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一、我國礦山環境恢復治理法規及制度建設

1.我國礦山環境恢復治理法規及部門規章中的激勵制度

涵蓋礦山地質環境恢復治理激勵機制內容的法規及部門規章主要有2009年頒布實施的《礦山地質環境保護規定》（國土資源部第44號令）、2011年頒布實施的《土地復墾條例》（國務院第592號令）、2006年財政部、國土資源部、環保部（原環保總局）共同下發的《關于逐步建立礦山環境治理和生態恢復責任機制的指導意見》以及2005年國務院出臺的《關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》等。在這些法規及部門規章中，對礦山地質環境恢復治理激勵機制建立秉承的原則、對象、治理的主體等有關政策做了進一步的落實。[1]2005年，《國務院關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》明確提出，探索建立礦山生態環境恢復補償制度，按照“誰破壞、誰恢復”的原則，明確治理責任，保證治理資金和治理措施落實到位，新建和已投產生產礦山企業要制訂礦山生態環境保護與綜合治理方案，廢棄礦山和老礦山的生態環境恢復與治理，按照“誰投資、誰受益”的原則，積極探索通過市場機制多渠道融資方式，加快治理與恢復的進程；并要求財政部、國土資源部等部門盡快制訂礦山生態環境恢復的經濟政策，積極推進礦山生態環境恢復保證金制度等生態環境恢復補償機制。據此，2006年財政部、國土資源部、原環保總局共同下發了《關于逐步建立礦山環境治理和生態恢復責任機制的指導意見》，對《國務院關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》提出的制訂礦山生態環境保護和綜合治理方案的有關政策作了進一步落實，并提出了建立礦山環境恢復治理保證金制度的具體要求。《礦山地質環境保護規定》（國土資源部第44號令）的出臺，彌補了《礦產資源法》的立法不足，增加了礦山地質環境恢復治理激勵政策的具體管理法規和可操作性措施，對礦山地質環境恢復治理具有重大指導作用。其在第三條和第六條中規定“國家鼓勵企業、社會團體或者個人投資，對已關閉或者廢棄礦山的地質環境進行恢復治理”和“誰投資，誰受益”。2011年的《土地復墾條例》（國務院令第592號）第9條規定“對在土地復墾工作中做出突出貢獻的單位和個人，由縣級以上人民政府給予表彰”，第二十三條規定“對歷史遺留損毀土地和自然災害損毀土地，縣級以上人民政府應當投入資金進行復墾，或者按照‘誰投資，誰受益’的原則，吸引社會投資進行復墾。土地權利人明確的，可以采取扶持、優惠措施，鼓勵土地權利人自行復墾”。許多地方性法規中也對礦產資源開發環境保護作了相應規定，這些原則性的規定在一定程度上可以有效地解決礦山環境保護具體法律制度彈性較大、穩定性不強的風險，賦予地方政府更多的規章制定的靈活性。

2.地方相關制度建設

部分省份出臺的政策法規中，也包含了對礦山環境恢復治理的激勵政策。河南省國土資源廳關于《礦山地質環境保護規定》的實施意見中提出，“礦山地質環境保護堅持預防為主、防治結合，誰開發誰保護、誰破壞誰治理、誰投資誰受益的原則。河南省國土資源廳依據礦山地質環境保護規劃，按照礦山地質環境治理工程項目管理制度的要求，對市、縣國土資源行政主管部門給予資金補助”。《安徽省礦山地質環境保護條例》第七條規定：“鼓勵單位和個人投資礦山地質環境的保護與治理”。第二十九條規定：“投資治理已關閉或者廢棄的礦山，投資人可以依法享受投資收益，但不得損害他人的合法權益”。第三十一條規定：“采礦權人按照礦山地質環境保護與綜合治理方案進行礦山地質環境治理恢復，從廢石（矸石）、尾礦中回收礦產品的，可以依法減免礦產資源補償費”。《黑龍江省地質環境保護條例》第四條規定：“縣以上人民政府應當加強本行政區域內地質環境保護工作的領導，組織和督促有關部門、單位和個人采取有效措施，保護、治理和改善地質環境，防治地質災害。地質災害多發區的縣以上人民政府應當將地質災害防治所需經費列入年度財政預算。縣以上人民政府應當制定優惠政策，鼓勵和支持地質環境治理活動，并對取得顯著成績的單位和個人給予表彰和獎勵。”第十一條規定：“由社會資金投入的礦山地質環境治理和地質災害治理項目，可以根據治理的難易程度和投入產出比率給予投資人一定年限的治理成果使用權。”《江蘇省地質環境保護條例》第四條規定：“地質環境保護堅持保護優先、合理利用、誰開發誰保護、誰破壞誰治理、誰投資誰受益的原則。”第二十條規定：“對本條例實施前廢棄礦山的地質環境恢復和治理，能夠確定責任人的，由礦山所在地國土資源主管部門督促其依法恢復和治理；不能確定責任人的，由礦山所在地縣級人民政府組織恢復治理，所需經費由省、設區的市、縣（市、區）人民政府安排。縣級以上地方人民政府應當采取措施，鼓勵單位和個人對廢棄礦山的地質環境進行恢復和治理。”另外遼寧等其他省份也提出要按照誰投資、誰受益的原則，鼓勵單位和個人投資治理。雖然大多數省份在政策法規中提出了鼓勵礦山環境恢復治理的意見，但具體的激勵機制尚未健全，有些省份甚至沒有具體的激勵措施，礦山環境恢復治理的激勵機制還處于探索階段。

二、各地礦山地質環境恢復治理激勵機制建設經驗探索

1.礦山地質環境治理與土地開發利用相結合

江蘇省出臺政策明確規定，“在開展礦山地質環境恢復治理項目時，對于符合土地利用總體規劃，原礦業廢棄地通過整治復墾可形成農用地的，經驗收合格，可以置換為建設用地指標；整治后可作為建設用地使用的國有礦山廢棄地，可納入政府土地儲備，以土地出讓收益補償礦山廢棄地的整治資金缺口”。福建省福州市延平區水東街道紅桃山特大型滑坡治理與房地產開發相結合，區政府通過土地招拍掛政策既消除了地災，又增加了3000多萬招拍掛地價款的收入；清流北山滑坡治理與造地相結合，通過北山滑坡治理，填土造地可開發區域面積1027畝，新增用地將用于清流城市建設，滑坡治理工程竣工后將為清流再造一座城。

2.礦山地質環境恢復治理與余留資源開發相結合

江蘇省出臺政策明確規定，在開展礦山地質環境恢復治理項目時，在整治最終境界的前提下，確定余量資源，余量資源收益進入項目恢復治理資金專戶，專項用于礦山環境綜合整治，利用的余量資源免交礦產資源補償費。江蘇省句容市對市域內的廢棄礦山進行治理，利用句容少姑山建筑石料灰巖礦能再利用開發的特性，允許治理者對部分廢棄礦山利用余量資源，將其折算為治理費用，政府不再出資用于治理。福建省泉州市針對位于安溪縣感德鎮潘田村的地質災害區治理，提出“以礦救災，整體搬遷”的工作思路，利用廢棄礦山的殘余資源量折算治理費用，引入企業整體承包整治項目。拍賣采礦權使用費5000多萬，引入企業整體承包整治項目，村中余留資源轉讓給潘田鐵礦，人均獲得5000元收益，另有1000元作價入股，每年村里可得200余萬元的分紅。

3.與景觀資源、旅游資源開發相結合

各地方政府以旅游景觀建設和旅游開發為紐帶，以旅游項目開發模式籌措礦山地質環境恢復治理資金。浙江省紹興市永興石料廠治理工程，投入治理資金1100萬元，治理面積16.8畝，治理后的項目工程成為鏡湖國家城市濕地公園的主要景點之一。福建省廈門集美區出臺政策鼓勵民營資本參與裸露山體的治理，以閉坑的采石場為基礎，建起集志、海翔、仙靈旗等10多家休閑農莊，發展了當地的鄉村旅游，壯大了第三產業，增加了農民的收入。福建省長樂市將市域內廢棄采礦點改造成公園，利用公園設施、景點的冠名權資源，吸引了煙草公司、保險公司、華能電廠、市建筑協會等團體的資金投入用于廢棄礦山地質環境治理。

4.與稅收、金融優惠扶持政策相結合

山東省濟寧市本著“誰投入，誰受益”的原則，制定了一系列鼓勵投資礦山地質環境恢復治理的優惠政策。規定外商和其他單位及個人單獨投資復墾治理國家已征用的塌陷地，從有收益之年起，10年內免交國有土地使用費，10年后實行減半征收煤礦企業復墾塌陷地的，收益和土地權屬的確定按國家有關規定辦理；其他單位和個人復墾國家未征用的塌陷地進行糧食生產的，3年內免交合同定購任務，并按國家有關規定給予稅收優惠照顧；從事種植養殖業生產的，從有收益之年起，3年內按國家規定給予稅收優惠照顧，并延長承包經營期限，種植業可延長到30年，養殖業可延長到50年；外商和其他單位及個人投資入股參與復墾治理的，按其投資比例享受收益分配。廣西梧州市在出臺礦山地質環境恢復治理激勵政策上，針對地質災害的治理，除加強財政投資外，還積極爭取亞洲開發銀行貸款、國家開發銀行貸款，并采用其他融資方式，實現資金的周轉。如棗沖小區安置房二期采取先由開發商建設，再轉交給政府的BT模式（Built-Transfer，建設-移交）。對治理后適宜建設開發的地塊，采取拍賣出讓和城市開發等商業化運作方式。

5.與行政、保障民生政策相結合

部分省市（縣）出臺政策將礦山地質環境恢復治理與下山脫貧、生態移民、新農村建設、市政工程建設等保障民生的政策相結合，開展礦山地質環境恢復治理。重慶市通過整合土地整理、巴渝新居、新農村建設、危舊房改造、高山移民、退耕還林、扶貧和救災等資金，結合市級地災專項資金，采取搬遷避讓的方式，將受地質災害影響的群眾撤出危險區域，從而改善搬遷群眾的生產生活條件，改善居住環境，保障人民群眾生命財產安全。2008年至2010年，通過“金土工程”的實施，共計搬遷避讓受地質災害威脅群眾8811戶29543人。寧夏固原市西吉縣通過礦山地質環境搬遷避讓治理項目的實施，優化了農村道路、美化了農村面貌，降低了新村建設占地面積，僅馬建鄉龐灣、臺子、劉垴，新營鄉玉皇溝村4個搬遷避讓點至少凈增耕地100畝，人均耕地面積達到4.4畝，耕種條件得到基本改善。

三、存在的困難與問題

1.礦山地質環境恢復治理任務艱巨，所需的治理資金供應和保障龐大

從待治理的礦山數量來看，據《礦山地質環境調查報告》（中國地質環境監測院，2008年4月）顯示，受調查的113390個礦山中，礦山地質環境受到嚴重影響的礦山有8457個，受到較嚴重影響的礦山有54091個，受到輕微影響的礦山有39088個，需要在全國部署礦山地質環境治理工程212個，要治理的礦山總數為15678個，其中近期治理的礦山數為7080個，遠期治理的礦山數為8598個。從全國礦業開發破壞的土地面積和已恢復治理面積的差距，同樣可以看出礦山地質環境恢復治理任務艱巨。據資料顯示，截至2007年，全國礦業開發占用和損壞土地面積為165.8萬公頃，其中尾礦堆放90.9萬公頃，露天采坑52.2萬公頃，采礦塌陷20.3萬公頃。而我國累計恢復治理礦山環境總面積僅為15.5萬公頃，尚達不到破壞土地面積的10%。2007年，11.3萬公頃礦山土地被損壞與占用，恢復治理礦山環境總面積僅為3.8萬公頃，占年新增損壞土地的33.63%。

2.缺乏多元投資機制

任何參與礦山地質環境恢復治理項目的投資行為都是為了獲得某種利益、滿足人類特定群體的某種特定需要為內在驅動動力。政府投資是為了促使國民經濟健康發展，是為了落實資源開發與環境保護并重的根本原則，以及落實節約資源和保護環境的基本國策，緩解約束全面建設小康社會的瓶頸，滿足社會福利最大化的要求，社會個人或團體機構投資是為了更好地滿足其本身的投資、需求、效用偏好，來實現自身利益最大化，即使是社會上的機構或個人的捐贈行為，也是為了實現上述的兩種目的或兩者之一。目前，針對礦山地質環境恢復治理項目資金的投入，如何優化配置好政府資金與民間資金的投資活動，如何發揮政府資本的導向、補缺和“有所為、有所不為”的投資機制，如何實現民間資本投資的主導作用，是削減中央政府財政或地方財政的包袱、解決礦山地質環境恢復治理資金投入不足問題的基礎。根據政府資本和民間資本投資的行為指向不同，利益驅動機制的差異，可以通過制度創新手段建立法制化的礦山地質環境恢復治理多元投入機制。

3.缺少引進民間資本可操作性細則

雖然有些省份出臺的《礦山地質環境保護條例》明確規定了礦山地質環境保護應當堅持誰開發誰保護、誰破壞誰治理、誰投資誰受益的原則，并鼓勵單位和個人投資礦山地質環境的保護和治理，但對于引入民間資本投入礦山恢復治理的工作，還沒有出臺具體可操作性的指導細則。部分市、縣積極探索，開展了一些有益的嘗試，但都各自為政，做法不一，沒有統一的政策依據。應盡快出臺國家層面的鼓勵政策，明確礦山地質環境保護與治理的利益分配及恢復治理后土地的相應使用政策。

四、相關建議

1.引入市場機制，出臺土地使用權等多方面的優惠政策，積極鼓勵社會各方面力量參與礦山地質環境治理活動

政府以公開、公平、誠信為基礎，對需要治理的礦區地塊采用定期公開招標公示制度，治理地塊的投資底價可由國土資源行政主管部門委托具有評估資質的單位進行評估。確定治理地塊的底價后，由國土資源主管部門組織招投標或掛牌。申請對礦山地質環境進行治理的投資人，可通過投標、掛牌的方式獲得指定地塊的治理權。環境治理工作結束后，經投資人申請，市、縣國土資源行政主管部門要進行檢查驗收，驗收合格后，根據土地用途，提供土地使用權，并辦理土地使用手續。對在礦山地質環境治理方面取得顯著成績的單位和個人，市縣人民政府應當給予表彰和獎勵。

2.從財政、稅收、金融等方面給予政策傾斜，吸引民間資本參與礦山環境恢復治理活動

財政方面，政府可為礦山地質環境恢復治理的技術、設備的投入制定一系列財政補貼政策，在預算上對礦山地質環境恢復治理的相關產業實行大額度補貼等；稅收方面，對于民間資本可采取免繳國有土地使用費等優惠政策；金融方面，政府可為民間投資商提供一些必要的擔保措施，以便在銀行取得授信，以及制定民間投資商可獲得一定利率優惠、適當延長其貸款期限等優惠政策。

3.加強部門聯合，各部門從其職能出發，給予技術支持和產業扶持

財稅、金融、農業、林業、畜牧水產等部門要從各自的職能出發，對開展此項工作給予支持，各相關部門應給予礦山環境治理的投資人具體技術指導，多個部門聯合出臺優惠政策，積極引導多渠道資金開展礦山地質環境治理恢復工作。在符合產業政策前提下，對礦山地質環境治理區替代和接續產業發展項目給予項目核準、審批及產業扶持政策支持。制定礦山地質災害治理產業扶持政策，爭取國外資金援助和技術支持。

4.盡快出臺國家層面的鼓勵政策，明確礦山地質環境保護與治理的利益分配及恢復治理后土地的相應使用政策

制定和完善礦山開采與土地資源的保護法律、法規。出臺激勵民間資本參與礦山環境恢復治理的細則，對歷史遺留問題實行“誰治理、誰受益”的鼓勵政策。合理分配企業、政府、農民利益，進一步改善礦山地質環境，積極拓寬我國礦山環境恢復治理的投資渠道。盡快出臺系列政策，明確恢復治理后土地的相應使用政策，使恢復治理后的土地得到相應的利用。

作者：羅小利侯冰單位：中國國土資源經濟研究院