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摘要:發展權既是一項國際人權,同時也是一項國內人權。作為國際人權,為保障發展權的實現,各國應努力創造一個有利于發展權實現的國際環境。作為國內人權,國家應采取積極的措施來保障和促進發展權的實現。包括設立促進與保護人權的國家專門機構;完善立法;完善憲法審查和憲法訴訟制度。

發展權是參與和享有發展進程及其結果的權利。在此進程中,所有人權和基本自由最終都將充分實現。發展權既是一項國際人權,同時也是一項國內人權。作為國際人權,為保障發展權的實現,要求世界各國在國際方面擔負起實現發展權的國際義務,努力創造一個有利于發展權實現的國際環境。如各國間彼此合作、平等參與國際決策、建立新的國際經濟秩序等[1]。作為國內人權,國家應采取措施來保障和促進發展權的實現。1986年,一批國際法學家通過了“關于實施《經濟、社會和文化權利國際公約》的林堡原則”(簡稱“林堡原則”)①,對該公約締約國依公約承擔的義務的性質和范圍做了權威性的說明,這些說明有助于對發展權實現的有關問題的理解。“林堡原則”申明:“在任何情況下,國家都不得將該項原則理解成為有權無限期地推遲保證充分地實現人權的努力。相反,所有締約國負有義務,立即采取步驟,以實現它們根據公約所承擔的義務。”(第21項原則)“林堡原則”表明,所有締約國都應該作出“最大努力”,以實現它們的義務。我國憲法第33條第3款規定“國家尊重和保障人權”。這表明了我國對人權的基本態度,即國家要為人權的實現作出積極努力并且承擔責任。為保障發展權的實現,筆者認為國家主要應采取三個方面的措施和途徑:

一、設立促進與保護人權的國家專門機構

國際社會普遍認為,人權的保障包括國際、區域和國內三個層面,而且只有實現了這三個層面的積極互動,人權保障網絡才可能是安全有效的。目前,世界性的人權保護機構有:聯合國的人權委員會、人權事務委員會。區域性的人權保護機構有:歐洲的人權委員會、歐洲安全與合作組織、歐洲聯盟;非洲的非洲國家間人權法院和非洲國家間人權委員會;美洲的人權委員會和美洲人權法院等。“而在這三個層面中,人權的國內保護又是關鍵性的一個環節,因為國際與區域的人權立法和人權促進與保護措施最終無疑有賴于主權國家來落實。”[2]“保障人權的主要責任只能也必須由主權國家來承擔”[3]。因此,一個國家促進與保護人權的國家機構的建設在人權實現中的作用十分重要。進入20世紀90年代以后,國際社會對促進和保護人權的國家機構的建設問題的關注程度有了明顯提高。1992年3月3日,聯合國人權委員會以第1992/54號決議附件的形式通過了《關于促進和保護人權的國家機構的地位的原則》(亦稱巴黎原則),該原則在次年12月20日又在大會以第48/134號決議通過。世界人權大會于1993年6月25日通過的《維也納宣言和行動綱領》則又重申了國家機構在促進和保護人權方面重要的和建設性的作用,呼吁并鼓勵各國建立、加強國家人權機構。“根據許多國際人權文件所做的說明,國家人權機構在人權領域的基本職能包括,就本國有關人權保護的法律和行政規章的制訂和修改、侵犯人權的局勢的終止、人權定期報告的起草和其他事項對國家立法、司法、行政和其他主管機關提供咨詢和建議;促進本國對國際人權公約的批準或加入并確保其有效實施;預防侵犯人權行為的發生;受理并審議有關個人或組織對侵犯人權行為提出的指控,對受害者提供適當的有效救濟;傳播人權信息和資料,協助制訂并參與實施人權教育和研究方案,開展人權教育和培訓;幫助政府起草關于本國履行人權公約情況的定期報告;與在人權領域開展工作的國際性、區域性和其他國家的組織和機構進行合作。”[4]自上世紀90年代以來,建立專門的國家人權機構已引起了世界各國的重視。到目前為止,世界上已有60多個國家建立了專門的人權促進和保護國家機構。如:菲律賓的人權委員會、泰國的人權保護委員會、美國司法部下設的權利平等處、國務院下設的人權局。日本也有一套完整的人權保護機構:中央設有法務部人權擁護局,地方設有8個人權擁護部作為分支機構;在41個地方法務局中設有人權擁護課;另外,由法務大臣任命了198名人員組成的民間人權擁護委員會。建立促進和保護人權的國家專門機構是各國履行其負有的在其國內實施國際人權法義務的重要內容。中國作為一個大國,在和平與發展成為時代主題的歷史背景下,肩負著更多的國際道義與責任。而且冷戰結束以后,國際政治思維發生了重大變遷,冷戰前的軍事對抗被合作對論文格式話取代,傳統的外交模式被人權外交取代。不管個別國家對待人權的態度如何,不可否認的是,人權已經成為國際社會的通用詞匯,人權問題也已成為了國際政治博弈的一個重要籌碼;同時也不能否認的是,在普適人權價值引導下展開的各大文明板塊間的溝通與對話,的確為人類文明未來的發展走向提供了新的可能性。因此,我國要想在國際政治舞臺上扮演更重要的角色,就必須盡快建立起與國際人權界有效銜接的國家人權專門機構,以提高我國與國際人權界進行溝通、對話的能力和在國際人權舞臺上的參與及決策能力。同時,隨著我國民主與法治事業的進步,我國的人權保障與促進工作必然要向更高層次提升。目前,我國雖有促進與保護某一特定人權的機構,如促進與保護婦女兒童人權的機構:中華全國婦女聯合會、國務院婦女兒童工作協調委員會、全國政協婦女青年委員會等。這些專門機構在促進與保護某一特定的人權方面發揮了積極作用,但由于缺少高級別的國家人權機構的統一指導與協調,這些機構發揮的作用有明顯的局限性。因此,我國有必要設立促進與保護人權的國家專門機構,以有效保障發展權的實現,為發展權的實現提供組織保障。

二、以發展權為基礎,改革和創新當代中國法制

發展權雖是一項年輕的權利,但由于其具有超越于其他人權的價值優勢和復合性人權要素,決定了發展權應成為當代法制保障的重點。確認并強調發展權,理應成為當代法制在未來發展進程中的優先選擇之一,著重保障發展權是當代中國法制的必然發展趨勢。為此,當代中國法制必須作出積極回應,以發展權為基礎,進行改革和創新,進一步完善有中國特色的社會主義法律體系,為發展權的實現提供立法保障。在我國經濟高速增長的過程中,我國面臨著嚴重的生態環境危機,為了有效解決這一矛盾,我國選擇了可持續發展戰略。1994年,我國政府了《中國21世紀議程———中國21世紀人口、環境與發展白皮書》,從我國人口、環境與發展的具體情況出發,提出了可持續發展的總體戰略、對策以及行動方案。1996年3月,第八屆全國人民代表大會第四次審議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》,把實施可持續發展作為現代化建設的一項重大戰略,使可持續發展戰略在我國經濟社會發展過程中得以實施。可持續發展的核心是發展,但要在保持資源和環境永續利用的前提條件下,進行經濟和社會的持續發展。環境保護只是可持續發展的重要內容,但不是它的全部。因此,以發展權為基礎,來構建當代中國法律體系,就必須貫徹可持續發展思想,不僅僅要使環境法成為實現可持續發展最具重要性的有效工具,而且還要求所有涉及經濟和社會發展的法律均以可持續發展思想為指導,將可持續發展的思想嵌入民法、行政法、刑法、訴訟法等各部門法之中。通過發揮法律的指引作用、評價作用、預測作用等,引導和規范人們的行為走向可持續發展。由于可持續發展是一種全面的發展,這就決定了可持續發展法律體系涵蓋整個法律領域。因而,可持續發展的目標無疑具有全社會性和全人類性,既涉及經濟領域,又涉及社會領域,而且還涉及生態領域。這一廣泛性決定了有關主體之間利益關系的錯綜復雜,必須運用多種法律加以調整。“任何一個國家的法律無論多么完善,總會存有一些漏洞,毫無漏洞的法律體系是不存在的。”[5]以發展權為標準對我國現行法律進行審視,可以發現,我國現行法律有許多與發展和可持續發展不相適應的地方,存在諸多缺陷,主要表現在:(一)立法上沒有體現發展權的要求或與發展權的要求相悖發展權應成為當代中國法制的重點保障對象,應處于我國法制的核心地位。因此,我國憲法應對發展權加以規定。同時我國現行法律在立法上還有許多與發展權要求相悖、不完善的地方。主要表現在:第一,自然資源法忽視生態保護傾向嚴重。“比較我國現行的自然資源法律的立法宗旨,我們就會發現,基本上都是在人類中心主義的文化價值觀指導下的非持續性發展的目標追求,其直接結果是確認了人類對于自然享有主宰權利,保護了人們對自然資源的肆意開發利用、破壞浪費的這種自殘行為,最終使自己陷入影響自己生存與發展的生態危機之中。”[6]這種立法宗旨,顯然是違背發展權要求的,應加以改革。第二,《環境保護法》立法目的與發展權要求不符。我國《環境保護法》第1條規定:“為保護和改善生活環境與生態環境,防治污染和其他公害,保障人體健康,促進社會主義現代化建設的發展,制定本法。”這一立法目的顯然與發展權要求的可持續發展不相符合,發展權要求的可持續發展是以追求人與自然的和諧為核心,以強調當代人與后代人發展機會的平等為主要內容。而《環境保護法》強調的只是當代人的環境權利和發展權利,而未涉及后代人的環境權利和發展權利。因此,有必要以發展權為指導,根據可持續發展要求,對其予以更新。(二)內容規定上欠缺或不符合發展權要求以發展權為標準來衡量我國現行法律,其內容規定上存有諸多漏洞,主要表現在以下幾個方面。

1.我國憲法在發展權的內容上主要側重于權利的經濟方面,對人與自然、人與社會的和諧發展及可持續發展的規定相對欠缺。

2.我國自然資源法律規定與發展權要求差距甚遠。這主要表現為我國法律缺乏利用經濟手段保護自然資源的規定。我國自然資源產權制度存在空白或缺陷。大多數法律因自然資源歸屬國家或集體所有而疏于對資源產權制度加以規定,個別法律雖有所規定,但也缺乏具體辦法和實施步驟,導致我國自然資源配置效益低下。同時,我國自然資源有償使用制度、價格制度和核算制度存在突出問題與缺陷。資源更新的補償機制處于空白或不完善狀態,有許多資源仍停留在無價和無償開采階段。由于資源核算制度尚未建立,在國民生產總值的價值核算中沒有補償資源耗損的項目,資源的價值未得到真實全面的反映。這一切都大大加劇了資源利用效率低下,破壞浪費嚴重的局面[7]。不利于經濟發展,必須加以改變。

3.我國現行行政法在保障發展權實現方面有不足。我國現行行政法在實現發展權,實施可持續發展戰略方面存有不足。主要表現在兩個方面。第一,環境保護管理缺乏統一的協調機制。在我國,每一種資源都有一個主管行政部門,而沒有統一的監督管理部門。各個主管部門既要管理資源的開發利用,又要負責資源和生態的保護,當這種保護的職能與開發利用的職能發生矛盾時,由于近期利益驅使,有關主管部門往往偏重于開發利用,而忽視保護職能[8]。第二,無環境行政指導制度和環境行政合同制度的規定。我國目前的環境行政指導還缺乏系統化和標準化,而且在實踐中往往被人為地變成環境行政命令加以執行。因此,有必要制定環境行政指導制度。環境行政合同作為一種體現政府轉變職能的好形式,更易于為行政相對人所接受。然而,我國現有的法律法規在這方面幾乎是空白。因此,有必要結合我國的實際情況,制定環境行政合同制度。如:對環境保護目標責任實現的合同,對土地、森林、草原、礦產等進行開發和利用的各種合同等。

4.我國民事法律的規定與發展權要求有差距。主要表現在:第一,在所有權多元化方面存有缺陷。目前空氣、陽光、水等環境要素在我國現行民事法律中仍視為無主物,屬人力所不能控制和支配的物。然而,依據充分體現可持續發展思想的“環境公共財產論”,認為水、空氣、陽光等環境要素是屬于地球生命共同體每一個成員的。任何自然人、任何社會團體、任何國家、任何生物都具有“共有權”。這就使得傳統的所有權得到了擴張,即所有者的“多元化。”[9]因此,我國現行民事法律應根據可持續發展的要求,確立“物權”和“物權制度”,以適應環境時代的需要。第二,可持續發展下的契約觀念尚屬空白。當今人類社會日趨緊密:不僅國家之間關系密切,而且當代人與后代人之間,人類社會與自然界其他生物之間,都存在一種“依賴關系”。地球只有一個,“水、空氣等人類生活須臾離不開的環境要素不是無主物,而是全體國民的共有財產,國民為了管理他們的共有財產可委托政府管理。此時,國民與政府之間的關系為委托和受托人的關系,政府應為全論文格式體國民包括當代人及其子孫后代管理好這些財產,未經委托人許可,政府不得自行處理這些財產。”[10]于是,“契約關系”得到了發展:“當代人之間為環境保全具有契約關系;當代人與后代人之間為不損害后代人之發展能力具有信托契約關系;當代人與國家之間的信托契約關系;國家與國家之間為地球環境保全具有契約關系;環保社團與當代人或后代人之間具有信托契約的關系”[11]。我國現行法律還沒有這方面的規定,應加以補充。第三,承擔民事責任方式的多樣化方面有欠缺。我國現行民事法律在環境侵害行為的損害賠償中,沒有明確規定保險制度。由于強制保險具有不僅能有效地保護危險企業的財產利益、使受害人能得到及時的賠償,而且也有利于污染糾紛的迅速解決,有利于整個社會的安定和經濟的健康發展。為此,我國有必要根據自己的國情,將污染責任保險確定為強制保險,并具體規定承保的范圍,合理的自負額和保險金的最高金額,以及詳細的理賠程序,以解決環境侵害行為造成損害賠償之難題,切實保障受害人的合法權益。5.科技法不能完全滿足發展權要求。1993年7月2日由八屆全國人大常委會二次會議通過的《科學技術進步法》,是我國科技進步基本法。它為我國科技立法的系統化、完備化奠定了基礎,為推動我國技術創新的發展提供了基本準則。但因它是以傳統的人類中心主義思想為指導,表現出十分明顯的經濟至上性,難以滿足發展權的要求和適應可持續發展的時代需要,有重大缺失,主要表現在:第一,忽視了對自然環境的保護。由于制定科技法的動因在于抓住新技術革命的機遇,搶占未來經濟發展的制高點。于是強調發展,注重利益便成為我國現行科技立法的指導思想。在這一思想的指導下,我國科技立法著重于激勵各門類科學技術的開發和運用,而對于科學技術開發和運用過程中的副作用,即對自然環境的副作用和對人類社會永續發展的副作用,則沒有給予應有的重視。這樣就會造成一方面是經濟發展,一方面是環境破壞嚴重。這是不符合發展權要求的,必須加以改革。第二,沒有專門的技術創新法。我國政府對技術創新的發展已越來越重視,不僅制定了“科教興國”和“科技優先”的發展戰略,而且實施多項技術創新發展計劃,有效地促進了我國技術創新活動,縮小了我國技術同世界先進水平的差距。但我國目前沒有專門的技術創新法,未能使技術創新真正做到有法可依,這與技術創新在國民經濟中的地位是極不相稱的[12]。同時,也不利于發展權的實現。(三)操作層面上不利于發展權的實現主要表現在兩個方面:一是法律規定抽象、間接。我國許多法律內容規定相當抽象與間接,直接明示型規范和具體列舉式規定并不多見,而且已有規定多限于概括性地宣稱,難于全面包含發展權的多重主體的多重權利需求。我國法律根據“立法宜粗不宜細”的指導思想,許多法律條文停留在綱領、口號、政策、宣言的層面上,法律空洞無物,難以實施。如農業法、科技進步法、大氣污染防治法、漁業法、體育法、教師法等等,許多條文與其說是法律,不如說是部門政策宣言。如:農業法條文:“國家逐步提高農業投入的總體水平”、“發展農業必須合理利用資源”。科技進步法也有很多政策性宣言:“國家鼓勵”、“國家依靠”、“國家支持”、“國家根據”、“國家逐步提高”、“國家引導”、“國家保障”等等。許多法律諸如此類的條文不勝枚舉。在這樣一些法律中,人們只看到國家對一些事情的態度,看不到解決這些問題的具體程度和措施。二是程序法方面的缺陷。環境法在我國發展權法律體系中占著特別重要的地位。對環境的保護不但要有實體法的規范,而且必須要有程序法的保障。我國程序法在保障、促進經濟、社會持續發展方面存有缺陷。主要表現在:第一,環境訴訟起訴資格的規定不盡如意。我國現行《民事訴訟法》第108條規定:“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。”即《民事訴訟法》規定的起訴主體必須“與本案有直接利害關系”。這顯然對環境民事侵害的受害人十分不利。因為他們所遭受的環境侵害大多是“間接的”和“無形的”。我國現行《行政訴訟法》第2條規定:“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益,有權依照本法向人民法院提起訴訟。”即只要原告認為具體行政行為侵犯了其合法權益,就具備起訴資格。其關于起訴資格的規定,比《民事訴訟法》要寬松些,它既沒有要求原告的權益必須是具體行政行為指向的直接相對人,也沒有要求原告的權益必須是受到直接的和有形的侵犯。然而,有資格提起行政訴訟的人,應當是行政管理相對人。因而,如果在一個環境管理活動中,比如批準在某地建設排放污染物的設施,該具體行政行為并不對環境管理相對人的權益造成危害,卻對附近的居民、法人或者其他組織的合法權益造成了侵害。那么,這些受到侵害的居民、法人或者其他組織由于不是行政管理的相對人,就不具備起訴的資格。可見,我國《行政訴訟法》對于環境行政訴訟的起訴資格的規定還比較模糊。第二,環境訴訟被訴對象的規定欠完善。我國《憲法》第41條明確規定:“由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人,有依照法律規定取得賠償的權利。”《行政訴訟法》第2條規定:“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益,有權依照本法向人民法院提起訴訟。”由此可見,我國《行政訴訟法》已明確將行政機關和行政機關工作人員作為被訴對象。然而,我國環境法律、法規,雖也有將行政機關列為被訴對象,但范圍十分狹窄,僅限于當事人對行政處罰決定不服的訴訟。總之,我國現行法律無論是在立法指導思想上,還是在內容、法律適用方面都有缺陷,不利于對發展權的保障和實現,必須加以改革和創新,使之日趨完善。超級秘書網

三、完善憲法審查制度和憲法訴訟制度

發展權的實現,離不開法律的支撐和保護。作為國際人權的發展權其實施機制是:締約國向有關人權機構提交報告接受審查,締約國之間可以相互指控,接受個人申訴,專門小組進行調查,人權法院進行訴訟。作為國內人權的發展權,目前我國還沒有完善的實施機制。為了保障發展權的實現,我國可嘗試創制和完善憲法審查制度和憲法訴訟制度,為發展權的實現提供制度保障。

(一)完善憲法審查制度發展權作為一項基本人權,它隱含在憲法規定中,當其受到侵犯時,要想得到有效的保護,就必須完善憲法審查制度。憲法審查包括合憲審查和違憲審查。合憲審查,是指法律法規頒布生效前,由法定機關審查其是否合憲或是否符合上位法。違憲審查制度是針對立法權和行政權對民主和人權潛在的威脅而創設的最重要的憲法實施機制,是憲法的生命線之所在。基于這一制度,有權的機關可以宣布某項立法及行政機構的決策違憲而使之無效,從而保障憲法之權威。我國憲法規定,全國人大有權改變或撤銷全國人大常委會不適當的決定;全國人大常委會有權撤銷同憲法相抵觸的法律、行政法規或決定。這里對法律、法規等的撤銷的時間沒有限制性規定,表明既可以是在它們頒布生效之前,也可以是在它們頒布生效之后進行撤銷。從而也就說明,在我國,人大及其常委會同時享有對法律、法規等的合憲審查權與違憲審查權。另外,在《行政訴訟法》、《國家賠償法》中規定了司法機關有權對國家機關及其工作人員公務行為的合憲性、合法性問題進行審查。這些表明了我國已經初步建立起國家權力機關和司法機關相結合、事先審查和事后審查相統一的違憲審查模式[13]。也有學者建議,我國應當在全國人大常委會下設立一個專門的機構,專司違憲審查,負責維護憲法的權威和法制的統一[14]。

(二)完善憲法訴訟制度憲法訴訟,是指公民在對自己憲法基本權利受侵害時向法院尋求司法救濟的活動。發展權是一項憲法性人權論文格式,只有構建行之有效的違憲審查模式或憲法訴訟模式,才能從根本上解決發展權法律救濟問題。在人權和法律的關系史上,對人權能否進入司法領域,傳統的觀點和做法是:將人權中的不需要政府積極行動的部分視為是具體的、可司法的;而除此之外的需要政府采取積極行動予以實現和滿足的其他人權則不具有可司法性。即公民權利和政治權利具有法律上的可適用性,是司法訴求的依據和淵源,而經濟、社會和文化權利則由于政府積極行為的界限模糊、代價昂貴而不具有司法性。這樣就在人權和司法之間人為地劃出了一條不可逾越的鴻溝,一邊是“可訴性人權”,另一邊則是“不可訴性人權”。這顯然是矛盾的、不合理的。因為一項不具可訴性的法定人權是無法變成實在人權的,可以說,一項沒有可訴性的人權就不可能是一項真正的人權。同時人權是統一的、完整的、不可分割的一個整體。人權的實質是人的尊嚴、人格、價值,這些要素對人而言是不可缺失、同等重要的,將其中的任何一項與人剝離開來,必定會造成畸形的不完整的人,此時的人權必將失去人的本性。《發展權利宣言》明確指出:“發展是一個經濟、社會、文化與政治的總體進程”,因此,“各項人權與各種基本自由相互之間都是不可分割和相互依存的。公民、政治權利和經濟、社會與文化權利的實現、保護與促進,應當受到同樣的關注,應當以同等的緊急態度來加以考慮”。發展權強調人的全面發展和各種權利的統一性與協調性,如果承認公民權利與政治權利具有可訴性,那么必然會因人權的不可分性而承認經濟、社會、文化權利以及作為一項具有整體性的發展權的可訴性。對發展權訴訟模式的選擇取決于權利被侵害的性質與具體內容,現有的行政之類的訴訟模式與發展權具有相容性,可以直接加以適用。同時發展權作為一項憲法性人權,可以構建憲法訴訟模式。發展權憲法意義上的法律程序主要包括憲法權利的侵權確認之訴,請求國家賠償的給付之訴。確認之訴,即確認違憲之訴,包括對權利主體的發展權確認和對義務承擔者侵權行為的確定。通過對憲法文本的查找,對控訴主體的發展權利在法上的規定加以確證,以明確權利的合法性。這里的“法”既是指法律規則,更是指法律原則。要確認侵權行為者,可通過確認行為者法律義務的存在和確認行為者違法行為的存在兩個方面來確定。目前發展權雖尚未被司法機關明確地加以援用,但在司法判例中,已經出現了實質上是以發展權為爭訴內容的情況[15]。如在“石油厄瓜多爾案”、菲律賓“熱帶雨林案”中,可持續發展權的理念已十分明顯地呈現在判決的字里行間。憲法訴訟對公民權利的保障是極為必要的,因此,在我國應確立憲法訴訟。有學者建議:憲法訴訟應直接向各高級法院提出第一審,并由最高人民法院終審[16]。也有學者提出應設立專門的憲法法院受理憲法訴訟。大多數學者認為,憲法訴訟的啟動應當設立極為嚴格的門檻,堅持兩個“除非”,即除非是在普通法律上沒有明確依據(包括規則依據和原則性依據),除非是憲法上的基本權利受到了侵害。“只有在法律權利和其他較低權利要求失敗時,人權才是適用的。”[17]依據憲法的人權條款起訴,也只有是在極端情況和正常訴求失敗時才得動用。