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摘要:我國檢察機關職務犯罪偵查優先權十分薄弱，與職務犯罪治理法治化要求不相適應。應當從完善檢察機關相對于紀檢監察辦案的法律優先權、檢察機關查處與職務犯罪相牽連的普通犯罪的機動偵查權、事后性職能管轄權沖突中檢察機關的偵查管轄優先權以及特定情況下檢察機關因偵查需要而應享有的“對私優先權”等方面入手，完善我國檢察機關的職務犯罪偵查優先權制度。

關鍵詞:職務犯罪偵查優先權機動偵查權對私優先權

職務犯罪偵查權是檢察權主要權能之一，具有特殊意義。職務犯罪偵查效果不僅受制于宏觀的檢察體制和微觀的偵查模式，在我國多機關分散行使刑事偵查權的情況下，更面臨著各“有權主體”之間的權能分配和協調運行問題，并因此衍生出一系列的矛盾與困惑，在偵查優先權問題上表現尤為突出。偵查權是偵查優先權的基礎問題，但當前學界通常聚焦于檢察機關應否享有職務犯罪偵查權、如何監督職務犯罪偵查權等問題，職務犯罪偵查優先權一直未引起過人們直接重視。

（一）檢察機關職務犯罪偵查優先權的內涵

檢察機關職務犯罪偵查優先權是指檢察機關作為法定的職務犯罪專門偵查機關，基于其維護公共利益的特殊職責和在“職務犯罪治理法治化”中不可替代的角色，所享有的一旦對職務犯罪決定實施偵查，其他主體的權力便不得在法律上替代或者損害檢察權效果的必要地位，以及對與職務犯罪有特定牽連的非職務犯罪或因履行職務犯罪偵查職能需要而不可避免地進入檢察機關偵查程序的其他非職務犯罪，享有的依法進行查處并能夠產生排他性效果的管轄與處理權力，同時還包括在特定情況下，檢察機關因偵查事務需要而臨時要求私主體予以諒讓，從而確保偵查效果的權力。

具體而言，檢察機關職務犯罪偵查優先權主要應包含以下幾方面的內容：（1）檢察機關偵查法定專屬管轄的貪污賄賂、瀆職侵權罪時，與紀檢監察部門之間的權力分工與協調問題；（2）檢察機關辦理與職務犯罪有牽連的其他犯罪時，相對于公安機關的機動偵查權問題；（3）檢察機關基于查辦職務犯罪職責，在實踐中因認識、證據等因素不可避免地將原屬公安機關立案管轄的案件直接偵查終結，從而引起職能管轄沖突，應如何對待其偵查效果的問題；（4）特定情況下，檢察機關因偵查需要而臨時對私主體實施優先措施及其救濟問題。①

（二）我國檢察機關職務犯罪偵查優先權問題的現狀②

1．檢察機關職務犯罪偵查與紀檢監察部門辦案之間的關系。多年來紀檢監察部門在反腐敗中發揮了巨大作用，但客觀上看，當前其具體職能也在一定程度上延伸到司法偵查領域，因此帶來了一些矛盾和問題。如大多數紀檢監察人員系黨務或行政干部，缺乏必要的偵查業務知識，致使有些案件查辦效果不佳；而其“兩規”雖然不是強制措施，但還是會對被調查者人身自由形成比較大的強制，再加上辦案工作秘密性所帶來的錯案救濟乏力等問題，紀檢監察辦案在某些方面已經引起爭議。在此情況下，中央對紀檢監察辦案方式問題給予了高度重視。2005年中央紀委監察部《關于紀檢監察機關嚴格依紀依法辦案的意見》和《中央紀委關于完善查辦案件協調機制進一步改進和規范“兩規”措施的意見》，強調紀檢監察辦案措施必須依紀依法正確使用，不得越權使用和濫用。這對于促進紀檢監察文明辦案是有積極意義的。然而不能回避的是，紀檢監察工作單靠其自身并不能獲得現代法治認同，涉罪案件仍須經由司法才能追究法律責任。但當前許多職務犯罪事實最先往往由紀檢監察部門接觸并處理，對此類案件處理存在事實上的“優先性”。這一“事實優先”自然難免會和檢察機關“法律專屬”的偵查權發生一些技術性沖突，需要加以解決。

在這一問題上，中央紀檢監察機關及最高司法機關很早就明確了涉嫌犯罪案件“移送司法”原則。但實踐中的情況一直比較復雜。如黨政人員違紀行為的涉罪判斷權以及何時才“發現”涉嫌犯罪的決定權掌握在紀檢監察部門手中，而且移送司法也須經過批準程序，這就容易在何時移送、是否移送上產生難以預知性，從而影響犯罪追究。實踐中時有發生的紀檢監察部門對明顯涉罪者仍采取黨政紀調查方式處理，而未移送檢察機關的現象，就說明了這一點。這啟示我們，從制度構建和反腐敗法治化進程來看，應當對檢察機關職務犯罪偵查權和紀檢監察辦案權之間更科學協調的運行模式進行深入探討。

2．檢察機關相對于公安機關的機動偵查權問題。1996年刑訴法修改后，檢察機關職務犯罪偵查優先權被嚴重削弱：一是檢察職能管轄范圍固化，對與職務犯罪相關聯的普通犯罪管轄權被取消。檢察直接受案范圍被限定為“貪污賄賂犯罪、國家機關工作人員的瀆職犯罪、國家機關工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復陷害、非法搜查等侵犯公民人身權利的犯罪以及侵犯公民民主權利的犯罪”，而在偵查貪污賄賂案件中涉及公安機關管轄的刑事案件，應當移送公安機關。雖然根據“六部委”《關于刑事訴訟法實施中若干問題的規定》等，案件涉嫌主罪屬檢察院管轄的由檢察院“為主”偵查，公安機關配合，但只限于有主罪且主罪是貪污賄賂罪的案件。對于其他案件，檢察機關只能通過立案監督加以介入，實質效果有限。二是機動偵查權受到多重限制。對象主體縮限為國家機關工作人員，案件上限制為重大犯罪案件，程序上限定為省級以上檢察院決定，且必須滿足“利用職權實施”這一條件。這導致實踐中機動偵查權幾乎難以啟動。

二、檢察機關職務犯罪偵查優先權的價值

1．促進職務犯罪治理法治化。新時期的反腐敗工作必須堅持黨的領導，但也要充分考慮目的和手段的關系，追求價值和方法的統一。職務犯罪治理法治化是新時期服務反腐敗事業的重要途徑。紀檢監察部門曾經并將繼續發揮巨大作用，但對于存在的問題也應重視。如紀檢監察部門查處的一些違法事實與司法證據要求相比常有差距，造成“夾生”和“返工”，加大辦案總成本；即便所查事實“確實、充分”，但是否可以轉化為刑事證據卻又面臨爭議。又如對“兩規”可否折抵刑期，實踐中爭議也很大。另外由于紀檢監察部門是反腐敗組織協調者，因而受認識水平、人情等因素影響，有時會對司法辦案進行一定干涉，造成一些確屬職務犯罪的案件難以查處的被動局面，實際上不利于反腐敗事業深入推進。基于這些，若能通過完善機制，在保持紀檢監察部門黨政紀處理權的同時，使案件一經發現有明確犯罪嫌疑便納入法律偵查程序中，以司法的程序化和規范化增強反腐敗工作的法治化特征，進一步構筑反腐敗的正面形象。從國際反腐敗發展趨勢看，檢察機關作為專職司法機關的作用正日益受到《聯合國反腐敗公約》等的重視。在堅持黨的領導前提下，發揮檢察機關的角色作用，既體現了國際反腐敗發展趨勢，也有利于改善我國反腐敗事業的效果與環境。2．提高對職務犯罪追訴水平。檢察機關作為司法領域中的公益代表，應具有強大的犯罪發現能力。但現代社會中職務犯罪常隱藏在普通違法犯罪行為背后，犯罪嫌疑人的反偵查能力也越來越強。依靠單純對職務犯罪本身的偵查，往往難以取得突破。而通過偵查某些與職務犯罪有聯系的普通犯罪，則容易獲得線索，甚至成為查處職務犯罪的捷徑。[1]另外，在當前愈演愈烈的商業賄賂案件中，公職人員與非公職人員之間的身份、行為與利益往往盤根錯節，而檢察機關囿于偵查權限限制，必須先確定行為人主體特征才能立案，大大制約了查處實效。我國現行法律關于刑事立案管轄分工的規定過于僵化，檢察機關根據職務犯罪追訴需要而自主決定偵查關聯犯罪的權力過窄，制約了職務犯罪偵查的有效開展。而增強檢察機關對與職務犯罪有密切聯系犯罪的機動偵查權，則有利于發現和打擊職務犯罪，有效應對現代社會職務犯罪隱蔽性、交織性的復雜情況。另外，在檢察機關與紀檢監察部門配合辦案的領域，保障檢察機關必要的及時介入權和優先采取法律措施權，也可以在一定程度上避免因紀檢監察人員的非專業性或因紀檢監察與檢察偵查銜接不及時造成的案件失密等問題，保障對構罪案件的有力追訴。

3．實現職務犯罪偵查效率和私權利保護的平衡兼顧。從打擊犯罪上看，完善檢察機關職務犯罪偵查優先權，對提高職務犯罪刑事追究效率無疑是有利的。如檢察機關因查處職務犯罪需要而對其他犯罪進行機動偵查時，因充分了解案件的內在聯系，諳熟起訴和判決的證據要求，偵查方向必然十分明確，自然比“各自為偵”有優勢。又如檢察機關因認識或證據因素而將通常屬公安機關管轄的案件以職務犯罪立案并偵查終結，如果基于職務犯罪偵查價值目標的考慮，承認其行為可以產生有權偵查的合法效力，而不是機械地移送其他機關“重頭再來”，_____自然也有利于提高整個司法效率。從保護公民權利方面看，檢察機關及時介入紀檢監察部門查處的涉罪職務案件，及時采取強制措施，使紀檢監察部門不必過于依賴“兩規”，既可以避免“兩規”是否應當折抵刑期的爭議，也可以依據國家賠償制度為當事人提供一個合法救濟渠道。而對特定情況下檢察機關因偵查需要而行使“對私優先權”的問題也予以明確，附之以補償救濟安排，將這一問題納入公開透明的法治渠道，以便公眾更好地給予理解和監督，自然也有利于在確保偵查效率的同時，合理保護那些不可避免地須暫時為偵查提供方便的公眾的權益。

三、檢察機關職務犯罪偵查優先權的立法完善

（一）檢察機關與紀檢監察部門之間辦案協調中的偵查優先權問題

1．檢察機關先行掌握線索并立案偵查的案件，應遵循“偵查不被中斷”原則。需要對涉案人員進行黨政紀處分的，應在偵查終結后移送材料至紀檢監察部門，特殊情況需要在偵結之前移送的，偵查工作也不應中止或撤銷。③為貫徹這一要求，檢察機關應做到兩點：一是提高初查水平，努力在初查中獲取充足證據事實；二是需向黨委報告的應在合適初查程度和恰當時機報告，為黨委正確決定創造條件。

2．紀檢監察部門先行開始違紀調查的案件，應遵循“發現涉嫌職務犯罪即應及時移送”原則。中紀委、最高人民檢察院、監察部1993年《關于紀檢監察部門和檢察機關在反腐敗斗爭中加強協作的通知》規定，紀檢監察部門對涉罪案件應向檢察機關“及時”移送，但1994年《

中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》則規定應“適時”移送，為實踐中的移送增加了不確定性。建議在規范性文件中進一步明確紀檢監察部門對涉罪案件材料的“及時移送”責任（當然不妨礙其從黨政紀角度對案件的繼續處理權），要求紀檢監察部門只要發現被調查行為涉嫌犯罪，就應立即將有關材料移送檢察機關。情況特殊需要向黨委報告的，應由檢察機關報告或聯合報告。

3．檢察機關和紀檢監察部門均掌握情況的涉嫌職務犯罪案件，應賦予檢察機關“調卷權”。對于檢察機關已經握線索并開始初查的案件，如果紀檢監察部門也掌握了相關情況并進行了調查工作，為保障偵查追訴需要，法律應當賦予檢察機關調卷審查權，使檢察機關根據需要介入紀檢監察工作時，能夠有切實的法律程序手段作為必要保障。

4．刑事強制措施的優先和“兩規”的法治化。對涉嫌職務犯罪且需要限制自由的嫌疑人應遵循刑事強制措施優先原則，即一旦檢察機關決定立案，紀檢監察部門即不應再適用具有限制自由性質的“兩規”，此前已在“兩規”中者，符合拘留、逮捕條件的由檢察機關予以拘留并決定逮捕，符合取保候審或監視居住條件的則予以取保候審或監視居住。同時，應對監視居住制度予以完善，主要是適當擴大監視居住的地點范圍。

（二）查處與職務犯罪相牽連的其他犯罪過程中的檢察機關偵查優先權問題

1．回歸1979年刑事訴訟法在機動偵查權上的基本立場，但可以保留必要的程序性限制。現行刑事訴訟法將機動偵查權限制在“國家機關工作人員利用職權實施的其他重大犯罪案件”上，程序上限定為經省級以上檢察院決定，過于狹窄和僵化，很難適應時代需要。應仍按照1979年刑事訴訟法的模式確定檢察機關機動偵查權，即除了貪污賄賂、瀆職侵權罪外，檢察院認為需要直接受理的其他刑事案件，也可以立案偵查，但仍必須經過批準程序，具體可由經省級以上檢察院決定改為“上一級人民檢察院決定”。

2．明確規定機動偵查權的重點案件范圍。一是在職務犯罪偵查過程中，犯罪嫌疑人或其他主體為幫助嫌疑人逃避、對抗偵查行為而從事的打擊報復、包庇、偽證、誣告陷害等犯罪行為，檢察機關有權直接立案偵查。二是犯罪嫌疑人一人犯數罪，其中有一罪屬職務犯罪的，檢察機關有權對全部案件立案偵查。三是與職務犯罪密切關聯的其他犯罪，特別是瀆職犯罪“原案”，檢察機關有權直接立案偵查。上述三類案件一經檢察機關立案，其他偵查機關即喪失立案偵查權，已立案的應當移送檢察機關，檢察機關必要時可要求其他偵查機關協助調查，其他偵查機關應當配合。檢察機關決定不直接立案偵查全部案件，且其他偵查機關也未立案偵查的，檢察機關應當按照立案監督規定通知其立案。

（三）事后性職能管轄權沖突中檢察機關的偵查管轄優先權問題

管轄權沖突在刑事司法中很常見，事后性職能管轄權沖突是其中一種。④為解決這一沖突，學界指出了一些方法，如從規范上精確某些涉及定罪的法律用語（如“國家工作人員”、“利用職務之便”等）內涵外延，同時對容易引起管轄爭議的刑法個罪條款予以修改（如刑訊逼供致人死傷不按照故意傷害或故意殺人定罪，而按照原罪名加重處罰）。[2]但因主客觀條件限制，制定出盡善盡美的法律是不可能的，因此也不能期待通過對罪名絕對準確認定而解決管轄沖突。只有科學框定各偵查主體在罪名認定上的程序控制權，才是解決之道。這就必然涉及檢察機關在事后性職能管轄權沖突中，應否享有以及如何享有偵查優先權的問題。1．若公安機關等偵查了原屬檢察機關立案管轄的案件，應區別處理。（1）尚未偵查終結的案件，應通過強化立案監督權加以解決。如公安機關正在提請批捕，檢察機關應拒絕受理，同時通知公安機關將案件移送檢察機關立案。為防止公安機關拒不移送，建議法律賦予檢察機關強制性的“案件撤銷權”，在依法通知移送而公安機關拒不移送時，檢察機關可以發出案件撤銷通知書，并應立即立案偵查。（2）公安機關已偵查終結移送起訴的案件，應參酌起訴標準以及是否“善意管轄錯誤”，具體分析。在審查起訴環節才發現管轄權沖突的，若符合起訴要求，則可以根據訴訟經濟原則直接按照檢察機關認定的罪名起訴；如果案件未達起訴標準或有證據表明公安機關立案時已明知屬檢察機關管轄，檢察機關應當直接行使強制撤銷權，同時指令職務犯罪偵查部門立案偵查。

2．若檢察機關偵查了原屬公安機關等管轄的案件，應賦予檢察機關更富彈性的管轄選擇權。對該問題，最高人民檢察院曾在2006年《關于人民檢察院立案偵查的案件改變定性后可否直接提起公訴問題的批復》明確，“凡未偵查終結或偵查終結但達不到起訴要求的，移送公安機關；偵查終結且符合起訴要求的，可直接起訴”。⑤但也不難看出，要求檢察機關對在偵查中發現無權管轄或在偵查終結后發現達不到起訴要求的案件一律移送公安機關偵查，雖然可以減輕檢察工作負擔，但未必有利于職務犯罪偵查目標的實現。因為檢察機關作為法定職務犯罪偵查機關，基于維護公益和主動履職需要，總會有極少非屬其管轄的案件會因認識、證據等因素進入其偵查程序中，而職務犯罪偵查通常又具有秘密性，案件牽涉因素復雜，頻繁的管轄變更必然容易引起偵查意圖“失密”等情況，非常不利。基于此，應賦予檢察機關更富彈性的偵查管轄選擇權：（1）案件若尚未偵查終結，如果該案件不屬于職務犯罪且不屬于應行使機動偵查權的情形，則只要發現管轄錯誤，就應立即移送有管轄權的其他機關立案偵查。（2）案件若偵查終結，應考慮訴訟效率原則和職務犯罪偵查需要。對在審查起訴中發現不屬自己管轄但符合起訴條件的，應按照認定的罪名直接起訴，不再移送；如果發現不符合起訴條件，則可根據需要決定是否移送其他偵查機關，決定不移送的，檢察機關繼續自行補充偵查，必要時可以要求其他機關予以協助，其他機關應當配合。

（四）特定情況下檢察機關因偵查需要而應享有的“對私優先權”及其救濟

我國現行法律沒有賦予檢察機關“對私優先權”，但檢察機關需要獲得這一保障的情形卻很常見。如檢察機關偵查適用刑訴法關于“偵查”的規定，可以進行各種調查取證，緊急情況下可以對嫌疑人先行采取必要措施，犯罪嫌疑人潛逃的應協助抓捕。同時刑事訴訟法規定一旦有報案、控告或舉報，公檢法機關都有接受義務，對無管轄權而又必須采取緊急措施的應當先采取緊急措施，然后移送主管機關。這些都說明了檢察機關實施特定緊急措施的重要性。而這些措施在時空方式上往往具有隨機性、秘密性，公眾事前一般不可能知曉以便避讓，或者因其私權利“先在性”而必然易納入臨時征用視野。這就需要法律明確賦予檢察機關“對私優先權”，同時規定啟動條件和相應的補償救濟措施。具體建議如下：

1．交通優先權。檢察機關因抓捕、追緝等緊急需要，其交通工具可以優先通行；無交通工具且來不及采取合理替代措施的，經出示相應證件，可以優先使用單位或個人的交通工具，用后應及時歸還并支付合理費用，造成損失的應當給予充分賠償；優先乘坐公共交通工具，遇交通阻礙時優先通行。

2．場所優先權。檢察機關因實施抓捕，安裝布置監控設施，或需要在特定位置蹲守、設伏、監視、偵聽等，可以優先使用有關場所、設施，因此影響到權利所有人實際使用的，應當給予合理補償，并應視需要為權利人提供事后的安全保障。

3．物品優先權。如為及時取得通訊聯系、實施抓捕、搜查、偵查實驗等，緊急需要有關通訊工具、物品，來不及采取合理替代措施，經出示相應證件，可以優先使用單位或個人的有關物品，用后應及時歸還并支付合理費用，造成損失的應當給予充分賠償。

4．行為優先權。檢察機關遇有特定緊急情況，面臨人力不足等情形，來不及獲得正常支援，可要求有關單位或個人臨時予以必要幫助，如幫助看管、扭送犯罪嫌疑人，代為保存有關物品，運用有關知識技術幫助實施偵查活動等。造成損失的應給予合理補償，并做好保密工作或提供安全保障。

注釋：

①根據人民警察法第十三條的規定，公安警察因履職緊急需要，經出示相應證件，可優先乘坐公共交通工具，遇交通阻礙時優先通行；因偵查犯罪需要，必要時按國家規定可以優先使用機關、團體、企業事業組織和個人的交通工具、通信工具、場地和建筑物，用后應及時歸還并支付適當費用；造成損失的應當賠償。國家安全法第九條也作了同樣的規定。然而長期以來人們對檢察優先權的概念一直比較淡漠，這一問題幾乎從未進入過檢察理論研究和立法的視野，而檢察辦案又無法直接適用人民警察法和國家安全法，這就難免會在規范依據和措施保障上產生制約與妨礙，無法適應職務犯罪偵查在新時期的要求。因此，“對私優先權”問題也應納入偵查優先權研究視野。

②雖然職務犯罪偵查優先權包括上述四方面內涵，但前兩方面是主體。后兩個問題中，事后性職能管轄權沖突是基于刑事立法缺陷和司法認知規律產生，不是“歷史”問題，而職務犯罪偵查權的“對私優先”問題則一直是個空白。因此，我們此處的現狀描述僅圍繞檢察機關相對于紀檢監察的法律優先權和檢察機關查處與職務犯罪相牽連普通犯罪的機動偵查權這兩個主要問題展開，其他的則在后文提及，此處不再專門展開。

③中紀委、最高人民檢察院、監察部1993年《關于紀檢監察部門和檢察機關在反腐敗斗爭中加強協作的通知》規定，“對于檢察機關尚未偵結的案件，紀檢監察部門需要對有關違紀人員作出黨紀、政紀處分，檢察機關在不影響偵查工作的前提下，應積極配合”，應當說體現了這一精神。但由于該條文強調了檢察機關的配合義務，故實踐中也難免衍生出檢察機關不得不“配合”，從而使案件查處進程受到影響的問題。

④如公安機關以職務侵占罪對嫌疑人立案偵查，移送審查起訴后檢察人員發現嫌疑人系國家工作人員，應構成貪污罪，但貪污罪不屬于公安機關管轄，這就涉及起訴部門如何對待公安機關偵查與取證問題，從而引發管轄權沖突。又如檢察機關以受賄罪對國有企業人員立案偵查，在起訴環節卻發現其不屬于國家工作人員，應構成非國家工作人員受賄罪，如此一來是繼續提起公訴，還是退回交由公安機關重新立案偵查

，又是無法回避的問題。參見劉建國主編：《刑事公訴的實踐探索與制度構建》，中國檢察出版社2003年版，第88－117頁。

⑤該批復內容是：“人民檢察院立案偵查的案件在偵查階段發現不屬于自己管轄或者在審查起訴階段發現事實不清、證據不足并且不屬于自己管轄的，應當及時移送有管轄權的機關辦理。人民檢察院立案偵查時認為屬于自己管轄的案件，到審查起訴階段發現不屬于人民檢察院管轄的，如果證據確實、充分，符合起訴條件的，可以直接起訴。”

參考文獻:

[1]朱孝清．職務犯罪偵查措施研究[J]．中國法學，2006．（1）．

[2]唐小琳．罪名變更與管轄錯位的立法析疑[J]．人民檢察，2002．6．

作者單位：浙江省寧波市人民檢察院。本文系最高人民檢察院檢察理論研究所2007－2008年度立項課題部分成果。課題負責人：張利兆。課題組成員：王志勝、張兆松、王文軒、張如新。

文章來源：《人民檢察》2009年第4期。