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一、我國農業保險發展概況

1.基本狀況。中國農業保險體系萌芽于20世紀30年代，由一些私營公司自發形成。新中國成立后，中央曾先后在1950年、1953年和1982年出現過政府主導的農業保險經營模式，但是發展較為緩慢。2003年，國務院啟動了政策性農業保險的試點工作，并于2004年推動政策性農業保險的全面調整。2007年，中央財政將農業保險補貼列入預算，推動我國政策性農業保險實現了大發展。目前，我國農業保險已經覆蓋全國各地，參保農戶達到1.83億戶次，保費收入達到240.1億元，業務規模僅次于美國，居世界第二。

2.體制特點。從立法內容和相關實踐來看，我國農業保險有以下三個特點：①特定立法予以規范，在1995年頒布的《保險法》中規定，國家支持為農業服務的農業保險，農業保險由法律和行政法規另行規定。此后，《保險法》經歷了兩次修訂調整，但是都沒有對該條規定做過變動，為農業保險的單獨立法提供了基礎。2012年，國務院頒布了《農業保險條例》，標志著我國農業保險首個立法文本的誕生。《農業保險條例》融合了商業性農業保險與政策性農業保險于一體，做了統一的規范，并明確提出國家支持發展多種形式的農業保險。同時，《農業保險條例》對農業保險的概念進行了拓展，將農房、農機具、漁船等財產保險和農民意外傷害等人身保險都包括在內，使我國農業保險內容更加豐富和多樣化。因此，我國農業保險的立法涉及了商業性農業保險和政策性農業保險、農業保險和涉農保險，在單獨立法的同時，又為各種門類和性質的保險事務做出了精確的規定。②確立了公私合營模式，我國農業保險堅持“政府引導、財政支持、企業運作、部門參與、農業系統延伸”的總體思路。政府統一制定農業保險的具體運行規則，并提供政策方面的支持，具體的業務開展和承保理賠等服務操作，由各商業保險公司負責推進。這種模式類似于國外公私合營的經營模式，確立了我國農業保險未來的發展方向。

截至2012年底，中華聯合保險公司和人保財險公司成為我國政策性農業保險的承包公司，并開辦了包括玉米、小麥、大豆、花生、馬鈴薯、農業設施、果園等涉及各類農產品和農業生產基礎設施的農業險種。同時，中央政府和地方政府在險種設置、保費補貼標準等方面，相繼做出了規定，成為保險公司開展農業保險的業務指南。因此，我國農業保險公私合營模式是從法律規制體系到具體實踐操作的完全體現。③注重地區發展的差別，考慮到我國各地農業生產的模式、類型和發展水平差別較大，中央在具體險種規定、保險補貼水平、承包公司選定等方面，給了地方政府相當大的自主權力，使其能夠根據本地的實際，制定出符合當地發展水平的農業保險政策，以確保農業保險既能夠有效保護當地農業經濟的發展，又使當地農業生產者更能接受農業保險的價格政策。比如，山東省根據本地情況，著力推出了以小麥、玉米、蘋果、蜜桃等特色農作物為主要內容的農業保險承包體系，有效促進了當地特色農業的發展步伐，實現了保險縣數翻番、承保面積翻番和財政補貼翻番的目標。四川省將提高森林保險保障水平和賠付標準作為重點，不斷提高公益林和商品林的保費補貼標準，還取消了森林保險的起賠點。同時，還在全省范圍內全面放開了肥豬保險工作，取消肥豬30%的承保規模控制政策，打造出了適合四川省農業發展模式的保險體系。

二、我國農業保險的財政補貼

1.財政補貼的必要性。與一般的金融保險業不同，大多數國家的農業保險都必須建立在政府財政資金補貼的基礎上，才能得到正常的發展。①理論層面的必要性。從政府干預理論的角度看，農業保險固然是保險業的一種業態，應當由市場進行自主調節，但是在市場調節過程中，往往會在一些特殊產品的調節中出現市場失靈的問題。而農業保險作為一種準公共物品，就存在容易失靈的特點。因此，對其既不能完全放任于市場，也不能直接由政府進行統一配置。政府通過公共財政予以一定的適量補貼，才可以用政府的力量合理干預市場的自發行為，從而為農業保險這種準公共物品實現最高效的資源配置。從信息對稱理論角度看，保險公司對農戶日常生產作業不熟悉，在信息資源上居于明顯的弱勢地位。各國農業保險在開展過程中，常常會出現農戶因為掌握信息優勢而做出違背道德的行為，加大了保險公司的經營風險。因此，政府財政予以補貼，減少這種風險的影響，才能確保農業保險事業能夠順利開展。從福利經濟學理論角度看，農業保險制度為農民這一低收入群體提供了維持生產和生活穩定的保障，是國家為農民提供的一種福利。為了保證這種福利可以正常運行，國家必須用財政補貼的方式確保這項制度能夠得到更好的發展。②實踐層面的必要性。對農業保險進行財政補貼，是世界各國通行的做法。根據世界銀行2008年的統計調查，全球有104個國家和地區，對農業保險予以財政補貼。在現實中，農業保險面臨風險高、損失大、農民收入相對較低等問題，導致保費成為難以平衡的難題。保費設置太高，則農民難以承擔；設置太低，則保險公司面臨虧損。因此，通過政府財政補貼的杠桿，平衡農民與保險公司雙方的利益關系，才能確保農業保險的正式開展。因此，無論是理論層面還是實踐層面，對農業保險實行財政補貼扶持是十分有必要的。

2.我國農業保險財政補貼現狀。2007年，我國在重新啟動政策性農業保險的時候，便從中央財政列支了21.5億元的預算，為6個試點省區提供保費補貼。2008年，財政部又頒發了《中央財政種植業保險保費補貼管理辦法》和《中央財政養殖業保險保費補貼管理辦法》兩個文件，使農業保險財政補貼顯得更加規范化和制度化。同時，補貼品種和補貼省區也隨著農業保險事業的深入推進而不斷拓展，標志著我國農業保險事業向社會的全面推進。2007年，中央財政試點農業保險補貼的時候，補貼對象和范圍僅包括玉米、水稻、大豆、棉花和小麥共5種農作物和能繁母豬，保險內容較為單一。2008年，隨著試點區域的擴大，農業保險的補貼品種也有所增加，將花生、油菜等油料作物和奶牛都納入到補貼范圍之中。到了2010年，農業保險補貼全面擴大，涵蓋了種植業、養殖業和林業等主要產品，甚至對部分西部地區特有的青稞、牦牛、藏系羊等予以保險補貼。在中央財政的大力支持下，我國農業保險補貼額度逐年提升，并于2010年突破了百億元的大關。另外，地方各級政府在中央的號召下，也逐步提高了配套補貼比例，部分地方在一些險種上的補貼比例高達80%，有力推動了農業保險制度在地方層面的推廣。

3.我國農業保險財政補貼存在的問題。目前，我國對農業保險的財政補貼模式還存在著一些問題，具體有3個層面：①思想認識不到位。一直以來，涉及到財政補貼支出的，都會被視為政府達成宏觀調控目的的手段之一。政府通常都會有意識地扶持某種門類或者某種規模程度的農業，并放任不符合調控方向的農業生產自生自滅。在此種背景下，政府部門會容易以提高農業保險門檻為手段，將一部分不符合調控要求的農戶排除在外，結果造成了農業保險的不平等性，甚至激發了社會矛盾。②地域平衡性較差。目前，保費標準和財政補貼比例由省級政府確定，并下發各市、縣級政府執行。但是由于省域之內的經濟社會發展差距較大，省級統一制定的財政補貼標準難以適合下轄各地區的情況，而只能采取相對保守的政策。導致的結果是相對富裕地區的財政補貼壓力微小，但是賠償額過低，農業保險失去其意義；而相對貧窮地區卻難以支撐龐大的財政補貼，破壞了財政收支平衡。③補貼目標偏狹。目前，我國農業保險的財政補貼僅僅是針對農戶一方，目的僅在于減輕農戶繳納保費的負擔。但是實際上，目前我國保險公司對農業保險業務不甚熱心，是農業保險開展所遇到的一大問題之一。而單方面的財政補貼，對保險公司的經營狀況并沒有改善作用，導致此類問題遲遲無法得到解決。

三、優化農業保險財政補貼的對策

針對上述三個問題，對應分析出以下三點相應的對策和舉措。

1.轉變政府思想觀念。加強宣傳教育，轉變政府部門的思想觀念，樹立起對農業保險事業的正確認識，是做好農業保險各項工作的重要條件之一。農業保險作為一種普惠性的保障措施，應當提供給全體農戶。政府官員應當將農業保險視為社會保障和社會福利的一部分，對各類大、中、小農戶進行財政補貼，而不是進行區別對待。同時，政府可以通過采取以鄉鎮為單位，進行統籌計算，將轄區內的大小農戶都納入保險范圍之內，從而擴大農業保險對全體農戶的覆蓋面。另外，對小型農戶的財政補貼，額度也并不大，對財政收支的壓力幾乎沒有影響，給政府層面實際工作的開展帶來了一定的可操作性。

2.放寬地方定價權限。改變政府“大包大攬”的政策制定模式，將農業保險的參保范圍、賠償上限、保險費率、財政補貼比例等事項的決定權適當下放到各市、縣政府，由各市、縣政府根據自身的發展實際，進行靈活統籌安排。適當允許各市、縣政府調整保險費率，提高保費水平，并安排相應的財政補貼投入和比例，以鼓勵各地按照實際情況來推行農業保險事業的發展。同時，還應切實改變傳統的政府部門為主、保險企業和農戶為輔的定價機制，實行多元化的價格確定和調整方法，使農業保險價格更加貼近市場實際的需求，形成更加靈活的財政補貼機制，推動農業保險事業的不斷發展。

3.拓寬財政補貼范圍。政府財政補助資金應當進一步拓展范圍，除了平衡農戶的保費支出外，還應當適當支持保險公司的贏利。在對農戶投保保費進行補貼的同時，應當根據不同的險種和規模，對保險公司開展農業保險業務所產生的經營管理費用和風險費用進行一定的補貼，減少保險公司的展業成本，降低農業保險公司從事農業保險業務所面臨的風險。同時，也可以通過稅收優惠或稅收返還等政策，鼓勵農業保險公司繼續開展和拓展農業保險業務，解決保險公司對農業保險業務熱情不足的問題，從而鼓勵各大農業保險機構繼續開展并拓展農業保險業務。

作者：金陽單位：延邊大學