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一、地方政治生態環境治理現代化

1.地方政治生態治理現代化應該首先表現為憲法之治，地方政治生態治理現代化不僅是政治改革的一項重要內容，也必須以地方政治生態治理的憲法化為必要條件。“現代化”與“憲法化”相互依存，彼此促進。沒有地方政治生態治理的“憲法化”，地方政治生態治理的“現代化”也就無從實現。其次，地方政治生態治理現代化是重塑憲法權威的關鍵環節。憲法是國家根本的大法，是治國安邦的總章程，具有根本性、全局性、穩定性和長期性，也是共和國政權合法性唯一的法理性源泉。作為民主政治規范實踐的必然產物，憲法不但明確了全面推進依法治國的頂層設計和宏偉藍圖，也為政治、經濟和社會的良性運行提供了基本的行為規則，特別是為規范社會主義民主政治發展和重大糾紛的解決提供了公平合理的解決渠道。憲法的社會認同與有效實施，不但決定著地方政治生態治理活動的正當性和權威性，也決定著政治生態治理活動的有效性。另一方面，地方政治生態治理現代化，也是整合國家權力、政治架構，規范權力運行、捍衛憲法尊嚴的基礎和前提。當前，在地方的政治生態中，一些重點領域、重要崗位或關鍵環節，普遍出現了地方主義、宗派主義、山頭主義和自由主義等不良現象，部分地方和領域甚至越來越囂張，越來越顯性化，這不但架空了國家的政策法規，固化了利益藩籬，也嚴重削弱了國家治理能力，影響到全面深化改革政策的落實。因此，必須從重塑憲法權威的高度，從凈化政治生態環境，實現地方生態治理現代化入手，確立憲法在國家治理體系和治理能力現代化和法治化中的核心地位，保證憲法實施，維護法治統一，對自行其是、公權私用，陽奉陰違、相互勾結侵吞國家、集體資財，甚至大搞權權、權錢、權物、權色交易，嚴重污染政治生態和社會空氣的團團伙伙、結黨營私和吏治腐敗行為，堅決予以徹底鏟除。

2.地方政治生態治理現代化是實現人民幸福安樂的重要保障。列寧說：“憲法是一張寫著人民權利的紙?！边@就意味著，作為法之最高統帥的母法，憲法不但要對國家和社會生活從宏觀、全局的高度進行調整，更重要的是憲法要對公共權力和公民權利進行平衡與規范。不僅要使國家權力在法治軌道上有序運行，還必須立足于保證人民的根本利益，銘刻在公民的心底，并得到發自人民內心的認可和遵從。在這一意義上，良好的地方政治生態既可以為權力權利的和諧平衡與良性互動提供正向條件的支持，還可以為人民群眾的幸福安康提供強大的正能量。另一方面，地方政治生態治理現代化事關人心向背?！耙粋€廉潔與安全的政治生態是政權、民眾與官員多贏的基礎。”優良的政治生態環境建設影響著人民群眾對政治生態治理的科學認知和自覺行動。從依法治國的進程中來說，地方政治生態治理現代化過程始終是圍繞“為了誰、依靠誰、結果有利于誰”展開的。良好的政治生態可以凝聚人心，激發斗志，鼓舞人民干事創業的熱情，反之，就可能泯滅信心，渙散斗志，動搖黨的執政基礎和憲法權威。換言之，政治生態環境治理決定著依法治國的偉大進程與具體結果，也是關系人民群眾根本利益和幸福安康的重大政治問題。如果不能從憲法上全面認識地方政治生態治理現代化的重要意義，維護憲法尊嚴和權威，捍衛國家和人民的根本利益就會是一句空話。在當前新的治理模式下，地方政治生態治理的要義在于通過憲法凝聚社會共識，在內聚人心、外塑形象的治理實踐中，保證最廣大人民群眾的根本利益，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題。

二、地方政治生態環境治理現代化的時代困局

1.政治生態是一個地方經濟社會發展的首要政治條件，集中反映了一個地方的政治生活狀況，事關發展全局，引領社會和諧。三十多年來的改革開放，是一個包括了政治變遷的社會整體進步的歷史過程。與改革開放前相比，我國的地方政治生態發生了天翻地覆的極大變化。而且，這種變化也伴隨著依法治國戰略的實施和群眾路線教育實踐活動，總體上呈現出干部清正、政府清廉、政治清明、社會清淳的健康態勢。但是，也要清醒地認識到，在一些地方，政治生態環境不佳甚至被嚴重污染并趨于惡化的情況確實存在。在中央的高壓反腐行動中，接連被打掉的一批橫行霸道的“老虎”和困擾百姓的“蒼蠅”表明，我們在地方政治生態治理、優化政治生態環境問題上，已經邁出堅實的步伐。與此同時，一些竊竊私語也隨風而至，寧可不作為、也不犯錯誤的懶政思維；獨斷專行、隨心所欲的決策方式；阿諛奉承、頤指氣使的君臣關系依然相當普遍的存在著，社會默許的“潛規則”依然大行其道。跡象表明，地方現有的政治生態不但離我們政通人和、風清氣正、國泰民安的理想狀態相距甚遠，甚至連政治生態治理正常化的最低要求也難以達到。地方政治生態現代化治理任務，在復雜嚴峻的形勢面前，盡管有所改善，但是依然處于窘境之中。首先，地方政治生態治理過程缺乏憲法至上的法治思維。地方政治生態不是孤立存在的，是和經濟生態、文化生態以及法治生態相互聯系、相互作用的。政治生態引領法治生態，法治生態也影響、浸染政治生態。從政治生態系統形成發展的歷程看，以政治權力運行為主要推動力的政治生活，有其內在的正向價值規律，并基于其積極的政治價值面向進而演進形成了獲得普遍遵行的穩定政治秩序。無疑，現今執政的中國共產黨也正是社會政治價值積極面向的倡導者和引領者。但是，令人感到沮喪和不安的是，由于缺乏憲法法律的敬畏之心，黨政領導干部思想上的滑坡和非法治思維方式一直是困擾地方政治生態的最為嚴重的病變。一些掌握了公共權力的領導干部慣于官商同盟、腐化濫權，大搞“金錢政治”、“裙帶政治”，將公共權力的運行場域視為尋租腐敗的“貿易貨棧”，不但導致組織渙散，政令松弛，而且也沖破了社會倫理的基本底線。這種歷史傳統的相因承襲和體制機制的流弊張揚，導致良好政治生態的本能預期在相當程度上被無情扭轉。美國學者伯爾曼認為，“法律必須被信仰，否則它將形同虛設。對于現實中的少數腐敗官員而言，職務和級別的利益誘惑幾乎成了唯一的激勵資源。他們不但對政治文明的價值趨向缺乏應有的敏感，也顛倒了憲法確認的權力來源?！帮L成于上，俗化于下。”少數腐敗官員的行為具有很強的導向和示范作用，不但影響了整個社會的價值觀，也極具欺騙性的毒害了正常的社會氛圍，“嚴苛立法、普遍違法、選擇執法”，“信訪不信法、信權不信法”的霧霾心態肆意蔓延。這種無視黨紀國法的行為，損害了黨和政府的形象，褻瀆了憲法法律的尊嚴，增加了社會公眾對反腐效果的挫敗感，擴大了社會腐敗的容忍度，以至于完全顛覆了社會公眾的反腐認同，嚴重污染了地方政治生態。因此，地方政治生態治理現代化，必須把憲法思維方式的形成和運用放在第一位，努力引導、培育和塑造憲法思維和法治文化氛圍，為優化政治生態提供精神動力和思想保障。其次，地方政治生態治理難題與央地政治信任結構的失衡密切相連。中國“改革開放30多年以來，在處理央地關系上一直是分權的思路，就是中央、地方分權，把更多的權力下放給地方。事實證明，這種分權的思路是有利于經濟發展的，國際上也有一些著名的學者甚至把央地關系作為解釋‘中國經濟奇跡’的原因，認為地方政府的分權使得地方政府有非常大的動力去發展經濟?！?/p>

2.也正是在這種央地分權的關系互動中，社會公眾的獨立意識和自主精神得以充分的激發和宣揚，經濟上的意思自治、契約自由、等價有償、公平競爭等法則很快擴展到政治文化中來，并進而收獲到社會公眾對法治國家、服務政府和民主政治的普遍贊成。然而，在政治文化實現重大轉變的同時，這一轉變本身也改變了既有的地方傳統政治生態，帶來“央強地弱”政治信任結構的失衡危機。當下中國，民眾偏信中央政府的政治信任結構相當明顯，這種政治信任結構雖然說明政權合法性依然牢固，但是地方政府缺乏民眾信任卻影響了地方治理能力的提高與政治生態環境的改善。應當認為，造成當前“央強地弱”政治信任結構的原因實際上是相當復雜的，它既可能是封建專制主義傳統文化的遺產，也可能是中央與地方理性選擇的結果，更可能是中國特有的中央集權體制所造成的意外后果。盡管改革開放以來，中國政治制度建設取得了一定的成就，政治生態的民主化、制度化、秩序化有很大進步，但地方政治生態存在偏信中央政府的現實問題依然沒有得到根本解決。而且，從地方政治生態造成破壞性的震裂度來看，在中國這樣一個單一制大國，央地政治信任結構的失衡所導致的政治生態問題，甚至會給國家帶來極大的政治動蕩。因此，“無論哪個國家的政府，都沒有任何理由對民眾的不信任掉以輕心。要跳出信任危機，避免演變為重大的社會危機，必須建立起中央政府同基層政府以及社會民眾的直接關系?！钡谌胤秸紊鷳B治理未能有效防控“一把手”的公共權力。一國政治模式的形成，依賴于憲法設計所蘊含的基本政治理念與長期的政治運作實踐。從憲法設計上看，現行《憲法》第三條第一款明確規定：“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則?！边@說明，民主集中制不僅是中國共產黨的根本組織制度和領導制度，也是我國的根本政治制度。宏觀上看，幾十年來，“集體領導，分工負責”的民主集中制原則在我國政治模式運行和政治穩定中始終占據著重要地位，對黨和國家的前途命運以及社會政治良性發展起著關鍵作用。這一基本原則的有效落實，不但可以最大限度地防止個人獨斷專橫，從而消除權力腐敗的根源，而且有利于充分發揮集體的智慧，最大限度地避免決策失誤。在地方政府權力架構的微觀視野中，“一把手”始終扮演著極其重要而特殊的角色，“一把手”的執政理念和執政行為主導并深刻影響著一個地方“軟性”的政治生態。事實上，“一把手”權力集中、地位特殊，很容易致使他們利用其所掌管的體制內的合法性資源，構建出層級各異彼此交錯的家族化、幫派化、圈子化的私人政治關系網。尤其是，從1990年代初開始實行的“一把手負責制”則直接摧毀了“民主集中制”原則，導致鄧小平所批評的“以集體領導的外表掩蓋個人專斷的實質”

3.的情況出現。近些年來，賣官鬻爵、吃拿卡要、包養情婦等腐敗現象在全國一些地方屢有發生，甚至一些地方還出現了“一把手”“窩案”、“串案”頻發，同一區域“前腐后繼”接力腐敗的情況。這些現象的出現，權力過于集中、“一把手”權力失控是最主要的原因。這些“一把手”往往將權力變為謀利的工具，集政治上蛻變、經濟上貪婪、生活上腐化于一體，涉案金額大、參與人員多，性質惡劣，危害極大。系統性、塌方式腐敗不僅嚴重污染了地方政治生態環境，還造成當地政治、經濟、社會發展的全面退化。第四，地方政治生態治理尚未吸引廣泛的社會民主參與。近代以來，民主政治一直是我國人民的共同追求。公民政治參與是現代民主政治的核心，是政治文明發展進步的重要標志。憲法是民主政治的旗幟，制定憲法或頒布法律文件是實施和保障民主政治的一個重要途徑。“近現代意義上的憲法，是民主政治的制度化、法律化?！卑l展社會主義民主，實現人民當家做主是我國憲法的核心使命。1982年《憲法》第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，已經成為民主政治建設的根本依據和重要推動力。當代中國的民主政治價值，也就是追求實現最廣大人民在選舉、決策、管理和監督等方面的當家作主的權利，人民廣泛而積極的政治參與是人民當家作主的重要體現。事實表明，“現行憲法和四次修憲奠定了幾乎當前所有制度的基礎，為發展社會主義民主政治提供了有力的法治保障。”當前，伴隨著中國特色社會主義民主政治的推進，我國民主政治的實現方式也日益多元化，聽證會、討論會、協商政治等民主手段，與網站、社交網絡、博客和微博等新媒體的興起一起改變著社會輿論生態，并進而促發了地方政治生態的嬗變。同時，在公民政治參與意識不斷增強，主動性參與明顯增多的背景下，一些地方的民主政治也面臨著不少問題與挑戰。利益表達機制不健全，意見反饋渠道狹窄，投訴建議反遭打擊報復等問題的出現，使得不少民眾產生了對政治參與的挫折感和無助感，并且這種茫然困苦的感受會隨著時間推移而自然沉淀，最終導致政治參與的麻木、冷漠甚至逃避的情緒迅速彌漫擴散，這無疑會使國家發生巨大改變，后果讓人不寒而栗。因為，利益群體的政治冷漠，不僅導致政治認同度的持續下降，也使地方政治生態惡化到局部性動蕩和區域性失控的邊緣。三、地方政治生態環境治理現代化的憲法進路地方政治生態是清風徐徐還是烏煙瘴氣，直接關系到地方的經濟發展與社會穩定。在急劇社會轉型期，“風險社會的來臨更是增強了對政治生態建設的內在訴求和對變革傳統政治社會體制的動力”，無論從實現長治久安的目標來看，還是從人民群眾的熱切期待來看，培育和優化良好的地方政治生態環境，已經到了刻不容緩的地步。從政治生態治理的成功經驗及現代政治文明發展規律來看，建設憲法權威，發展社會主義民主政治，推進政治生態治理法治化是一條必經之路，治本之道。首先，地方政治生態治理過程必須切實維護憲法尊嚴。地方政治生態環境的治理工作，制度是決定性的，但治理主體的思想意識也至關重要。“只有從思想上清除政治生態的‘污染源’，才能促進政治生態的正本清源、固本培元。”

4.因此，培育和凈化優良政治生態必須強化各級領導干部的思想引領。當前正進入全面深化改革“深水區”，地方政治生態治理也隨之面臨新的復雜環境。盡管，尊重憲法作為近現代政治文明的第一客觀表征由來已久，“憲法至上”已經由正在普及的觀念明確成為政治語言，但是，一些黨政官員在治理理念、權力觀念和角色認同等方面，依然存在傳統“官本位”認識與現代“公務員”定位感受的交錯盤結，其內心的困惑與焦灼溢于言表。言不由衷，口是心非的慣性姿態，根本還在于缺少敬畏憲法法律，敬畏黨紀政紀的執著與忠誠。因此，推進地方政治生態治理現代化，我們應該把強化黨政領導干部的理論武裝作為第一位的任務，著力圍繞解決“總開關”問題下功夫。地方政治生態治理現代化的基礎，源于政治生態治理共同體的價值觀和利益訴求的高度統一，這就意味著全面落實代表人民共同意志的憲法是營造良好政治生態的基本方略。正如十八屆四中全會決定中所強調的那樣，法律是治國之重器，法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰。全面貫徹實施憲法，是全面推進依法治國、建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作。憲法不僅規制著人們的行為方向，也影響著人們的價值選擇。在地方政治生態環境現代化治理過程中，要高度重視培養憲法意識，大力宣傳和樹立憲法權威，堅持有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，全面保證地方政治生態治理工作依法進行，確保憲法觀念、法律機制和法律手段得到全黨全社會的充分信賴，逐步實現地方政治生態治理的制度化、法治化。其次，地方政治生態治理現代化必須重塑央地政治信任結構格局。自古來，民惟邦本、政得其民?！叭魏我粋€政府都需要一定程度的政治信任，公眾的信任是政府高效運行的基礎和保障。”然而，當下中國無論是新聞媒體的字里行間，還是社會民眾不經意的話語言談，都或多或少的充斥著對地方政府和官員的不信任，同時又把中央政府視為各種利好福祉的源泉。這種差序的政治信任格局，即對中央政府的高信任度，對地方政府的低信任度，且信任度的高低隨著政府層級的高低而遞減的排列，使得地方政治生態治理深陷“塔西佗陷阱”尷尬之中，即不管地方政治生態治理力度及其成效如何，都難以贏得當地民眾的正面評價?！罢湃挝C普遍被視為政府能力不足與執政危機的社會反彈，事實上它源自于民眾對政府認知與公共期待之間落差形成的相對剝奪感?！倍?，盡管這種地方政府與社會民眾之間的不信任所誘發的對立和沖突，是點狀分布的，且帶有一定的區域性。但是，越來越多的跡象表明，地方政府和人民群眾之間的不信任感已經達到難以再彼此寬容的程度?？梢韵胍姡@種社會民眾對地方的政治不信任極易促發群體性事件和局部的政治危機。更讓人擔憂的是，這種局部的政治危機一旦形成，社會民眾對地方的政治不信任又必將進一步加深這種政治危機，從而導致全國性的政治動蕩。因此，地方政治生態的現代化治理必須認真直面并高度重視政治信任的“塔西佗陷阱”，從制度建設入手，審視厘定央地權力分配規則，加快政府職能轉變，改進地方治理方式，拓寬社會參與渠道，重塑央地政治信任結構格局，避免因為地方政治信任危機帶來的社會代價和成本。

5.地方政治生態治理現代化要強化“一把手”權力管控。法治是治國理政的基本方式。地方政治生態治理現代化，必須要提升到法治層面持續推進。這一工作任務的關鍵在于依法治權，依法治權的關鍵則在于對公權力進行控制。地方政治生態的亂象叢生、嚴重惡化，處于權力和工作核心的“一把手”難辭其咎。地方“一把手”的公共權力私利化，會對干部群體的從政觀念、行為方式、精神狀態和工作作風產生深遠影響，也會渙散黨心，挫傷民心，甚至會摧毀整個地方政治生態，社會危害極大。因此，凈化地方政治生態，構建地方政治新常態，嚴格規范和約束“一把手”的公共權力尤為關鍵。當前，尤需按照十八屆四中全會的決策部署，既要加強維護憲法尊嚴的思想引導，更需要恰當有效的制度安排為政治生態提供正向的路徑規范。在地方政治生態環境現代化治理過程中，必須將制度建設放在重要的位置來抓，把政治生態治理中的有效做法和成功經驗，用制度的形式固化下來，長期堅持下去。要逐步加強國法黨規對“一把手”權力的監管約束，堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，明確劃定“一把手”的權力界限，科學配置“一把手”的權力清單，建立健全重大事項決策機制、利益沖突防范機制、干部實績考核評價機制、領導干部監督管理機制，特別是要堅持與依法治國相適應的用人導向，建立健全干部選拔任用責任倒查制度，更加突出對“一把手”用權行為的監督制約，使各項工作在制度框架下陽光運作、規范運行，切實把“一把手”的權力關進制度的籠子，不斷優化地方政治生態環境。事實上，地方政治生態治理現代化既要重視制度建設，更要嚴格執行制度。也就是說，“要管好‘一把手’，最根本的手段是消滅‘一把手’概念”，讓權力成為一種負擔。對污染地方政治生態的行為堅決嚴肅處理，真正做到憲法法律面前一律平等、遵守憲法沒有特權、捍衛憲法沒有例外。

三、地方政治生態治理現代化應當健全民主有序參與機制

“參與式治理”作為一種體制和技術，源于“參與式民主”理論。在古典的民主理論中，參與不僅使民主制度成為可能，更為重要的是，社會公眾的民主參與可以推動個人負責任的社會行動和政治活動。作為現代政治文明的重要形式之一，民主參與不僅是實現民主政治的必然要求，更是現代政治文明的標志。作為政治民主化的基本條件和重要內容，民主參與反映著公民在社會政治生活中的地位和作用，體現著政治關系的本質。因此，充分發揮民主政體的優勢，通過民主機制和民主機構磋商，暢通各利益階層的表達渠道，保障各利益群體的民主權利，一直被視為一個人民當家作主的國家最重要的任務。值得注意的是，在當前的社會轉型過程中，不可避免的會涉及利益格局的急劇變動，多元利益主體的矛盾沖突逐步顯現，如不加以重視和解決，必將直接影響地方政治生態的和諧平衡。這就要求地方必須改變一元治理的行政模式，努力建立起“協同共治”的善治政治生態制度體系，政治生態主體“要走出傳統‘威權’和‘管制’思維意識，形成尊重政治生態客體，與其平等相處的新的政治思維模式”。要更加注重激發民眾參與政治生活的積極性和創造性，更加注重民眾在政治活動中各種權利的法治保障，比如知情權、表達權、評議權和監督權等，實現民主參與的公開、公正和透明化，特別是與民眾切身利益密切相關的重大政策措施和重要改革方案，更要注重盡快建立起一套民眾有序參與政治活動的法律制度，引導廣大民眾以正常、健康、文明和理性的方式積極有序參與，實現多元政治生態治理主體的合作共贏。中國法治發展到今天，已經進入以憲法和法律實施為主要內容的實質法治階段。憲法的遵行與實施狀況深刻影響著一國的政治生態。一些地方出現的政治生態嚴重惡化，或許只是中國政治生態現狀的一個時代側影。對地方政治生態的現代化治理，必須在凝聚憲法共識的前提下，加強憲法和法律的有效實施。這既是歷史經驗的科學總結，也是當前深化政治改革的必然要求。而且，地方政治生態環境的現代化治理進路，應當首先體現到憲法治理上來。也只有實現憲法治理，才能夠實現地方政治生態治理的現代化和法治化。中國新當權者以反腐為切入口試圖扭轉官場生態的努力當然值得肯定，但防止地方政治生態持續惡化，實現政治生態治理現代化的根本路徑，還在于善于運用法治思維和法治方式進行治理，切實尊重和有效實施憲法，加強包括對“一把手”權力監督與約束在內的民主政治建設，構建起內容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的制度體系，不讓制度成為“紙老虎”和“稻草人”，從而保證從政環境的風清氣正。對此，我們抱有更深的期許。

作者：王仰文單位：聊城大學