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行政訴訟論文:國內(nèi)行政訴訟機制的設想

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行政訴訟論文:國內(nèi)行政訴訟機制的設想

本文作者:李新亮作者單位:武漢大學

行政訴訟調解的原則

訴訟案件調解的原則是指適用于調解過程的始終,調解主持人、訴訟當事人和參與人都應當共同遵守的準則,它是調解活動順利進行和調解結果公正有效的保障。行政訴訟調解的原則須能反映行政訴訟的自身特點。

(一)自愿原則

這是任何調解都應當遵循的原則,是調解的首要原則。尊重當事人的意愿是調解合法成立的基礎,雙方當事人自愿是開展調解的前提條件。行政訴訟中,法官不得違背或強迫當事人的意愿強行開展調解,可以提出調解建議,但須取得雙方當事人的一致同意后才能啟動。對違反自愿原則而進行的調解案件,法院可依職權終止調解程序,對已結調解案件,經(jīng)當事人申請,法院查實后應宣布原調解協(xié)議無效。調解自愿不僅指自愿接受調解,還包括自愿接受調解達成的協(xié)議,前者是程序的自愿,后者是實體內(nèi)容的自愿。行政訴訟調解程序的啟動也有兩種方式,一是由合議庭根據(jù)案情提出調解建議;二是由一方或雙方當事人提出申請,但不管以哪種方式啟動調解程序,以及運行與終結都必須尊重雙方當事人的意愿,征得當事人的同意,方可開展調解。

(二)合法原則

行政訴訟保護公民權益、監(jiān)督行政權的目的的實現(xiàn)離不開調解的合法性原則的保障。行政訴訟調解的合法原則包含三方面的內(nèi)容:首先是調解的案件范圍須符合法律規(guī)定,法律禁止調解的案件不能進行調解;其次是調解協(xié)議的內(nèi)容不能違反法律規(guī)定;最后是調解協(xié)議的內(nèi)容不得損害國家和社會公眾的利益,以及第三方的合法權益。對涉及行政自由裁量權的行政訴訟案件,行政機關在訴訟中可以在法定的職權范圍內(nèi)有條件地處分實體權,變更或撤銷原行政行為,以換取與相對方的和解,達成的和解協(xié)議有效。反之,放任或鼓勵行政機關超越職權達成調解協(xié)議,則縱容了行政機關的違法行為,造成行政管理混亂,也損害了國家、社會公眾和其他組織的根本利益,達成的協(xié)議當然無效。因此,只有在調解中堅持合法性原則,才能維護和監(jiān)督行政機關依法行使行政職權,保護國家、公眾的利益和公民的合法權益。

(三)有限調解原則

行政訴訟只能采取有限調解制度,且不能將調解制度作為行政訴訟的一項基本形式。第一,由于行政主體的職權范圍受到法律的明確規(guī)定,因此調解也必須嚴格限定于被告的法定職權范圍之內(nèi),任何超越職權達成的調解協(xié)議都是無效的。在行政訴訟調解中,原告通常可以對其訴訟權利自由地做出處分或放棄的決定,但作為被告的行政主體則不能對其法定職權做出任意處分,只能在法定范圍內(nèi)做出變更或撤銷原行政行為的決定。第二,依法行政的法治原則規(guī)定行政主體不能隨意處分手中的行政職權,不同的行政行為可以處分的形式和范圍也不同,與其相對應的行政案件受到的調解限制也就不同。因此,并非所有的行政訴訟案件都可以適用調解。第三,行政訴訟立法的宗旨就是對行政機關手中的行政權進行監(jiān)督和限制,要防止調解權被濫用的情況發(fā)生,就必須對調解的適用范圍做出嚴格的限定,確保立法宗旨的有效落實。由此可見,但凡涉及限制性規(guī)定的行政行為,須嚴格在法定范圍內(nèi)進行調解,不涉及限制性規(guī)定的行政行為,調解也不能損害國家、公眾和第三方的利益,這就體現(xiàn)了行政訴訟的有限調解原則。

(四)保護公共利益和第三人利益原則

行政訴訟調解不得損害公民、法人和其他組織的合法權益。凡是涉及公眾權益或第三方利益的調解,人民法院都應加強審查,通知有關組織或第三方參與,以確保公眾利益或第三方利益得到保護。

行政訴訟調解的適用范圍

行政訴訟調解的一方為行使國家公權力的行政機關,明確界定行政訴訟調解的適用范圍,對順利啟動調解、確保調解的合法有效具有重要意義。

(一)適用調解的行政訴訟案件

1.牽涉行政自由裁量權的案件。指行政行為分為羈束性行為和自由裁量性行為兩種,其劃分標準為行政機關做出行政行為時受法律、法規(guī)約束的不同程度。由于法律、法規(guī)對羈束性行政行為的內(nèi)容和方式都做出了非常明確而詳細的規(guī)定,行政主體沒有自由選擇的余地,不得做出任何更改,只能依法執(zhí)行,因此,羈束性行政行為不適用調解。自由裁量性行政行為允許行政機關在規(guī)定的范圍內(nèi)做出自由(多種)的選擇,因為法律、法規(guī)對它的方式、程度、內(nèi)容等只規(guī)定了一定的種類和范圍。在自由裁量范圍內(nèi),行政主體所做出的決定都是合法的,只不過這個合法的決定對行政相對人來說是否最合情合理。由此可見,自由裁量就是行政機關尋找最合情合理決定的過程[3]。對涉及自由裁量權的案件進行調解,改變行政主體備受爭議的行政行為,使其行為更加合情合理,為行政相對人所接受,符合行政訴訟的根本宗旨。

2.合意行政行為的案件。指因行政主體與行政相對人在履行行政協(xié)議或行政合同的過程中引發(fā)的訴訟案件。由于行政合同是經(jīng)雙方自愿協(xié)商達成的合意,因此,在遇到此類案件時,雙方當然可以就爭議內(nèi)容再次進行協(xié)商,調解解決。

3.處置民事權益導致的行政案件。指行政機關依職權或應相對人的申請,對行政相對人之間的民事權益做出裁決,或許可行政相對人的一定行為,或對行政相對人的民事實體權利做出確認,而被利害相關人起訴至法院而引發(fā)的訴訟案件。此類案件可參照民事糾紛調解形式,由原告即利害相關人和行政相對人互相協(xié)商,行政機關依協(xié)商結果,對原行政行為做出變更或撤銷的決定,從而化解行政爭議。

4.不履行或懈怠履行法定職責,但仍有履行必要的案件。指行政機關不履行法定職責、拖延履行職責、拒絕履行職責或對相對人提出行政申請不予答復等而引發(fā)的訴訟案件,這類案件大部分牽涉到土地、環(huán)保、公安、規(guī)劃、工商等行政執(zhí)法領域。對于因行政機關拖延或者拒絕履行職責而引發(fā)的行政訴訟案件,法院經(jīng)過庭審調查后認為仍有履行必要的,可以主持訴訟雙方進行調解,促使行政主體自覺地盡快履行職責,避免以判決的形式強制要求行政機關在一定的期限內(nèi)履行職責所造成的負面影響,也節(jié)省相對人的訴訟成本。如果被告已無繼續(xù)履行職責的必要,且其不作為行為直接對原告利益造成了損害,原告則可以提出損害賠償要求,法院應根據(jù)行政賠償訴訟的有關規(guī)定處理,也可以進行調解,較便捷地結束訴訟。

5.適用了錯誤的法律、法規(guī)的案件。指在做出具體行政行為時適用了錯誤的法律、法規(guī)而引發(fā)的訴訟案件。其具體表現(xiàn)為:適用了廢止無效的法律法規(guī);違反適用規(guī)則而導致了法律沖突;本應適用此法而錯誤地適用了彼法;錯誤地適用了法律法規(guī)的具體條文;有規(guī)章以上的規(guī)范性文件卻適用了規(guī)章以下的規(guī)范性文件等等。對這類訴訟案件,法院可組織雙方進行調解,在雙方就正確的法律適用達成共識后簽訂和解協(xié)議,從而維護行政相對人的合法利益,也使行政主體的不當行政行為得到糾正。

6.濫用法定職權的案件。指行政機關及其工作人員故意違反法律賦予其職權的權限和程序,在法定范圍內(nèi)做出違反法律精神和原則的具體行政行為而引發(fā)的訴訟案件。從表面上看,濫用職權好像是一種“合法”行為,是行政機關在其法定職權范圍內(nèi)做出的行政行為;從主觀上看,濫用職權是行政機關及其工作人員出于不正當?shù)膭訖C而故意實施的行為;從本質上看,濫用職權嚴重違反有關法律法規(guī)精神和原則,嚴重背離了法定行政目的的行為。因為濫用的職權是行政主體的法定職權,這就為行政主體更正自己的原行為奠定了基礎,也使調解適用成為可能。

(二)不適用調解的行政訴訟案件

1.行政行為合法合理的案件。指行政機關實施的行政行為在執(zhí)行程序、適用法律和處置結果等方面均符合法律法規(guī)的規(guī)定。假如被訴行政行為存在引用證據(jù)確鑿、認定事實清楚、適用法律法規(guī)恰當、選擇自由裁量正確,并嚴格遵照法定程序運行等情況,則屬于合法合理的行政行為,原則上不適用調解,法院在查明案情后應當做出維持原行政行為的判決。對合法合理的行政行為,都應該得到堅決的支持和執(zhí)行,沒有任何退讓的理由,因為行政機關的一絲退讓都會造成社會秩序的混亂,給社會公眾利益造成損失,所以,行政行為合法合理的案件缺乏開展調解的理據(jù)。再者,司法權對行政權不僅是監(jiān)督和制約,還有一定的配合關系。行政訴訟中,法院通過判決對合法合理的行政行為給予進一步的確認,對維護行政權的權威,增強行政機關對社會的管理是非常有幫助的。

2.事實不清楚、主要證據(jù)不全面的案件。指行政主體在對某一行政事件做出具體行政決定時,對事件的事實調查不清楚,對關鍵的證據(jù)材料收集不全面,未能充分證明行政相對人行政違法行為的成立。法院進行案件調解前,必須先查明案件事實,分清各方責任。對證據(jù)不全、事實不清的行政案件,人民法院不能分清原告與被告行為的合法性和正確性,因此,這類案件的合法性和正確性也就無法判斷,那么也就不能適用調解,即使原被告雙方形成合意,調解也不能成立。

3.行政行為嚴重違反法律規(guī)定程序的案件。指行政機關在進行具體的行政行為時沒有嚴格遵照法律法規(guī)規(guī)定的方式、步驟等程序性規(guī)范,嚴重違反法定程序。行政機關行使職權,不但要遵守行政實體法,還要受到行政程序法的制約和規(guī)范。行政主體在實施行政行為時違反了法定程序,盡管最終處理的結果正確且合法,但人民法院都應依法做出撤銷該行政行為的判決。因為行政職權的行使程序由法律法規(guī)做出了明確而嚴格的規(guī)定,必須遵守,不存在協(xié)商的余地,對違反法定程序的案件,也就缺乏調解的基礎。

4.超越職權(沒有管轄權)的行政案件。指行政機關的職權都受到法律規(guī)定,必須在法律限定的范圍和幅度內(nèi)行使權力。超越職權的行為,通常是行政主體在職責上,或者權力上,或者地域范圍上,或者時間時效上超出了法律規(guī)定的限度。行政機關實施了不屬于自己權限范圍內(nèi)的行政行為,該行為理應無效,其當然也不能再次對該行政行為進行處置,只能由法院對該行為依法判決撤銷。

5.牽涉公民身份關系的行政案件。指像戶口登記、婚姻登記、身份證發(fā)放等這類牽涉公民身份關系的行政行為,只有“違法無效”與“合法有效”兩個選項,因此不適用調解。

行政訴訟調解制度的操作程序

建立最適合行政訴訟特點的調解程序結構模式,是行政訴訟調解制度順利實施的關鍵。其操作程序既要借鑒民事訴訟調解制度的成功做法,也要突出行政訴訟的特殊性。

(一)調解啟動的庭審階段

如前述所述,“六類行政訴訟案件”是適用調解的,另外“五類行政訴訟案件”是不適用調解的。因此,法院只有在對具體行政行為的合法性、案件的類型和性質等做出準確判斷后,也就是經(jīng)過了庭審中或庭審后判決前的階段才能做出啟動調解的決定,而不能在庭審前還不了解案情的情況下就隨意啟動調解。經(jīng)過法庭審理程序,案件的事實和法律關系才能清晰地展現(xiàn)出來,當事人經(jīng)權衡利弊后才能明確地做出是否接受調解的決定。如果在訴訟的開始階段,行政相對人與行政主體之間的矛盾還是處于異常激烈的狀態(tài),互相都比較抗拒,貿(mào)然進行調解,不僅違背了行政訴訟合法性審查的原則,而且還會帶來適得其反的效果,使原本能夠調解成功的案件調解失敗。因此,只能在庭審中或庭審后判決前的兩個階段啟動行政訴訟調解。

(二)調解程序的啟動

啟動調解程序必須由當事人書面提出調解申請。法院根據(jù)案情,也可以提出調解建議,訴訟雙方接受建議后也要提出書面的調解申請。

(三)調解的組織形式

行政訴訟審理采取的是合議制的組織形式,行政訴訟調解的組織形式應與其相一致,也由審理該案的同一合議庭法官共同主持調解,這樣既可以使審判和調解得到較好的銜接,又能發(fā)揮合議庭的集體智慧,還可以起到互相監(jiān)督的作用,進一步確保調解的公正性。

(四)調解的時限與次數(shù)

調解中往往容易出現(xiàn)久調不決,或以拖促調的情況,因此規(guī)定調解的時限是非常必要的。調解時限應在行政訴訟的審理期限內(nèi),即不超過3個月,調解失敗的,應及時轉回審判程序。同時為了節(jié)約司法資源,防止原被告意見反復,無休止地隨意提出調解,對調解的次數(shù)進行限定是非常有必要的。從既節(jié)約司法資源又保障當事人必要權益的角度進行考量,調解的次數(shù)設定為不超過兩次比較合適,兩次調解可在庭審中或庭審后判決前各進行一次,當然也可以在其中的某一階段集中進行兩次調解,但同一案件的總調解次數(shù)不能超過兩次。

(五)調解協(xié)議審查的內(nèi)容和標準

由于調解的范圍只能限定于行政主體法定的職權范圍內(nèi),任何超越法定職權的調解都是無效的,因此法官必須對調解協(xié)議的內(nèi)容進行審查。審查的內(nèi)容包括:調解協(xié)議的內(nèi)容有無超越被告的法定職權范圍;調解協(xié)議是否反映當事人的真實意思表示;協(xié)議內(nèi)容是否違反法律或損害國家、公眾及第三方利益等。經(jīng)審查符合規(guī)定的,法院制作正式調解書。

(六)調解書的生效

為體現(xiàn)法律的嚴肅性,避免當事人在調解時的隨意性,增強調解成效,行政訴訟調解不應再設立反悔權制度,而當事人在協(xié)議生效后的期限內(nèi)對調解有異議的,可通過再審程序解決。即:當事人經(jīng)平等協(xié)商達成協(xié)議,并在法院制定的調解書上簽名確認后,調解協(xié)議即產(chǎn)生法律效力,任何一方不得反悔[3];任何一方當事人認為調解協(xié)議或過程存在錯誤的,可在調解書生效之日起10天內(nèi),參照行政訴訟上訴程序,向上一級法院申請再審。

(七)承認調解書的法律效力

調解書的法律效力決定到調解協(xié)議的內(nèi)容能否得到認真地、順利地執(zhí)行,是調解制度的關鍵問題。正如法院判決書的法律效力受到法律保護一樣,任何不遵守判決書內(nèi)容執(zhí)行的行為都將受到法律的制裁。那么建立行政訴訟調解制度,也應賦予調解書同等的法律效力,任何一方違約,另一方可依據(jù)向法院提出強制執(zhí)行。由此承認調解結案為法定的結案方式。

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