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編者按：本論文主要從中國的公共品供給制度變遷；中國公共品供給制度的主要缺陷等進行講述，包括了市場準入壁壘、產權結構單一、組織制度缺陷、生產與提供、直接生產與間接生產不分、政府間的公共品生產資源配置不合理、中國公共品供給的制度性缺陷，所帶來的直接后果是資源配置的低效率和公共福利損失等，具體資料請見：

一、中國的公共品供給制度變遷

中國現行的公共品供給制度是從計劃經濟體制沿襲下來的。新中國建立后，按照經典作家的“大工廠”理論，建立了計劃經濟體制。在資源配置的橫向制度安排上實行政府及其公共部門集權，縱向制度安排上實行中央政府集權。政府特別是在中央政府幾乎成了全社會唯一的資源配置主體，承擔著包括各種公共品在內的幾乎所有物品的供給職責，私人部門和市場機制不僅被完全排斥在公共品資源配置領域以外，而且私人部門的資源配置職能也由政府及其公共部門壟斷行使。由于政府壟斷替代了市場競爭、中央政府替代了地方政府、公共部門替代了私人部門，使得經濟系統中缺乏應有的動力機制和約束機制，資源配置和利用效率低下，私人品與公共品均十分短缺。從根本上講，政府及其公共部門壟斷配置的制度安排的高成本與低收益，是中國尋求制度變遷的原動因。改革開放以來的資源配置制度變遷，總體上是沿著區分市場選擇與政府選擇、公共部門與私人部門、公共品與私人品、公共品的生產與提供的思路，向著“多一些市場調節”與“少一些政府直接調節”、“多一些地方政府配置”與“少一些中央政府配置”、“多一些競爭”與“少一些壟斷”、“多一些私人部門”與“少一些公共部門”的方向漸進式推進的。

配置制度變遷，取得的主要成效：（1）逐步確立了市場在資源配置中的基礎性地位。在經濟活動逐步由“政府主導型”向“市場主導型”轉變、資源配置主體逐步由“公共部門主導型”向“私人部門主導型”轉變以及由此而引起的公共財政資源約束下，各級政府逐步從競爭性產業部門和私人品生產的“越位”領域退出，轉向填補長期欠賬的各類社會公益性事業以及基礎設施等公共品提供的“缺位”領域。就是說，政府與市場以及公共部門與私人部門在資源配置中的職責與活動范圍已經有了大體的界定。（2）在分稅制制度創新下，政府間的公共品資源配置職能已逐漸分開。目前，各級政府大體上能夠在劃定的公共品配置事權以及由此所決定的各級政府的公共財政支出責任、稅權稅源、非稅收入、政府間轉移支付項目和數量的前提下，各司其職，自求平衡，各自確定其公共品提供的數量、結構與質量。就是說，各級政府以及所屬的公共部門在公共資源配置以及公共品提供中的職責與活動范圍也已經有了大體的界定。（3）公共品的生產與提供在政府采購制度的推行下，也已開始分開。公共品生產市場由過去的政府及其公共部門獨家壟斷生產經營，開始有選擇地向私人部門開放，公共品市場中公與私、公與公以及私與私眾多生產廠商之間的競爭格局已初露端倪。與此同時，隨著中國加入WTO以及由此所帶來的中國經濟國際化進程的加快，公共事業以及基礎設施等許多公共品生產領域，必須逐步向國際市場開放的問題已迫在眉睫。事實上，近幾年中國政府也已經按照國際慣例和WTO的有關條款，加快了國際資本進入中國公共品生產領域的法律修改、立法和完善的步伐，同時，清理、廢除和修改了一大批與公共品生產有關的行政法規以及行政審批制度。可以預計，在未來的幾年內，外國的企業以及企業集團大規模地進入中國的公共品生產市場，并與中國的公、私企業激烈競爭的格局就會形成。

毫無疑問，公共品供給制度的漸進式變遷，已經取得了明顯的成效。

二、中國公共品供給制度的主要缺陷

當然，我們也應清醒地看到，幾十年的計劃經濟體制積淀的弊端并不能而且事實上也沒有完全被清除，規范、有序的市場經濟體制的建立也并非一日之功，在市場功能不能有效發揮與政府職能轉變滯后的條件下，中國公共品供給制度依然存在許多缺陷。

1.市場準入壁壘

在中國，承擔公共品生產職能的主要是各級各類國有企事業機構，私人部門和外國資本因嚴格的政府管制和行政審批制度不能進入公共品生產市場。以行政審批為例，根據人民網2001年1月5日報道，目前重慶市政府各部門共有1216項許可審批項，其他地方政府的行政審批項目也大都在1000多種左右，如果算上國家級審批項目，數字無疑會更大。從中央到地方以及地方各級的行政審批制度，幾乎覆蓋了全國性與地方性各種公共品的生產、分配與消費，而且其主要功能是保護公共品生產領域里的國有企業和事業單位，阻止私人部門和外國資本的進入。一方面，隨著中國經濟的發展和居民生活水平的不斷提高，社會對公共品的需求數量與質量不斷提高，單靠公共財政資源難以滿足；另一方面，因市場準入壁壘，使得大量的民間資本又不能進入公共品生產領域。

2.產權結構單一

公共品生產準入的制度壁壘，不僅造成了資源在公共品與私人品之間、公共部門與私人部門之間以及各自內部難以自由流動和優化組合，而且因民間資本和外國資本難以進入公共品生產領域，導致公共品生產領域的產權過于集中于政府及其公共部門手里，產權結構單一、僵化，競爭機制難以形成。從存量產權看，中國的電力、石油、天然氣、電話、供水、運輸、金融、保險、高等教育、醫療衛生、城市公共基礎設施和其他公益性事業等生產提供具有公共品或準公共品性質的部門，其產權主要是由年復一年的政府財政投資形成的。從增量產權看，雖然近年來政府放松了一些公共品的生產規制，允許新企業進入，但是這也并未從根本上改變公共品生產領域中產權單一的市場結構。其原因在于：一是新加入的企業和事業單位，不少是采取對原有壟斷性行業的分拆重組而成的，而這些行業又大都屬于國有獨資或國家控股行業，分拆的結果并不能改變單一的國有產權結構；二是在引入競爭后，雖有新的非國有企業進入，但至少在最初一段時間內，原有企業仍占據幾乎全部市場，而其余的市場則由少數或多數的新進入者瓜分。壟斷利益和行政權力的結合導致了極強的壟斷勢力，而且中國的公共品生產壟斷又大都屬于垂直一體化壟斷，可競爭的環節和具有“自然壟斷”性質的環節，都掌握在壟斷部門手中。雖然在競爭性環節引入了新的進入者，但原有的壟斷部門仍可憑借獨占的壟斷權力（指自然壟斷環節），使競爭對手常常處于非公平的地位。在這樣的市場結構下，與新企業相比，支配市場的原有國有企業在競爭方面不僅具有壓倒性的先動優勢，如產品差異優勢、成本優勢、信息優勢和策略優勢等，而且還可憑借這種先動優勢采用價格手段或非價格手段排擠新進入企業，使得有效競爭無法實現。

3.組織制度缺陷

中國公共品生產的組織制度缺陷主要表現在兩個方面：一是在公共部門與私人部門的結構上，私人部門在公共品生產領域中的企事業單位不僅數量少、規模小，而且在資金、技術、人才以及財政稅收政策等方面也無法與公共部門相比，難以形成公私中外平等競爭的市場格局。二是公共部門中的企事業單位又是按照“條塊”分割分屬原則設置的，在同一個地區或城市里往往有多個職能相同、產權分別歸屬于不同級次的政府公共品生產單位，資源難以合理流動，整體優勢得不到發揮。以醫院為例，從總體上來看，中國的醫療資源是十分短缺的，而稀缺的醫療資源又主要集中在公立大醫院，基層服務的衛生資源嚴重不足，私立醫院更是“滄海一粟”。在公立大醫院壟斷醫療市場的條件下，大多數公立醫院不可能形成真正的自我約束和自我激勵機制，因此也就缺乏根據市場和社會需求調整供給的主動性和自覺性，出現醫療衛生資源利用效率不高、醫療費用上漲過快、醫療服務需求受到明顯抑制等問題也就不足為怪了。據統計，全國醫院醫生的日均診療人次、日負擔住院人次、病床使用率均呈下降趨勢，與此同時，1978——1997年，全國職工醫療費用卻從27億元增長到773億元，增長了28倍，給國家、用人單位和職工造成很大壓力和負擔。

4.生產與提供、直接生產與間接生產不分

公共品以政府提供為主，但并不等于非要以政府生產為主不可。實際上，除了少數涉及國家整體利益和國家安全的純公共品需要由政府直接生產外，大量的公共品都可采用公開招標和投標的契約方式，交給私人生產，然后由政府采購，或者干脆由政府使用公共資金在商品市場上直接進行購買。在美國，大到數億美元軍火，小到幾美元的辦公用品，都是通過私人生產、政府采購機制實現的，美國聯邦、州和地方三級政府每年要采購1萬多種、上萬億美元的物品和服務，占GDP的18％左右，而中國的政府采購支出額占GDP的比例還不足1％。即使需要由政府直接生產的公共品，也可按照公共品的具體屬性和構成，區分出應該由政府直接生產的部分與間接生產的部分，把間接生產的部分交給私人部門和市場。如社會治安安全是一種比較典型的純公共品，居民消費的公共安全在他們之間是不能分割的，但安全生產所需要的要素卻是可分割的，也就是說，公共安全實際上是警察、警車、通訊、監獄等共同作用的結果。在市場經濟發達國家里，不僅警車、通訊、監獄等可以交給私人生產、政府采購，而且就連警察也大都是由“私人生產”（私立高等學校培養）、政府購買的。在中國公共品的生產制度安排中，各類公共品一般都是由政府直接生產的，私人部門和市場機制不能在其發揮應有的效率職能。

5.政府間的公共品生產資源配置不合理

中國的政府間公共品生產資源配置格局是從計劃經濟體制沿襲下來的。改革開放以來的漸進式改革特別是1994年的分稅制制度創新，雖然使中央政府集事權、財權與財力于一體，集私人品資源配置與公共品資源配置于一身的集權過度的矛盾有所緩解，但是，從總體上來看，中國現行的政府間公共品生產資源配置中依然存在著各級政府的公共品配置范圍和公共財政支出責任劃分不清、以及由此所決定的政府間稅權、稅源、稅收和非稅收入的分配結構不合理，政府間財政轉移支付制度不規范和不完善等問題。問題的核心不在于中央政府該不該集權或地方政府該不該分權，而在于“集”什么與“分”什么以及集權與分權的度，并沒有以法律形式加以明確界定，其主要矛盾依然是中央政府集權過度，地方政府在地方性公共品生產與提供中的職責難以有效履行。

中國公共品供給的制度性缺陷，所帶來的直接后果是資源配置的低效率和公共福利損失。（1）公共部門憑借其壟斷地位獲取壟斷租金，損害社會公共福利。公共品由公共部門壟斷生產，使得壟斷行業作為市場上某類公共品的唯一供給者，控制了該物品的供給市場，據此它可以通過降低或限制產量來提高價格，或者降低公共品質量以相對提高公共品價格，從而獲得超額壟斷利潤。這種超額壟斷利潤不需要公共品的生產者付出更大的努力或從事更多的生產就可以獲得，這種“壟斷租金”是不勞而獲的利潤。與此相反，廣大消費者卻要蒙受壟斷市場上產品品種單一、價格奇高的莫大社會福利損失。鮮明的例子是：20世紀90年代后期以來，中國各競爭性行業一輪接一輪地展開了激烈的價格戰，就在競爭性商品價格不斷下降，競爭性產業利潤大幅度萎縮，部分企業瀕臨破產倒閉的同時，而中國的鐵路、郵政、民航、電力、保險、石油、大學、大醫院等全國性壟斷部門生產提供的公共品的價格卻不降反升，自來水、煤氣、供暖、公交等地方或城市壟斷的服務價格也在上升。（2）尋租行為猖獗，腐敗現象蔓延，效率損失嚴重。一個公共品生產行業，因政府特許或因自然壟斷等因素獲得壟斷地位后，它們就會千方百計地阻止潛在的競爭者進入，固守既得的超額壟斷利潤。然而，政府管制并不是免費提供的，政府管制的需求者必須向供給者（政府官員）支付“價格”，比如為能夠提供管制的政黨或政治家提供活動經費、競選經費，為其當選或重新當選組織選票，該產業或該職業集團在進行了上述各種選擇的成本收益比較后，必然選擇凈收益最大者。很顯然，如果這種尋租活動所得到的收益大于其成本，那么，尋租者就會將有限的資源花費在說服官員和立法機構，以贏得有利的規則等非生產性活動之上，而不是用于生產商品和服務，從而造成效率損失。而政府“經濟人”為了自身利益的最大化，也就會千方百計地擴張其“權力壟斷”，如擴大審批范圍，有意識地繁瑣審批手續、模糊審批程序時限、降低政府管制的透明度等，以此設置租金，催生腐敗交易，獲取不當利益。有的經濟學家斷言：如果把大部分管制取消，中國國民生產總值可以提高30％，腐敗減少50％，并呼吁要像戒毒一樣戒掉政府管制。

三、幾點結論

1.中國公共品供給制度的主要缺陷是政府及其公共部門的過度壟斷

由此帶來的直接后果是政府及其公共部門規模過大、公共財政負擔過重、公共經濟活動中的交易費用過高、公共資源配置和利用效率過低，并由此造成社會公共福利水平的下降。

2.公共品是屬于集體擁有、共同消費的物品

但是，具有完全的非競爭性和非排他性的薩繆爾森“燈塔”性純公共品，在現實經濟生活中是極其少見的，大部分公共品都屬于兼有公共品和私人品兩種經濟屬性的混合品，因而具有程度不同的競爭性和排他性。不同的公共品不僅在“公共”程度上存在極大差異，而且其存在形態也各不相同。國防、行政管理、法律秩序、基礎教育、公共防疫等公共品，其“公共”程度較強；除此之外的公共品則大都屬于混合品或“俱樂部物品”。在存在形態上，有些公共品是有形的，而有些則是無形的；在功能上，有些屬于消費性公共品，有些則屬于要素性公共品或中間性公共品，如新發明、公共信息、天氣預報、人力資源開發和培訓等；在受益范圍上，除了少數全國性公共品以外，大部分公共品則屬于地方性公共品。

3.從公共品的內涵與外延看，單一的政府機制或市場機制以及單一的公共部門或私人部門，在公共品供給過程中均存在失靈問題，有效率的制度安排或選擇應當是政府與市場復合調節、公共部門與私人部門混合生產

其制度選擇的一般邏輯是：公共品特別是混合品的資源配置，首先應由市場調節和私人部門生產；在市場和私人部門配置失靈時，由政府及其公共部門來補充。就是說，公共品供給制度安排應立足于政府與市場以及公共部門與私人部門的職能互補，而不是相互替代。

4.放松政府規制，構建公共品供給的競爭機制

在區分公共品的生產與提供、政府直接生產與間接生產的基礎上，通過改革政府行政審批制度和政府管制制度，有序地向民間資本和外國資本開放公共品供給市場，把政府直接生產公共品的職責限制在最低范圍內，以有助于提高公共品供給效率和社會公眾的福利水平，同時也有助于克服公共資源配置和使用過程中的政府腐敗。

5.公共品供給的競爭機制有多種可供選擇的方式

從20世紀70年代末西方國家政府職能市場化的成功經驗看，主要的競爭方式是：（1）“公”與“公，競爭，包括客戶競爭和內部市場。前者旨在打破壟斷性的公共資源集中配置、劃片服務及客戶分割，實行公共品供給的分散化，給公共品的消費者（納稅人）以自由選擇的權利，迫使公共部門為贏得”客戶“而不得不展開競爭；內部市場機制的核心措施在于引入新的內部核算機制和價格機制，推動公共部門內部的競爭。（2）”公“與”私“競爭，包括合同出租和市場檢驗。前者又稱合同承包、競爭招標，指的是政府確定某種公共品的供給數量和質量標準，對外承包給私營企業或非盈利機構，中標的承包商按照與政府簽訂的合同提供公共品，政府用財政撥款購買承包商生產的公共品。后者是指通過對政府內部和外部的公共品承擔者進行成本效益比較以檢驗公共資金配置和使用的效率的過程。市場檢驗的功能在于：通過把政府內部承擔的公共品供給職責的對外向競爭者的開放，充分發揮市場競爭的激勵、效率和結構優化等功能，實現公共資源（稅收）配置和利用的最大價值。（3）公共服務小規模化或適度規模化。這主要是為了給公共品的消費者提供更多的”用腳投票“——自由選擇公共品的生產商或供應商的機會。在精簡政府、限權政府、有效政府等理念逐漸成為各國共識的當代，要使公眾多一個選擇即多一個機構，就必須收縮政府活動的范圍，縮小政府規模。小到何程度？公共選擇學派給出了四個標準：便于控制、利于提高效率、政治代表性和體現地方自治。