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一、問題的提出

隨著我國城市化的加快，越來越多的農村剩余勞動力流人城市尋找新的就業機會，流動方式逐步由個體流動轉向家庭流動。與流動方式變遷伴隨而來的是越來越多的農村兒童跟隨父母進入城市社區，并在20世紀90年代形成了一個特殊社會群體——流動兒童。根據全國1％人口抽樣調查樣本數據，14周歲及以下流動兒童占全國流動人口比例的12．45％，根據這一比例和全國流動人口總量推算，全國14周歲及以下流動兒童規模達到1834萬人j。規模巨大的流動兒童進城不僅對流人地的基礎教育發展提出了新的挑戰和訴求，同時還帶來了學校教育中城市兒童與流動兒童兩個不同社會群體的溝通、融合問題，成為中國社會轉型時期一個獨特的社會問題，亟需關注并給予改變。

二、教育機會均等相關理論解釋

布坎南在其公正比賽規則理論中提出起點公平是社會底線公平，它通過對人的出發點的不平等的修正，在一定程度上減少人與人之間機會上的不平等，以求達到結果的公正。教育作為對出發點不平等的修正的一個重要手段，在此發揮著重要作用。_2J許多國家通過出資辦教育，為全體公民提供接受基本公共教育的機會，減少由于知識水平差異而導致的能力差異，維護起點公平，并減少由此帶來的結果不公平。起點公平在很多時候被解釋為機會均等，教育的起點公平也就意味著教育機會均等，它是目前唯一可以實現也能夠實現的起點公平。那么教育機會均等究竟意味著什么呢?根據瑞典教育學家胡森對“教育機會”的定義，以及我國九年制義務教育的相關規定和流動兒童初等學校教育的發展現狀，本文中流動兒童教育機會均等意味著：第一，可能性平等。-流動兒童享受同等的接受義務教育的可能性，不受任何的基于階級的、語言的社會排斥或歧視；第二、權利平等。不考慮流動兒童個體之間，以及流動兒童與城市兒童之間生理的、社會的和心理的差異性，根據法律賦予他們同等的接受義務教育的權利，禁止任何的社會排斥或歧視；第三，部分平等。教育機會均等主要是指流動兒童接受義務教育的機會均等，這種教育既包括國家教育部門提供的教育，也包括因國家供給不足而產生的具有彌補性質的在九年義務教育范圍之內私立學校教育，但不包括之外的家庭教育，以及義務教育范疇之外的其他各種教育的均等。

三、教育機會均等在流動兒童義務教育中缺失的表現

據1998年3月由國家教委、公安部頒發的《流動兒童少年就學暫行辦法》，流動兒童是指6至14周歲(或7至15周歲)，隨父母或其他監護人在流入地暫時居住半年以上有學習能力的兒童。對于流動兒童來說，與當地兒童一起在公立學校這個集中的、有目的、有計劃的并且紀律規范明確的社會化教育系統中學習，不僅有利于幫助他們適應所在社區的環境、語言、流行文化、行為準則，也能引導他們學會接納與融合，互相學習、共同成長，逐步增強與當地兒童的同質性，幫助他們較快、較好地適應和接納當地的主流文化與價值觀。然而，在現實社會發展過程中，流動兒童在均等的基礎學校教育機會獲得方面存在著一系列的難題。．一是流動兒童在城市無法獲得教育機會，失學比率高，不能適齡入學現象嚴重。國務院婦女兒童工作委員會辦公室和中國兒童中心對北京等九城市的抽樣調查表明：九城市進城務工人員子女約為280萬人，義務教育階段人學率為90．7％左右。照此計算，九城市中有26萬多進城務工人員子女未入學。隨著年齡增大，失學的比例逐漸提高，從8歲到14歲，進城務工人員子女未上學的比例由0．9％增至15．4％。不僅如此，調查還發現，部分進城務工人員子女不能適齡入學，6周歲兒童中有46．9％沒有接受入學教育。進城務工人員子女超齡現象也比較嚴重，調查表明，在9周歲的孩子中20％還在上一、二年級，13和14周歲還在小學就讀的孩子分別占相應年齡進城務工人員子女的30％和10％。L6二是流動兒童進入公立學校的機會小，比率低。盡管國家一再強調各地城市政府與教育部門要維護流動兒童接受義務教育的權利，公平接納流動兒童進入城市公立學校上學，但實際上只有極少數城市能做到這一點，大部分城市對此設置了種種障礙。大部分流動兒童只能到辦學條件較差的民辦簡易學校或農民工子弟學校就讀。如北京市有42萬打工子女，現只有67％的子女人讀公辦學校，仍有33％的流動兒童在非公辦學校就學。-7三是流動兒童無法獲得與城市兒童水平相對一致的教學質量。民辦簡易學校和農民工子弟學校大多師資力量低下，教學環境簡陋，各種教學儀器、設備欠缺，無法提供與公立學校類似的教育水平。流動兒童在此環境中接受教育，盡管名義上與城市兒童樣獲得了進入學校接受教育的機會，但實際上教育水平的差異則導致兩個群體在未來發展過程中的能力差異和機會差異，形成社會不公正。四是部分進入公立學校的流動兒童在學校內遭受排斥與不公平對待。流動兒童在農村長大，其生活經歷、學前教育經歷與城市兒童相差甚大。在公立學校，許多流動兒童由于學前教育的差異導致學習能力比不上城市兒童，他們的生活方式也因以往經驗習慣和社會適應能力不足而呈現出異樣風貌。正是這種“與眾不同”致使他們在學校內不斷遭遇來自老師、同齡群體的排斥與不公平對待。有的接受流動兒童入學的公辦學校則將這些孩子單獨分班，與當地學生分班學習，將流動兒童變相“隔離”，或在同一班級內故意忽視流動兒童，形成群體內排斥。

四、阻礙流動兒童義務教育獲得機會均等的原因

(一)制度原因

第一，戶籍制度下就近入學原則的限制。盡管國家有關部門先后于1998年、2001年、2003年三次分別出臺了《流動兒童就學暫行辦法》、《國務院關于基礎教育改革和發展的決定》、《關于進一步做好進城就業務工農民子女義務教育工作的意見》，形成了保證流動兒童在流入地接受義務教育“以流人地政府管理為主，以全日制公辦學校為主”的原則性框架，解決了長期以來流動兒童教育中流入地與流出地政府誰負責的問題。但在2006年新修訂的《義務教育法》中“兒童就近入學”指的是戶籍所在地的就近入學，仍然沒有突破以戶籍為主的人學原則。針對戶籍不在居住地的兒童人-學，雖然明確了流人地政府“提供平等接受義務教育的條件”的責任，但相關的教育財政撥款制度和管理制度并沒有進行相應的變革，致使就近入學原則無法滿足流動兒童獲得公平教育機會的需求。：第二，以戶籍為依據的教育財政撥款制度的限制。我國在義務教育階段實行“地方負責、分級管理”的財政體制，即在城市由區級財政負責，農村由縣財政負責。按照這種教育經費支出模式，地方財政以戶籍所在地統計適齡兒童的人數來配置教育資源。因此，離開了戶籍所在地的流動兒童，無法納入流人地地方財政的統籌撥款與教育資源分配中。在這種機制下，流動兒童離開戶籍地求學，在某種程度上是占用了流人地的教育資源。而按照“兩為主”原則，大批流動兒童的到來勢必會要求各城市加重地方財政的教育投入。以北京市為例，全市共有流動兒童20萬人，按2002年生均教育經費2472．26元計算，僅此一項就要增加財政支出49115．2萬元j。于是各級地方政府為維護地方利益，想方設法回避責任，對流動兒童基礎學校教育機會的平等獲得設置重重關卡。于是，借讀費便應時而生。1992年頒布的《中華人民共和國義務教育法實施細則》第十四條第一款規定：“適齡兒童、少年到非戶籍所在地接受義務教育的，經戶籍所在地的縣級教育主管部門或者鄉級人民政府批準，可以按照居住地人民政府的有關規定申請借讀。”這一規定促使了借讀費的形成。但是流動兒童絕大多數屬農民工家庭，大多經濟收人水平較低，難以負擔較高的借讀費，這也是流動兒童在非戶籍地很難得到均等的基礎學校教育機會的屏障所在。此外，除了相關部門許可的借讀費外，許多學校還要求家長“自愿”交納一筆學校建設的“捐資助學”費，這筆費用少則數千元，多則數萬元。經濟利益的刺激提高了公辦學校接受外地借讀生的積極性，但是卻把大多數來自低收入家庭的流動兒童排斥在外，使其無法享受平等的教育機會。第三，地方性政策的排斥。各地方政府出于自身利益的考慮，私自規定標準，提高就學門檻，將一部分流動兒童擋在城市公辦學校之外。如廣州市在2010年下發的《關于進一步做好優秀外來工人戶和農民工子女義務教育工作的意見》中就規定只有兩類外來工子女可享受免費義務教育。L9J一是“凡在我市居住半年以上，有固定住址、固定工作和收入來源的來穗務工就業農民，可為其6一l5周歲(義務教育階段，下同)、有學習能力的同住子女，申請在我市接受義務教育”；二是“凡獲得廣州市及各區(縣級市)政府授予優秀稱號的外來工，其子女可優先申請在公辦義務教育學校就讀，享受本市戶籍學生義務教育免學雜費和課本費的政策，就讀學校不得收取借讀費，其他需繳費標準與本市戶籍學生相同。”也有部分城市盡管接受流動兒童進入公立學校就讀，但要求具備各種證件。如重慶市規定，流動兒童可以就近到教委指定的學校入學并免交借讀費，但前提是必須擁有三證(用工證、暫住證、直系親屬身份的證明)，_1。。有的還要求有流出地鄉鎮政府開具的家中無監護人而同意外出借讀的證明，然后憑借“三證”到流人地街道辦事處或鄉鎮政府提出申請，經批準后才能到指定的公辦學校辦理孩子人學手續。對許多農民工而言，返回家鄉辦理各種證件不僅麻煩，而且往返耗費較大，為此，很多農民工家庭放棄讓子女進入公立學校學習，轉而選擇私立性質的打工子弟學校。

(二)個體家庭因素

農民工普遍受教育程度較低，其就業集中在加工制造、服務業、建筑業等技術含量不高的領域，工資普遍不高，并且還常常面臨不能按時足額發薪的風險。在這種情形下，將子女帶往城市學習已經是一個巨大的負擔。而城市公辦學校在招收流動兒童時還要收取較高的借讀費、贊助費，這種不合理的收費進一步堅固了流動兒童進入公辦學校的壁壘。同時，很大一部分農民工家庭受其知識水平和認知所限，對子女是否能進入教學質量好、師資力量強、設備齊全的公立學校就讀認識不深，沒有認識到良好的教育環境與教育質量對子女成長的重要性。這也是造成流動兒童學校教育機會公平獲得的障礙之一。

(三)現有學校教育理念與方法的缺陷

盡管我國現有教育理念一再強調實行素質教育，追求全面發展，但在學校的實際教學中，學生成績的好壞對教師教學質量效果的評價仍然起著十分重要的作用。流動兒童因先前農村學前教育落后城市的緣故，在進人城市公立學校學習后難以適應城市教學環境、教學方法和教學進度，出現“拖后腿”的現象，遭到來自教師和班級的排斥。同時，流動兒童在行為方式、價值觀念方面與城市兒童的差異，使兩個群體在日常交往中難以融合。而流動兒童因處于社會化初級階段，社會適應性發展與社會交往技巧發展不足，難以依靠自身能力實現與學校內其他人群的良好互動與相互融合。還可能因此出現一些在老師與同學眼中的“不合規矩的行為”。如此種種，皆有可能使他們被排斥在人群之外，無法獲得公平的教育機會。

五、促進機會均等。保障流動兒童公平接受基礎學校教育的權利

(一)改進流動兒童統計方法，提升教育財政投入

改進兒童戶籍登記方式。針對6—14周歲的學齡兒童，建立具有法律效力的“兒童登記卡”，兒童入學時憑“卡”辦理入學手續，流動時須持“卡”到流人地的戶籍管理部門進行登記備案。以“戶籍資料”為基礎，分別構建以教育部門、公安部門為主的流動兒童登記體系。教育部門按本轄區兒童的戶籍信息資料及登記制度的要求，各基本教學單位(即班級)根據統一的登記表式，將其留守兒童信息填寫完成后，在教育系統內部逐級匯總，并按要求上報到各級政府部門專用的“網報系統”中。l為盡可能減少漏登，在公安系統內部，建立以“社區民警和戶口協管員負責登記采集、派出所微機操作員負責信息錄人和變動、分管所長定期檢查工作進度的信息登記管理網絡”，將流動兒童登記的信息資料逐級匯總，并按要求傳輸到“網報系統”中。教育部門按照轄區內登記的流動兒童數量決定下一年度教育財政撥款數量，以減少因教育經費不足而造成的流動兒童學校教育機會的不平等。

(二)大力引入學校社工，促進教育理念轉變

兒童不是孤立的，他們生活在一個大的生態環境中，主要包括家庭、社區、學校和同輩群體，這些環境對兒童成長和社會化進程具有極大作用。在基礎教育階段，學校對兒童的發展起著關鍵作用0在學校環境中，兒童學會尊重，獲得自尊，發展社會適應能力與適應技巧，并逐漸形成群體互動與融合的技能。而因前文所述中教育理念的偏差，流動兒童無法在公立學校充分獲得這些技能。對此，引入學校社會工作，協助學校對一般學生實現教育功能，對于有特殊困難、特殊問題或有特殊才能的少數學生給予直接或間接的社會服務；與教師合作，提高學生的學習興趣，改善學習環境，發展流動兒童獨立思考及獨立生活的能力；幫助流動兒童發展城市社會適應能力和相關技巧，并通過個案輔導和團體輔導方式協助流動兒童發展人群互動與融合技巧。

(三)引入專業教育管理公司，發展新型農民工子弟學校

受教育財政撥款以戶籍人口數為依據的限制和發展時間需求的影響，現有公立學校很難在短時期內迅速擴大學校規模、師資力量和教學實施，滿足龐大的流動兒童群體對學校教育的需求。在這種情形下，必須充分利用已有的打工子弟學校，并對其進行改造、轉型，為流動兒童提供優質的教育資源。但是，目前打工子弟學校在師資力量、教學規范、安全環境、基礎設施、教學管理等方面都存在著不少的問題，無法保證流動兒童獲得與公立學校一致的教學質量。對此，我們可以借鑒美國特許學校和教育管理公司的相關經驗。美國的特許學校類似我們的打工子弟學校，由各個州依據自己的特許學校法建立。任何個人、教師、團體、公司都可以依法創辦學校。學校設立后，自己決定聘任校長，雇傭教師，選訂教材。特許學校不得收學費，不得要求申請者參加考試來篩選學生，不得用任何有選擇性的理由拒絕該區域內的申請者。教育管理公司與地區教育局簽訂合同獲得公立學校的管理權，并獲得按學生數計算的公共教育經費，經費數額不因管理水平而改變，利潤來自公司提高教育效率的結余。允許市場上成立由教育專家和專職教育人員組成的教育管理公司，公司和地區教育局簽訂合同，接手打工子弟學校的管理和經營，提供約定質量和數量的教育服務，收入農民工家庭所能負擔的起的平均學費。并獲得按學生數計算的來自政府的公共教育補貼，以此來彌補因確保教學質量和數量所需花費的成本。公司向管理要效益，利潤來自提高教育效率的結余。但與美國不同的是這類由教育管理公司經營的打工子弟學校不屬于公立學校的范疇，政府不直接管理，只負責監督和定期評估。流動兒童義務教育問題在我國是一個時日已久的重大教育難題，解決好這一難題，不僅是國家義務教育制度落實與完善的需要，更是實現流動兒童教育權利，滿足流動兒童學習需求的必要途徑。它對于修正因出身帶來的教育不平等，促進社會公平具有重大意義，需要我們從各個方面加以努力促其實現。