行為結(jié)束之后的檢查，而忽略了行政行為發(fā)生前的預(yù)防和行政行為進(jìn)行中的控制。各種監(jiān)督主體在行使其監(jiān)督權(quán)的過程中，普遍地存在著“三多三少”的問題，即：事后審查多，日常滲透少；監(jiān)督違法亂紀(jì)多，監(jiān)督?jīng)Q策失誤少；查處具體案件多，全面的宏觀控制少。其結(jié)果，陷入頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的被動(dòng)局面，致使監(jiān)督的路子越走越窄，監(jiān)督的作用也越來越小。實(shí)踐證明，作為一個(gè)有效的行政權(quán)力監(jiān)督制約體系，僅有事后的補(bǔ)救和懲戒功能是不夠的，必須由單純的事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)榘ㄊ虑啊⑹轮小⑹潞蟊O(jiān)督在內(nèi)的全過程控制。只有這樣，才能使這三個(gè)環(huán)節(jié)相互銜接，構(gòu)成一個(gè)有機(jī)整體而充分發(fā)揮其預(yù)防、矯正和補(bǔ)救功能。

⒉由對(duì)單一內(nèi)容和一般性問題的監(jiān)督，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)所有內(nèi)容和實(shí)質(zhì)性問題的監(jiān)督

為了保證行政權(quán)力在預(yù)定的軌道上運(yùn)行，必須擴(kuò)大監(jiān)督制約的范圍，由對(duì)單一內(nèi)容和一般性問題的監(jiān)督，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)所有內(nèi)容和實(shí)質(zhì)性問題的監(jiān)督。具體來講，既要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政行為（對(duì)“事”的監(jiān)督），又要監(jiān)督公務(wù)員遵守法紀(jì)的情況（對(duì)“人”的監(jiān)督）；既要監(jiān)督具體行政行為，又要監(jiān)督抽象行政行為；既要監(jiān)督行政行為的合法性，又要監(jiān)督行政行為的合理性；既要監(jiān)督羈束行政行為，又要監(jiān)督自由裁量行政行為；既要監(jiān)督行政決策行為，又要監(jiān)督行政執(zhí)行行為；既要監(jiān)督行政立法行為，又要監(jiān)督行政執(zhí)法行為和行政司法行為。總之，行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員與行政職權(quán)有關(guān)的一切行為，都要納入監(jiān)督的范圍，接受來自各方面的監(jiān)督和制約。

在拓寬監(jiān)督范圍的同時(shí)，還要在監(jiān)督的“深度”上下工夫。實(shí)踐告訴我們，作為有效的監(jiān)督制約機(jī)制，不能僅僅停留在表面上，局限于對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施的具體行政行為以及公務(wù)員違法亂紀(jì)問題的監(jiān)督。這就要求我們，從對(duì)一般性問題的監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)實(shí)質(zhì)性問題的監(jiān)督。具體來講，有以下四個(gè)方面：一是加強(qiáng)憲法監(jiān)督，確保憲法的至上性和權(quán)威性；二是加強(qiáng)人事任免方面的監(jiān)督，將人大的彈劾權(quán)真正落到實(shí)處；三是加強(qiáng)司法監(jiān)督，使行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為和內(nèi)部行政行為進(jìn)入行政訴訟渠道；四是加強(qiáng)對(duì)包括行政決策在內(nèi)的重大問題的監(jiān)督，減少?zèng)Q策失誤和不必要的損失。

⒊由缺乏監(jiān)督規(guī)范的軟性監(jiān)督，轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂忻鞔_標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)密程序的硬性監(jiān)督

監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)，總是要以一定的客觀依據(jù)為準(zhǔn)繩，并通過一定的方式和程序來實(shí)施。目前，我國的法律往往只籠統(tǒng)地規(guī)定了監(jiān)督主體及其權(quán)力，缺乏明確的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和具體的實(shí)施細(xì)則，難以操作。在這種情況下，監(jiān)督者不僅難以準(zhǔn)確判斷和及時(shí)糾正被監(jiān)督者的違法或不當(dāng)行為，而且在監(jiān)督過程中還容易產(chǎn)生盲目性和主觀隨意性，出現(xiàn)畸輕畸重的不合理現(xiàn)象。由于受各種人為因素的影響，監(jiān)督彈性很大，在一定程度上影響了監(jiān)督制約功能的發(fā)揮。

有效的行政權(quán)力制約體系應(yīng)當(dāng)是硬性監(jiān)督，即具有明確的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)的監(jiān)督方式和嚴(yán)密的監(jiān)督程序。要從軟性監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)橛残员O(jiān)督，就要加強(qiáng)監(jiān)督方面的立法，逐步制定和完善各項(xiàng)監(jiān)督法規(guī)，對(duì)各種監(jiān)督的權(quán)限、范圍、方式和程序等作出明確的規(guī)定，使整個(gè)監(jiān)督工作有章可循。根據(jù)我國目前的情況，應(yīng)當(dāng)盡快制定《公務(wù)員法》、《行政程序法》、《違憲審查法》、《人大監(jiān)督法》、《新聞監(jiān)督法》、《信訪舉報(bào)法》等一系列法律法規(guī)，同時(shí)，還要對(duì)已有的《監(jiān)察法》、《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》等法律法規(guī)進(jìn)行修改和完善。只有這樣，才能依法實(shí)施監(jiān)督，更好地發(fā)揮監(jiān)督的威力和效能。

⒋由缺乏協(xié)調(diào)和聯(lián)系的“各自為戰(zhàn)”，轉(zhuǎn)變?yōu)榉止へ?fù)責(zé)基礎(chǔ)上的“密切配合”

就行政權(quán)力制約的主體來看，主要包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及政黨、群團(tuán)組織和公民個(gè)人。從原則上講，它們之間的分工是明確的，應(yīng)當(dāng)各司其職，各負(fù)其責(zé)。但在實(shí)際運(yùn)行過程中，由于各監(jiān)督系統(tǒng)職能交叉重復(fù)、責(zé)任不清，再加上整個(gè)監(jiān)督制約體系群龍無首，缺乏必要的溝通和協(xié)調(diào)，難免扯皮推諉，造成有的案件多方插手，而有的案件卻又無人過問。這不僅嚴(yán)重影響了監(jiān)督機(jī)構(gòu)的威信，也弱化了監(jiān)督制約機(jī)制的整體效能。

近年來的監(jiān)督實(shí)踐證明，要對(duì)強(qiáng)大的行政權(quán)力實(shí)行有效的制約，僅靠某個(gè)監(jiān)督系統(tǒng)或某種監(jiān)督手段是不夠的，必須發(fā)揮監(jiān)督制約機(jī)制的整體效能。而要達(dá)到這個(gè)要求，就必須做好以下三個(gè)方面的工作：一是確定監(jiān)督制約機(jī)制的核心，盡快改變目前這種監(jiān)督體系群龍無首的狀況。二是明確各監(jiān)督系統(tǒng)的職責(zé)權(quán)限，避免相互扯皮推諉，出現(xiàn)監(jiān)督的“盲點(diǎn)”。三是構(gòu)建監(jiān)督制約機(jī)制聯(lián)系的紐帶，使不同的監(jiān)督系統(tǒng)在空間上并存，功能上互補(bǔ)。四是處理好專門機(jī)關(guān)監(jiān)督與人民群眾監(jiān)督之間的關(guān)系。這樣做，一方面可以擴(kuò)大監(jiān)督主體的范圍，有效地解決專職監(jiān)督隊(duì)伍力量不足的問題；另一方面，又可以將分散的、自發(fā)的群眾監(jiān)督組織起來，克服群眾監(jiān)督軟弱無力的現(xiàn)狀。

需要指出的是，能否有效地制約行政權(quán)力，不僅取決于監(jiān)督制約機(jī)制的完善和監(jiān)督制約手段的嫻熟，而且與一個(gè)國家的政治體制和文化環(huán)境有著密切的關(guān)系。因此，為了提高行政權(quán)力制約的有效性，在整合監(jiān)督制約資源的同時(shí)，還要優(yōu)化行政權(quán)力制約的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、法制環(huán)境。

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注釋：

[1]《孫中山選集》（下卷），人民出版社1957年版，第746頁。