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一、美國的農(nóng)村義務(wù)教育財政體制

(一)美國的財政體制

美國是個聯(lián)邦制國家,行政上劃分為50個州和一個特區(qū)(首都所在的哥倫比亞特區(qū))。州以下各級政府統(tǒng)稱地方政府,其設(shè)置各州不同,主要包括市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及根據(jù)需要設(shè)置的學(xué)區(qū)或其他專區(qū),計約8萬多個地方政府。美國的財政體制屬于分稅制分級財政體制,經(jīng)過多年的實(shí)踐和改進(jìn),基本上形成了比較規(guī)范的各級政府間的財政關(guān)系。在稅制方面,美國沒有全國統(tǒng)一的稅法,而是聯(lián)邦、州和地方政府擁有其各自的稅法,擁有獨(dú)立的稅收體系和主體稅種。聯(lián)邦政府開征除財產(chǎn)稅以外的各種稅,主體稅種是個人所得稅;州政府開征除關(guān)稅以外的所有稅種,并決定稅率,主體稅種是銷售稅;地方政府一般以財產(chǎn)稅作為主體稅種。在國家的財政總收入中,聯(lián)邦收入占60%左右,州和地方政府收入占40%左右。①

由此看出,美國雖是聯(lián)邦制國家,但其財政收入仍向聯(lián)邦集中。美國的財政實(shí)行聯(lián)邦、州、地方三級預(yù)算制度,并依據(jù)政府間事權(quán)的劃分確定三級財政的支出范圍。與此同時,由于地區(qū)間財力資源、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平存在著橫向差異,而不同級次政府間各自的財政收入與實(shí)現(xiàn)其職能所需支出的不平衡又形成縱向不均衡。為了解決橫向和縱向的財政不均衡,為了增強(qiáng)地方政府提供公共服務(wù)的能力,美國建立了聯(lián)邦政府對州和地方政府的比較全面的財政轉(zhuǎn)移支付制度。美國聯(lián)邦政府的財政轉(zhuǎn)移支付分為三種:專項補(bǔ)助、收入分享和總額撥款。專項補(bǔ)助又稱項目撥款,是一種有條件補(bǔ)助,此類補(bǔ)助被規(guī)定了特別用途,以支持州和地方的特定項目為目的,一般集中用于教育、衛(wèi)生、環(huán)保、交通等公共服務(wù)。收入分享是一種無條件補(bǔ)助,又稱一般性補(bǔ)助,即聯(lián)邦政府每年拿出一定數(shù)額的聯(lián)邦收入并按照一定的公式對各州進(jìn)行分配,公式考慮的要素包括州的人口、人均收入、稅收課征率、城市人口、州所得稅收入等。在各州分享到的資金中,約三分之一留州政府使用,其余三分之二再根據(jù)一定公式分配給地方政府。這種補(bǔ)助有利于各州間財政的橫向平衡,有利于加強(qiáng)州和地方政府的財政能力。此外還有總額撥款,又稱一次性撥款,主要用于重點(diǎn)工程建設(shè)。

(二)美國的農(nóng)村義務(wù)教育財政體制

美國的農(nóng)村指鄉(xiāng)鎮(zhèn)。美國各州鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)差異很大,有的州一個居民中心加四周的鄉(xiāng)村組成為一個鄉(xiāng)鎮(zhèn),有的州的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)為鄉(xiāng)村。美國對教育按學(xué)區(qū)進(jìn)行獨(dú)立的管理。學(xué)區(qū)是各州內(nèi)為管理監(jiān)督檢查學(xué)校教育工作的需要而劃分的特別專區(qū),州政府授權(quán)學(xué)區(qū)委員會管理學(xué)區(qū)內(nèi)的學(xué)校教育。學(xué)區(qū)的設(shè)置在城市大體與市、在農(nóng)村大體與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大小相當(dāng),不過兩者的界限不一定完全相符。但無論在城市還是在農(nóng)村,為學(xué)校教育而劃分的區(qū)域被統(tǒng)稱為學(xué)區(qū),并實(shí)行城鄉(xiāng)一體化的管理體制。

1.美國農(nóng)村義務(wù)教育財政體制的演變過程

在美國,根據(jù)聯(lián)邦憲法第十修正案,教育是各州的保留權(quán)力。中小學(xué)教育行政權(quán)屬于各州而不是聯(lián)邦。而在美國實(shí)際教育制度中,州又將中小學(xué)運(yùn)行的管理權(quán)交給地方學(xué)區(qū)。因此,在美國,農(nóng)村義務(wù)教育的主要管理責(zé)任在地方學(xué)區(qū)。美國各州制定法律準(zhǔn)許學(xué)區(qū)征收財產(chǎn)稅,舉辦本地區(qū)中小學(xué)教育始于19世紀(jì)末推行義務(wù)教育之初。因此,美國農(nóng)村義務(wù)教育公共投資體制在相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)是與上述分權(quán)型的教育管理體制相吻合的,屬于分散模式,基層地方政府即學(xué)區(qū)是義務(wù)教育公共投資的主體。作為管理農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校的特別行政區(qū)的學(xué)區(qū)擁有獨(dú)立的征稅權(quán),而財產(chǎn)稅一度成為學(xué)區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的主要來源。從全國情況看,地方學(xué)區(qū)通過征收財產(chǎn)稅提供的包括義務(wù)教育在內(nèi)的中小學(xué)教育公共經(jīng)費(fèi)占政府教育經(jīng)費(fèi)的比例最高時期如1919～1920年度曾達(dá)83%,當(dāng)年聯(lián)邦政府和州政府提供的比例僅為0.3%和16.5%。因此,在20世紀(jì)上半葉,基層地方政府即學(xué)區(qū)一直是農(nóng)村義務(wù)教育的第一投資主體。二戰(zhàn)后,在歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)發(fā)展的相互作用下,美國農(nóng)村上述以學(xué)區(qū)投資為主的過于分散的義務(wù)教育財政體制發(fā)生了很大變化,其趨勢是聯(lián)邦政府和州政府加大了對地方學(xué)區(qū)財政撥款的力度。及至20世紀(jì)中期如1949～1950年度,就全國而言,學(xué)區(qū)的投資比例降至57.3%,聯(lián)邦和州分別升至2.9%和39.8%。1979年以后,這一趨勢進(jìn)一步發(fā)展,州政府對學(xué)區(qū)基礎(chǔ)教育的財政支持開始超過學(xué)區(qū)征收的財產(chǎn)稅,成為農(nóng)村基礎(chǔ)教育的最大財源。

2.美國農(nóng)村義務(wù)教育現(xiàn)行財政體制

美國當(dāng)代農(nóng)村義務(wù)教育財政體制是在經(jīng)過最近20年的進(jìn)一步演變之后形成的。農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)是由聯(lián)邦、州和學(xué)區(qū)三級政府共同分擔(dān)的,而且隨著上級政府對學(xué)區(qū)教育越來越多的干預(yù),州政府逐漸成為了第一投資主體。由此,可以說當(dāng)代美國農(nóng)村義務(wù)教育的財政體制應(yīng)該屬于相對集中的模式。這一財政體制的特點(diǎn)首先是聯(lián)邦政府參與了農(nóng)村義務(wù)教育的投資。聯(lián)邦政府主要通過專項撥款實(shí)現(xiàn)其對州和地方學(xué)區(qū)教育發(fā)展的影響和教育政策的引導(dǎo)。這些專項撥款都有指定的專門用途,主要包括雙語教育項目、特殊教育項目、補(bǔ)償教育項目、職業(yè)教育項目以及教學(xué)改革項目等。各地區(qū)獲得聯(lián)邦政府資助撥款的款項和數(shù)額可能很不相同,通常財力較差的州或?qū)W區(qū)可能獲得較多的聯(lián)邦補(bǔ)助撥款。當(dāng)前財政體制的第二個特點(diǎn)是州政府對地方學(xué)區(qū)義務(wù)教育投資的責(zé)任日益加強(qiáng)。與聯(lián)邦政府相比,州政府對本州各個學(xué)區(qū)義務(wù)教育已經(jīng)負(fù)有了直接和具體的責(zé)任和義務(wù),他們主要通過對學(xué)區(qū)公共教育經(jīng)費(fèi)的分配實(shí)施管理。一般來說,各州的教育經(jīng)費(fèi)分配主要考慮的是公平性原則,要求對所有兒童公平。在實(shí)際操作中由于美國各州采取了不同的方法資助學(xué)區(qū),從而使州對學(xué)區(qū)的撥款補(bǔ)助方式呈現(xiàn)出多樣性,但基本補(bǔ)助,即公式撥款。各州使用的分配公式主要有基準(zhǔn)額補(bǔ)助、等額補(bǔ)助、均等化補(bǔ)助等。采用基本資助撥款旨在充分考慮學(xué)區(qū)在教育需求和教育財政能力方面的差異,主要用于維系學(xué)區(qū)與學(xué)校的基本運(yùn)轉(zhuǎn),體現(xiàn)了公平性,以此促進(jìn)州內(nèi)各學(xué)區(qū)的義務(wù)教育能夠得到比較均衡的發(fā)展。另一種是專項撥款,主要考慮地方學(xué)區(qū)特殊的教育需要,多用于特殊教育、職業(yè)教育等。

總之,最近20年,從全國范圍看,在中小學(xué)公共教育經(jīng)費(fèi)中,學(xué)區(qū)通過征收財產(chǎn)稅提供的經(jīng)費(fèi)不足50%,而來自聯(lián)邦和州政府的補(bǔ)助達(dá)50%以上。最近幾年美國三級政府分擔(dān)城鄉(xiāng)公立中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)的初始來源的情況。通過上述分析可以看出,美國農(nóng)村義務(wù)教育的基本責(zé)任在學(xué)區(qū),但與此同時,聯(lián)邦政府和州政府也負(fù)有向?qū)W區(qū)中小學(xué)校提供撥款補(bǔ)助的責(zé)任。因此,美國農(nóng)村當(dāng)前義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)是由聯(lián)邦、州、學(xué)區(qū)三級政府共同分擔(dān)的,聯(lián)邦和州政府對地方學(xué)區(qū)義務(wù)教育的撥款補(bǔ)助,實(shí)際上是一種財政轉(zhuǎn)移支付,這種轉(zhuǎn)移支付有效地禰補(bǔ)了某些學(xué)區(qū)特別是農(nóng)村學(xué)區(qū)的不利處境,并使全國以及各州內(nèi)的義務(wù)教育發(fā)展具有了相對的均衡性。當(dāng)前三級政府在農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)中的具體責(zé)任如下。聯(lián)邦政府負(fù)擔(dān):對州和學(xué)區(qū)的義務(wù)教育進(jìn)行專項撥款,對州通過收入分享進(jìn)行補(bǔ)助;州政府負(fù)擔(dān):對州內(nèi)各學(xué)區(qū)的義務(wù)教育進(jìn)行基本資助撥款和專項撥款;學(xué)區(qū)負(fù)擔(dān):征收本學(xué)區(qū)財產(chǎn)稅,并統(tǒng)一支配和使用財產(chǎn)稅收入和上級政府的轉(zhuǎn)移支付資金。與法國、德國和日本等國農(nóng)村義務(wù)教育財政體制不同的是,美國地方學(xué)區(qū)在獲得上級政府的財政轉(zhuǎn)移支付資金后,有權(quán)統(tǒng)一支配和使用除專項撥款外的轉(zhuǎn)移支付資金,其中對教師工資的確定與分配亦由學(xué)區(qū)行使,即學(xué)區(qū)成為上述資金的最后支出者。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的資料,1994年美國中小學(xué)公共教育經(jīng)費(fèi)在政府間財政轉(zhuǎn)移支付前,由聯(lián)邦政府提供8%,州政府提供48%,學(xué)區(qū)自籌44%。經(jīng)過聯(lián)邦和州的轉(zhuǎn)移支付后,學(xué)區(qū)獲得的最后資金占98%,而由聯(lián)邦和州直接支配的資金僅僅各為1%。②

3.基本結(jié)論

從上面分析可以得出以下基本結(jié)論:(1)美國對全國公立義務(wù)教育不分城市和農(nóng)村實(shí)行一體化的財政管理體制,就農(nóng)村義務(wù)教育而言,雖然是由學(xué)區(qū)負(fù)責(zé)管理,但其財政體制是由聯(lián)邦、州和學(xué)區(qū)三級共同構(gòu)成的,其中州和學(xué)區(qū)是主要提供者;(2)為了增強(qiáng)地方政府提供公共服務(wù)或公共產(chǎn)品的能力,二戰(zhàn)后美國聯(lián)邦和州政府通過撥款補(bǔ)助即財政轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)對學(xué)區(qū)義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)支持;(3)美國各級政府提供的義務(wù)教育撥款補(bǔ)助是按聯(lián)邦、州和學(xué)區(qū)相應(yīng)的法律和管理職能行事,聯(lián)邦和州政府對學(xué)區(qū)義務(wù)教育的財政轉(zhuǎn)移支付是一種規(guī)范的財政支出,而非一次性支出或某個時間段的支出;(4)美國聯(lián)邦和州政府對學(xué)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付資金近20年來已經(jīng)超過學(xué)區(qū)通過征收財產(chǎn)稅自籌的資金,州政府已經(jīng)成為農(nóng)村義務(wù)教育的第一投資主體;(5)在美國,學(xué)區(qū)是上級政府財政轉(zhuǎn)移支付資金的最后支出者,有權(quán)根據(jù)本學(xué)區(qū)情況對獲得的資金和學(xué)區(qū)自籌資金作統(tǒng)一分配和使用,包括對教師工資的確定和發(fā)放。

二、日本的農(nóng)村義務(wù)教育財政體制

(一)日本的財政體制

日本是一個單一制中央集權(quán)型國家,行政上劃分為三級。第一級為中央;第二級為都道府縣,相當(dāng)于中國的省、直轄市;第三級為市町村,相當(dāng)于中國的市、縣、鄉(xiāng)村。日本的財政體制經(jīng)過了多年的實(shí)踐和改革,已經(jīng)形成了比較成熟的稅收制度和規(guī)范的各級政府間的財政關(guān)系。在稅收方面,日本實(shí)行較為徹底的分稅制,全國共設(shè)45種稅,全部稅收分為中央稅和地方稅。在其1993年的中央稅和地方稅的收入構(gòu)成中,中央稅占65%,地方稅占35%。③由此看出日本的財力是由中央高度集中的。日本的財政制度由中央、都道府縣、市町村三級預(yù)算構(gòu)成,并依據(jù)政府間事權(quán)的劃分確定三級財政的支出范圍。但是,由于日本在財稅體制上實(shí)行地方自治基礎(chǔ)上的集中型財政體制,因此在中央與地方的財政實(shí)力上存在著“垂直型不平衡”,財政實(shí)力的重頭在中央。還由于地方財政的主要來源是行政區(qū)域內(nèi)的所得稅和財產(chǎn)稅,而地方財政以地方經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ),地方與地方之間不可避免地存在著較大差異,從而導(dǎo)致了地域之間的“橫向型不平衡”,相當(dāng)一部分地方政府僅靠地方稅等地方自籌財政收入難以滿足事權(quán)范圍的支出需要。此外,還由于一些特定的公共服務(wù)性事務(wù)如義務(wù)教育、衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、社會福利等需要由中央和地方共同承擔(dān),或者需由中央委托地方承辦,因此,日本政府的財政制度在依據(jù)明確劃分各級政府的事權(quán)范圍確定各級政府間財政分配關(guān)系的同時,采取了由中央向地方政府大量轉(zhuǎn)移財源的辦法,以保證地方政府能夠獲得必要的財源,從而向本地居民提供全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

日本中央政府向地方政府轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額十分巨大,1990年中央對地方轉(zhuǎn)移支付金額為313590億日元,占地方財政收入的49.6%;④對地方的轉(zhuǎn)移支付資金占中央財政支出的比例1992年為43.5%⑤。日本中央政府對地方政府大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付主要有三種方式:(1)國庫支出金,這是中央政府對地方政府提供的公共服務(wù)支付的專項補(bǔ)助金,它由中央政府根據(jù)特定目的和條件撥付給地方政府。依據(jù)支出性質(zhì)和目的,國庫支出金可分為國庫負(fù)擔(dān)金、國庫委托金和國庫補(bǔ)助金三類。國庫負(fù)擔(dān)金是中央政府對由地方政府承擔(dān)但事關(guān)國家利益的事務(wù)給予的財政補(bǔ)助,一般根據(jù)國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),由國家負(fù)擔(dān)全部或部分經(jīng)費(fèi),如城鄉(xiāng)義務(wù)教育的教師工資等。國庫委托金是中央對委托地方承辦的事務(wù)給予的補(bǔ)助。國庫補(bǔ)助金是中央對地方興辦的事項,認(rèn)為有必要予以資助而撥給的資金。(2)地方交付稅,是中央政府按照地方財力大小等一定標(biāo)準(zhǔn)給予地方財政的一般補(bǔ)助金。它以地方財政平衡為目標(biāo),是國家考慮到各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會狀況的差別,為了保證每個公民都能享受大致相同的公共服務(wù)而采取的平衡財政收入的一種方法,是一種無指定用途的一般轉(zhuǎn)移支付,屬于無條件補(bǔ)助。(3)地方讓與稅,主要是中央政府對地方修建大型基礎(chǔ)設(shè)施的補(bǔ)助金。上述三種轉(zhuǎn)移支付方式中前兩種是基本形式,1986年中央向地方的財政轉(zhuǎn)移中,國庫支出金占49.9%,地方交付稅占47.8%,地方讓與稅占2.3%。⑥

(二)日本農(nóng)村義務(wù)教育財政體制

日本的農(nóng)村主要是指町村。根據(jù)日本行政體制的劃分,町村與市屬同一級,屬于第三級行政。

1.日本農(nóng)村義務(wù)教育財稅體制的演變過程

日本農(nóng)村義務(wù)教育財稅體制的形成經(jīng)歷了一個幾乎全部由町村負(fù)擔(dān)到逐步轉(zhuǎn)由中央、都道府縣、町村三級政府共同分擔(dān)的演變過程。從歷史上看,日本明治維新后在實(shí)施初等義務(wù)教育之初,曾把初等教育管理經(jīng)營和經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)的責(zé)任全部交給了町村級基層地區(qū)政府。根據(jù)當(dāng)時的有關(guān)法律,設(shè)置和管理學(xué)校被規(guī)定為“地方事務(wù)”,遵循“設(shè)置者負(fù)擔(dān)”的原則,小學(xué)所需經(jīng)費(fèi)應(yīng)由地方全額負(fù)擔(dān)。1885年,全國市町村地方基層政府負(fù)擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占總經(jīng)費(fèi)的比例曾達(dá)79.3%⑦。因此,當(dāng)時日本義務(wù)教育財政體制屬于典型的分散模式。在農(nóng)村地區(qū),町村級地方政府不僅需要購買土地,建設(shè)校舍,而且需要支付教師工資以及行政運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)。上述費(fèi)用支出對于許多財政負(fù)擔(dān)能力原本就有限的町村政府來說幾乎不堪重負(fù)。針對地方財政的實(shí)際困難和地方財政之間的不平衡,日本中央財政通過立法開始對市町村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)實(shí)行補(bǔ)助,以便保證那些入不敷出的地方政府能夠獲得必要的財源,保障全國范圍內(nèi)最低程度的教育機(jī)會的均等。當(dāng)時頒布的有關(guān)法律主要有1896年的“小學(xué)教師工資國庫補(bǔ)助法”和1900年的“市町村立小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)國庫補(bǔ)助法”。

在農(nóng)村地區(qū),這些法律確立了町村立小學(xué)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由中央財政予以補(bǔ)助的基本原則。1918年,日本政府進(jìn)一步頒布了“市町村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)國庫負(fù)擔(dān)法”,決定由中央以國庫負(fù)擔(dān)金直接承擔(dān)全國公立義務(wù)教育教師的部分工資。該法律的實(shí)施有力地推動了日本義務(wù)教育的發(fā)展。但在20世紀(jì)中期,上述法律制定的重要原則曾一度被1940年的“地方讓與稅法”和1950年的“地方財政平衡交付金”制度所取代。不過由于實(shí)踐證明這兩種制度不能有效保障在地方財政中所占比重較大的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi),因而1952年日本政府又一次重新制定了“義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)國庫負(fù)擔(dān)法”,再次規(guī)定全國城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師部分工資由國庫負(fù)擔(dān)金承擔(dān),該法律至今一直生效。從以上演變歷史可以看出,在日本百余年的推行義務(wù)教育實(shí)踐中,通過立法確立的日益完善的中央財政對農(nóng)村町村級地方政府的財政援助制度,為農(nóng)村義務(wù)教育教師工資提供了可靠的經(jīng)費(fèi)保證,從而為農(nóng)村義務(wù)教育全面實(shí)施奠定了重要基礎(chǔ)。

2.日本農(nóng)村義務(wù)教育現(xiàn)行財政體制

現(xiàn)代的日本雖然經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá),政府財力頗為雄厚,但是由于日本實(shí)行地方自治基礎(chǔ)上的集中型財政體制,加上各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不夠平衡,有相當(dāng)一部分地方政府僅靠地方稅等地方自籌資金難以滿足事權(quán)范圍的支出需要。因此當(dāng)代日本中央政府以財政均衡為目標(biāo),繼續(xù)實(shí)施向地方政府大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付的制度。中央政府轉(zhuǎn)移支付的資金投向方向明確,主要集中在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。日本政府堅持將義務(wù)教育視為國家的一項重要的公共服務(wù),并將這一理念制度化。因此,義務(wù)教育始終是中央政府向地方政府財政進(jìn)行援助的重點(diǎn)。為了保證市町村級地方政府能夠獲得足夠的財源來向本地居民提供義務(wù)教育這一全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù),促進(jìn)各地區(qū)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展,日本政府實(shí)施了農(nóng)村與城市一體化的義務(wù)教育財政體制,并以義務(wù)教育財政均衡為目標(biāo),繼續(xù)采取了向城鄉(xiāng)義務(wù)教育財政實(shí)施補(bǔ)助的制度。根據(jù)1952年重新制定、至今仍然生效的“義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)國庫負(fù)擔(dān)法”等法律文件,當(dāng)前日本中央政府對農(nóng)村義務(wù)教育的財政援助主要有以下兩種形式:(1)國庫支出金,它屬于規(guī)定使用用途的專項補(bǔ)助,其中國庫負(fù)擔(dān)金主要用于負(fù)擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育教職工的部分工資與長期保險福利費(fèi),國庫補(bǔ)助金主要用于改善義務(wù)教育學(xué)校設(shè)施以及對家庭困難學(xué)生的補(bǔ)助等;(2)地方交付稅,它屬于中央財政對地方財政的一般性補(bǔ)助,以地方財力大小等標(biāo)準(zhǔn)作為測定單位,雖然中央政府對地方交付稅的使用用途不作規(guī)定而由地方政府自主決定,但用于教育服務(wù)的地方交付稅在整個日本公共教育經(jīng)費(fèi)中的比例仍比較高,大體在13%水平上下波動。

除了中央政府通過轉(zhuǎn)移支付負(fù)擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育部分經(jīng)費(fèi)外,都道府縣同樣給予補(bǔ)助,分擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育教師的部分工資。而町村級財政只負(fù)擔(dān)校舍建設(shè)和困難學(xué)生補(bǔ)助等小部分經(jīng)費(fèi)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織《教育要覽1997》的統(tǒng)計,1994年日本中央政府分擔(dān)中小學(xué)公共教育經(jīng)費(fèi)的比例達(dá)到23%⑧,其余77%由兩級地方政府各負(fù)擔(dān)一半左右。表3為1940年至1996年日本中央財政負(fù)擔(dān)的教育經(jīng)費(fèi)的使用情況表。從表中看出,半個世紀(jì)來日本中央支出的教育經(jīng)費(fèi)實(shí)際上有50%至60%用于對市町村地方義務(wù)教育的補(bǔ)助。可以說對地方義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)助成為日本中央教育經(jīng)費(fèi)的最大使命和國家教育財政的中心任務(wù)。通過上述分析可以看出,日本農(nóng)村當(dāng)前義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)是由中央、都道府縣和町村三級政府共同分擔(dān)的。在這個共同分擔(dān)的體制中,中央財政通過國庫支出金和地方交付稅等轉(zhuǎn)移支付手段實(shí)現(xiàn)了對農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的財政補(bǔ)助。當(dāng)前三級政府在農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)中各自承擔(dān)的具體責(zé)任如下。中央政府負(fù)擔(dān):義務(wù)教育教師工資和長期福利費(fèi)的二分之一;義務(wù)教育校舍建設(shè)費(fèi)的二分之一;義務(wù)教育危房改建費(fèi)的三分之一;義務(wù)教育受災(zāi)校舍建設(shè)費(fèi)的三分之二;義務(wù)教育家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童補(bǔ)助費(fèi)的二分之一(包括學(xué)習(xí)用品、上學(xué)用品、上學(xué)交通費(fèi)等)。都道府縣政府負(fù)擔(dān):義務(wù)教育教師工資的二分之一。町村級政府負(fù)擔(dān):義務(wù)教育校舍建設(shè)和改建費(fèi)的二分之一;義務(wù)教育家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童補(bǔ)助費(fèi)的二分之一(包括學(xué)習(xí)用品、上學(xué)用品、上學(xué)交通費(fèi)等)。

3.基本結(jié)論

從上面的分析可以得出以下基本結(jié)論:(1)日本對全國公立義務(wù)教育不分城市和農(nóng)村實(shí)行一體化的財政體制,就農(nóng)村義務(wù)教育而言,雖然由町村級地方政府負(fù)責(zé)管理,但其財政體制卻是由中央、都道府縣、町村三級共同分擔(dān);(2)日本中央和都道府縣通過財政轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)對町村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的支持;(3)日本政府對農(nóng)村義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付是一種通過立法規(guī)定的規(guī)范的財政支出,而非一次性的支出或某個時間段的支出;(4)日本中央財政以國庫支出金對農(nóng)村町村義務(wù)教育教師工資經(jīng)費(fèi)給予補(bǔ)助,充分體現(xiàn)了日本政府對義務(wù)教育作為一項重要的公共服務(wù)或公共產(chǎn)品的認(rèn)可;(5)日本中央財政對地方義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助成為日本中央教育經(jīng)費(fèi)的最大使命,占中央教育經(jīng)費(fèi)的比例歷年在50%左右浮動;(6)轉(zhuǎn)移支付資金不僅用于町村校舍建設(shè),而且用于人員經(jīng)費(fèi):中央和都道府縣各承擔(dān)了農(nóng)村公立義務(wù)教育教師工資經(jīng)費(fèi)的50%。

三、比較與啟示

我們知道,本文所作研究的美國和日本是兩個行政體制完全不同的國家。美國是個聯(lián)邦制國家,日本是個單一制中央集權(quán)型國家,由此兩國的國家財政體制和義務(wù)教育財政體制都是非常不同的。但是,從對美國和日本農(nóng)村義務(wù)教育財政體制的分析中,卻可以從中發(fā)現(xiàn)下面一些共通的東西。首先,美國和日本均對全國公立義務(wù)教育不分城市和農(nóng)村實(shí)行一體化的政策和財政體制。農(nóng)村學(xué)校和城市學(xué)校一樣,公立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)全部由政府承擔(dān)。在資源配置上兩國政府均以提供大體均等的公共服務(wù)為目標(biāo),并在全國城鄉(xiāng)實(shí)行完全免費(fèi)的義務(wù)教育。其次,從美國和日本農(nóng)村義務(wù)教育財政體制縱向演變的軌跡看,兩國都明顯地經(jīng)歷了一個幾乎全部由農(nóng)村基層地方政府負(fù)擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)到逐步由聯(lián)邦、中央和高層地方政府與基層地方政府共同分擔(dān)的過程。如前所述,美國在20世紀(jì)初的1919～1920年地方學(xué)區(qū)提供義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的比例曾經(jīng)達(dá)到83%,日本1885年市町村提供經(jīng)費(fèi)的比例也高達(dá)80%左右。但是隨后變化的趨勢是聯(lián)邦、中央和高層地方政府越來越多地介入農(nóng)村的義務(wù)教育投資,并逐漸成為投資主體。兩國上述演變歷史應(yīng)當(dāng)引起我們足夠的重視。再次,兩國均以公共財政作為國家財政制度的運(yùn)行模式,政府間財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)范健全,定位明確。美國和日本的國家財政運(yùn)行機(jī)制均屬公共財政模式,以滿足社會公共需要為主旨。為了禰補(bǔ)地方財政收支上的差額,為了確保整個國家公共服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn),為了實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦、中央和高層地方政府的再分配功能,美國和日本均在明確劃分各級政府的事權(quán)范圍、確立規(guī)范的各級政府間的財政關(guān)系的同時,建立了健全的財政轉(zhuǎn)移支付制度。

兩國財政轉(zhuǎn)移支付的共同特點(diǎn)是轉(zhuǎn)移支付資金投放方向性很強(qiáng),定位很明確,主要集中在地方公共服務(wù)事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施方面,如教育、衛(wèi)生、交通、環(huán)保等領(lǐng)域,以使全國各地區(qū)居民都能享受到相近水平的公共產(chǎn)品和服務(wù)。而其中農(nóng)村義務(wù)教育作為農(nóng)村最基本最重要的公共服務(wù)之一,無疑成為兩國政府資金供給的優(yōu)先目標(biāo)。而且,兩國上級政府對農(nóng)村義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付都是通過立法規(guī)定的規(guī)范化的財政支出,而非一次性的或某個時間段的臨時性支出。上述健全的轉(zhuǎn)移支付措施實(shí)現(xiàn)了聯(lián)邦中央和高層地方政府對農(nóng)村基層地方政府義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)支持,極大地增強(qiáng)了農(nóng)村基層地方政府提供義務(wù)教育公共產(chǎn)品的能力。最后,無論是美國還是日本,均根據(jù)各級政府的財政能力,對各級政府在義務(wù)教育中的事權(quán)責(zé)任和財權(quán)責(zé)任作了明確合理的劃分,形成了規(guī)范的義務(wù)教育財政投入體制。就農(nóng)村義務(wù)教育而言,雖然在美日兩國均由基層地方政府負(fù)責(zé)管理,但是對義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投資,卻都是由三級財政共同構(gòu)成的,而且聯(lián)邦、中央和高層地方政府通過轉(zhuǎn)移支付在其中承擔(dān)了相當(dāng)大的責(zé)任。在美國,20世紀(jì)90年代,聯(lián)邦政府、州和學(xué)區(qū)分擔(dān)包括義務(wù)教育在內(nèi)的初中等教育公共經(jīng)費(fèi)的比例分別穩(wěn)定在7%～8%、48%和45%左右。在日本,中央通過轉(zhuǎn)移支付分擔(dān)了50%的城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師工資經(jīng)費(fèi),中央分擔(dān)的比例高達(dá)政府義務(wù)教育總經(jīng)費(fèi)的23%,其余77%由地方兩級政府各負(fù)擔(dān)一半左右。

中央和高層地方政府在農(nóng)村義務(wù)教育中承擔(dān)了重要的經(jīng)費(fèi)責(zé)任,從而為兩國包括農(nóng)村義務(wù)教育在內(nèi)的整個國家義務(wù)教育能夠得到較為均衡的發(fā)展提供了可能。總之,雖然美國和日本兩國行政體制不同,財政體制不同,農(nóng)村義務(wù)教育財政體制也不同,但在如此多的不同的背景下卻能產(chǎn)生兩國農(nóng)村義務(wù)教育財政體制上述共通的做法,其中的緣由皆是因農(nóng)村義務(wù)教育具有公共產(chǎn)品的屬性決定的,是由兩國政府公共財政的職能決定的。無疑這應(yīng)是本研究得出的最重要的啟示。而在我國,當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育仍然面臨著許多困難。雖然自2001年開始推行的“以縣為主”的財政體制使得農(nóng)村義務(wù)教育的困難得到了部分緩解,但是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)短缺的問題仍然十分突出,各級政府投資結(jié)構(gòu)不合理的問題并未得到根本解決,而地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育發(fā)展水平差距巨大。這些問題的存在都是有悖于義務(wù)教育作為農(nóng)村最重要的公共產(chǎn)品這一基本屬性的。因此,上述問題亟待國家財政體制和農(nóng)村義務(wù)教育財政體制的進(jìn)一步改革和創(chuàng)新。我國國家財政體制改革和創(chuàng)新的最重要的努力方向是,必須加快國家財政體制向公共財政體制的轉(zhuǎn)型,必須強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能,盡快使農(nóng)村義務(wù)教育成為國家財政向農(nóng)村提供公共服務(wù)的一大重點(diǎn)。而就農(nóng)村義務(wù)教育財政體制的改革而言,必須以國家財政體制改革為背景,加大中央和省級財政對農(nóng)村義務(wù)教育的投資責(zé)任,改變許多地區(qū)縣級政府在義務(wù)教育方面所負(fù)的事權(quán)責(zé)任與財權(quán)責(zé)任不對稱的現(xiàn)狀,建立起中央和地方各級政府分工合理、職責(zé)明確、運(yùn)行規(guī)范的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。