談保障性住房建設融資情況
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（一）保障性住房建設融資的特點
保障性住房建設不同于一般的基礎設施項目，具有融資主體多元化、保障性、長期性、政策性等特點。
1.融資主體多元化。我國保障性住房建設融資主要是以政府、社會機構和自籌為主要渠道。（1）政府融資。政府是支持保障性住房建設的最好責任方，主要依靠地方財政預算、土地出讓金凈收益、公積金增值凈收益、公積金貸款以及地方債券來籌集。盡管當前政府難以獨自提供建設保障性住房的所有資金，但這種通過政府自身來融資的模式在2003年以前一直是保障性住房融資的主要形式。但從2007年以后，尤其2011年以后，對這種政府獨自推行保障性住房建設的模式提出了極大挑戰。[2]（2）社會機構提供以及自籌資金。保障性住房是整個社會的保障福利分配問題，必定關切到處于社會之中的企業、機構，他們也必須從社會貢獻的角度提供有限的幫助。目前其提供的資金主要依靠銀行貸款、社保基金、保險資金等來籌集。從近年保障性住房資金來源結構可以明顯看出，社會機構類的資金支持呈逐年遞增趨勢，而且增勢較為明顯。
2.融資規模大。我國中低收入群體在短期內難以通過純市場化方式獲得商品住房，各種形式的保障性住房需要覆蓋社會較大范圍，因此保障性住房建設需要的資金規模巨大。按國務院規劃，2011年我國保障性住房計劃建設1000萬套，預計需要投入資金共1.3萬億元，這一資金規模相當于2010全國年財政收入的15.7%。[3]面對大規模融資需求，保障性住房建設不能完全依靠政府財政資金，必須通過多元化融資渠道，建立“政府主導、市場運作、社會參與”的保障性住房融資體系。
3.使用期限長。與一般房地產項目類似，保障性住房具有一定建設周期，資金的使用和償還都具有一定年限。因此，保障性住房融資必須考慮資金的期限配置問題。在現有的各種融資渠道中，雖然財政資金理論上要受地方財政收入的影響，各年度資金來源并不穩定，但由于近年來我國各地財政收入保持平穩較快增長，因此財政資金在一定期限內仍可視為較穩定的資金來源；信貸資金渠道和金融渠道可能由于不同時期經濟環境和宏觀調控政策的變化受到影響；社會公共資金具有積累時間長、來源穩定的特點，與保障性住房資金使用期限長的特點相一致。
4.流動性差。當保障性住房建成后，在短期內一般難以通過金融渠道使資金獲得流動性。從發達國家經驗來看，大多以REITs等方式，通過資本市場使房地產建設資金實現流動。但我國基于證券化方式的房地產金融工具尚處于起步階段，因此保障性住房的資金一旦投入，資金供給方很難在短期內收回投資，只能依靠中長期內的租金收入等方式實現資金回收。
5.償還及收益性受政策影響較大。目前，我國的保障性住房方式主要可分為限價商品房、經濟適用房、廉租住房和公共租賃住房。限價商品房和經濟適用房可以通過出售房屋實現資金償還，開發商可以通過出售獲得一定收益；廉租住房和公共租賃住房主要由政府管理，資金償還主要通過財政安排和長期租金收入，收益性較差。按照目前的政策，保障性住房特別是公共租賃住房，難以通過市場化的方式實現資金償還。從國外已有經驗來看，發達國家在保障性住房的投資回收方面，大多建立了由短期保障發展為中長期市場化的制度安排，保障性住房建成后，短期內發揮的是保障最低收入群體住房需求的功能，而在中長期則通過政府贖買或鼓勵租住者購買的方式，實現保障性住房的私有化。如果我國未來可以建立相應的機制，則保障性住房的資金償還和收益性將得到增強，有利于吸引資金投資保障性住房建設。
（二）保障性住房建設融資中存在的問題
1.多元化融資模式有待探索。保障性住房建設是一項長期復雜的工程，涉及規劃、建設、融資、運營、管理等諸多方面，其中融資是最關鍵的環節之一。目前我國大規模實施保障性安居工程在歷史上尚屬首次，建設資金需求巨大，資金來源中除了政府政策性資金較有保障外，大部分資金需要通過其他融資方式籌集，融資模式在國內沒有可借鑒的先例。在國際上，新加坡、美國、法國等發達國家保障性住房建設起步較早，融資模式較為成熟，但其經濟發展程度較高，國家經濟實力雄厚，資本市場運作成熟，金融體系發達，融資渠道廣泛。而我國屬于發展中國家，整體經濟發展程度不高，資本市場起步較晚，金融體系還欠發達，因而國際先例對于我國目前保障性住房融資的可借鑒意義有限。[4]因此，我國當前需要積極探索多元化、創新型、符合我國國情的保障性住房融資模式，并在實際運用中不斷完善。
2.地方政府財力問題制約保障性住房建設。自從實行中央和地方分稅制后，很多地方政府承擔不小的壓力：事多稅少。但中央為發展保障性住房建設，穩定社會秩序，明文要求地方政府必須對保障性住房用地供應做到“應保盡保”，[5]即地方政府需要為保障性住房建設無償或以非常低的價格提供土地。這對很大程度上依靠土地出讓金維持地方事業發展的政府來說，無疑是雪上加霜。所以，地方政府在加大保障性住房建設力度上明顯力不從心，本來就很緊張的地方財政更加拮據，社會事業發展的其他方面也受到影響。
3．缺乏社會力量參與，資金來源渠道單一。保障性住房項目投資既非競爭性項目，又非壟斷性項目，其“福利性”決定了投資該領域的回報遠遠低于競爭性投資項目。保障性住房投資除了具有一般不動產項目投資的投資回收周期長、經營管理相對復雜的特點，還具有投資收益率明顯偏低的特點，而民間資本的逐利性特點，會使其對幾乎沒有投資回報的保障房項目失去投資的原動力，因而對民間資金吸引力較弱。保障性住房投資的低回報性，使得保障房市場成為市場調節的盲區，民間資金能否順利進入保障性住房領域，從根本上講要使民間資本在保障性住房項目上有利可圖，取決于政府提供的優惠政策、設計的利益激勵、風險分擔機制以及合作模式是否符合社會資金的投資意愿。政府如何運用稅收優惠、投資補貼等經濟手段引導社會資本積極投向保障性住房建設就顯得更為重要。目前，中國住房市場中普通商品住房和保障性住房的結構比例失衡嚴重，改變這一局面，除了政府的直接投入外，還必須依賴市場力量。
4．銀行信貸資源的投入加劇了保障性住房面臨的風險。銀行等金融機構資金的引入，確實給保障性住房資金來源拓寬了渠道，有力地緩解了資金緊張問題，但同時也帶來了相當多的風險。首先是利率風險。我國資本市場逐漸成熟，利率逐步市場化，收益率曲線變平。而且為減少放貸損失，貸款利率不斷提升，這樣房貸利率風險勢必成為重要的財務風險，保障性住房的投資者面臨的風險損失也越來越復雜。其次是流動性風險。房貸一般屬于長期資產，體現在銀行資產負債表上。如果銀行為獲得較高的利潤率，減少流動性資產占比，就會增加流動性風險，保障性住房資金的持續性與穩定性就會受到直接的威脅。再次是資產負債表期限錯配風險。房貸等長期資產在銀行業占比較高，而負債則仍以中短期存款為主。在我國現階段通貨膨脹劇烈的情況下，銀行流動性壓力增大，經營發展略顯被動，直接影響到保障性住房的資金支持。
5.保障性住房補貼方式欠佳。我國目前的保障性住房補貼方式采取的是“磚頭補貼”，是通過對生產者的補貼來間接對消費者進行補貼。在市場上住房供給比較緊缺的情況下，政府采取“磚頭補貼”能起到一定的政策效果。但是隨著房地產市場的發展和住房制度改革的深入，市場上的住房供給量逐漸增多“，磚頭補貼”固有的弊端也逐漸暴露出來，又會導致一系列的問題。
完善我國保障性住房建設融資體系的政策建議
1.完善保障性住房建設的配套政策，支持金融投資。一是建立完善的法律法規體系，使保障性住房主體、責任、實施方式、水平、標準等問題能夠有法可依，明確保障性住房建設項目財政擔保的有效性和合法性；成立專門機構為保障性住房項目融資提供擔保，分散信貸資金風險。二是加快推進融資工具創新的相關立法和優惠政策配套，可以發行房地產投資信托基金，制定保障性住房建設貸款證券化有關政策，鼓勵試點和金融創新。三是制定信貸資金支持保障性住房建設的風險防范、處置配套政策。比照涉農貸款、中小企業貸款“、小企業、個體工商戶、農戶”貸款等形式建立風險補償基金、貼息政策及貸款授信免責條款；對保障性住房建設項目審查、貸款資產質量認定、不良貸款核銷等，執行較為寬松的特殊監管政策，打消金融機構投資顧慮。
2.地方政府吸收債務資金來滿足保障性住房建設需要。根據我國有關法律的規定，地方政府不能直接作為債務主體或擔保主體。我國《預算法》第28條規定“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制”，第3條規定“各級政府預算應當做到收支平衡”；《擔保法》第8條規定“國家機關不得為保證人，但經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外”。因此，地方政府需要搭建融資平臺。不過對于地方政府而言，已是輕車熟路“，城投公司”、“國投公司”、“教投公司”、“交建投公司”、“土地資產經營公司”等等早已成為地方政府的融資平臺，地方政府已有成熟的操作經驗，有關部門將支持設立省級、計劃單列市政府保障性住房融資平臺，負責統籌該省計劃單列市的廉租房、公租房和棚戶區改造三類保障性住房的管理、融資和償債。[6]保障房融資平臺的籌建已經啟動，今后從事保障房建設的房地產企業有望在融資方面獲得政策性支持。但同時，需要預防設立新的融資平臺可能帶來的風險。
3.引導社會資金成為保障性住房建設的重要來源。一直以來，實踐中忽略了開發商對保障性住房建設的積極作用。在現行條件下，民間資本參與保障房建設的最佳模式，就是由民營房地產開發商“帶著錢”參與保障房項目的開發建設。政府應該在土地、稅費現行優惠政策的基礎上，讓民營企業從拿地環節開始，以現有房地產開發的模式進行保障房項目開發，最后通過政府回購或開發商自行組織銷售，賺取相應的利潤。在這種模式下，政府僅需投入土地、減免稅費，財政幾乎不需再支出現金，等于為保障性住房建設拓寬了資金渠道，將大大減輕地方財政的壓力，有利于加快保障房建設的進度。社會資本參與保障房建設面對的最大問題是“缺乏長期融資渠道”。因此，政府應給予適當的優惠政策，鼓勵和引導金融機構積極參與該類項目融資，包括明確保障性住房建設項目財政擔保的有效性和合法性；鼓勵成立非盈利保障性住房投融資有限責任公司為保障性住房項目融資提供貸款擔保，降低信貸風險，搭建“政府主導、市場運作、專項投資、封閉管理”的投融資平臺；對參與保障性住房項目給予財政貼息、稅收優惠、建立風險補償金制度；對保障性住房建設項目證照審查、貸款資產質量認定、不良貸款核銷等方面執行較為寬松的監管政策；制定保障性住房建設貸款證券化有關政策，鼓勵試點和金融創新。
4.構建保障性住房金融體系，防范和控制風險。商業性金融機構具有贏利性特點，保障性住房融資具有政策性特點。兼顧兩者的特點，可以有效地防范和控制風險。建議成立專門的政策性住房金融機構，既保證合理運用金融機構貸款，又可以為保障性住房建設提供全面的金融服務，保證其執行的業務性質兼具盈利性與保障性的雙重特征，最大限度地確保保障性住房政策的有效執行，降低金融機構風險。
5.采用“人頭補貼”取代“磚頭補貼”。“磚頭補貼”是由政府直接針對住房建筑業務的一種補貼。“磚頭補貼”的特點是：政府的各種補貼直接轉移給房屋建設方，在住房銷售實現后，這些補貼間接轉移給消費者。在這一過程中，政府必須對資金的流通進行嚴密的計劃和監控。這種補貼方法的缺陷顯而易見：政府直接干預市場，要付出巨額的監督成本，由此導致的各方面的“尋租”行為產生，補貼資金最終到達消費者手中的數量有限。因此，政府應該改變住房建設的補貼方式，采用“人頭補貼”代替“磚頭補貼”。所謂“人頭補貼”，即是政府對中低收入者直接提供貨幣補貼，用以解決中低收入家庭住房問題的補貼方式。這種補貼的特點是直接將政府的財政補貼轉移給消費者，采用“人頭補貼”實現的社會效益將高于“磚頭補貼”的社會效益。隨著住房政策的推進，住房供給水平的提高，住房價格水平將回落到均衡價格水平。因此，將我國目前采取的“磚頭補貼”住房補貼方式轉變為“人頭補貼”不僅能將市場競爭機制引入保障性住房系統，提高保障住房建設的效率和質量，同時還能將政府直接干預轉變為宏觀調控。
作者：李松森劉慧單位：東北財經大學
