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【內容提要】國家刑事賠償制度是一項重要的人權保障制度。《中華人民共和國國家賠償法》實施十多年來暴露出許多問題，亟待立法修改加以解決。在歸責原則上，應創立以結果責任原則為主、違法責任原則為輔的原則框架。在賠償范圍上，應適當擴大，將超期羈押、錯誤取保候審和監視居住、輕罪重判案件等增加納入賠償范圍，并確立精神損害賠償制度。在賠償程序上，將賠償義務機關與侵權行為機關分離，由特定的賠償義務機關支付賠償金；簡化確認程序并與協商相結合，取消復議程序，引入聽證程序，增加申訴程序。

【關鍵詞】刑事賠償/歸責原則/賠償范圍/賠償程序

國家刑事賠償制度是一項重要的人權保障制度，聯合國人權國際公約對此也有所規定。①中國刑事賠償的內容主要由《中華人民共和國國家賠償法》（以下簡稱《賠償法》）規定。《賠償法》于1994年5月12日頒布，1995年1月1日起正式施行。從當時的歷史條件看，這部法律的制定是成功的，對保障公民、法人和其他組織的合法權益，促進依法行政、公正司法，緩解社會矛盾、維護社會穩定起到了重要作用。然而，隨著中國社會和經濟的發展，新情況和新問題的不斷涌現，它已經不能完全適應實踐的需要，修改的呼聲越來越高，全國人大常委會的立法工作部門正著手對修改此法做準備工作。但修改《賠償法》涉及的問題很多，在改革方案上也必然存在爭議，為此，擬就刑事賠償制度改革完善的若干問題略陳管見，供立法部門參考。

一、刑事賠償歸責原則

國家賠償法領域內的“歸責”，是指國家機關及其工作人員的職權行為侵犯公民、法人或者其他組織的合法權益，法律應當依何種根據來確認和追究國家的賠償責任。歸責原則是國家賠償制度的關鍵性問題，也是國家承擔賠償責任的根據，直接影響到賠償范圍的大小。

（一）國家賠償歸責原則的主要類型

世界各國的賠償歸責原則主要有過錯責任原則、違法責任原則和結果責任原則三種。這三種歸責原則各有利弊。鑒于國家侵權行為的復雜性和多樣性，單一的歸責原則有時難以適應現實的情況，因此，不少國家在立法上采取多元化的模式，即規定兩種或兩種以上的歸責原則，并針對不同類型的國家侵權行為采取不同的歸責原則。主要的歸責原則有：

1.過錯責任原則。在過錯責任原則下，國家只對公權力機關在履行職務過程中因過錯造成的損害承擔賠償責任。這種觀點認為，近代國家賠償責任理論是從民事侵權責任理論演繹而來的，直至今日，國家賠償法仍可以視為民法的特別法。②德國是這方面的代表。《德國民法典》第839條（違反職務上的義務時的責任）規定：“(1)公務員故意或有過失地違反其對第三人所負的職務上的義務的，必須向該第三人賠償因此而發生的損害。公務員只有過失的，僅在受害人不能以其他方式獲得賠償時，才能向該公務員請求賠償。(2)公務員在判決訴訟事件時違反其職務上的義務的，僅在義務違反屬犯罪行為時，才就因此而發生的損害負責任。前句的規定，不適用于以違反義務的方式拒絕或拖延執行職務的情形。”③過錯責任原則在具體責任的確定上具有彈性，雖然體現了對個人自由意志和尊嚴的尊重，但由于人們很難把握實施侵權行為時的主觀狀態，導致受害人舉證比較困難，因此，這一原則的適用也存在著難以切實保障受害人合法權益的情形。

2.違法責任原則。與過錯責任原則不同的是，違法責任原則不考慮實施侵權行為者的主觀心態，只要其違反了法定義務，國家就必須承擔賠償責任。采取違法責任原則的有土耳其、瑞士、西班牙、俄羅斯、烏克蘭、斯洛文尼亞等國家的國家賠償法。其中，瑞士被認為是最早采用違法責任原則的國家。1958年3月14日瑞士《關于聯邦及其機構成員和公務員的責任的瑞士聯邦法》第3條（一）規定：“對于公務員在執行其公職的活動中對第三人因違法所造成的損害，不論該公務員是否有過錯，均由聯邦承擔責任。”④違法責任原則克服了過錯責任原則的不確定性，強調了國家機關行為的合法性，具有可操作性，但容易導致賠償范圍過于狹窄。此外，有的國家采用了違法加過錯原則，條件更加苛刻，如韓國1967年《國家賠償法》第2條規定：“公務員執行職務，因故意或過失違反法令致使他人受損害或依汽車損害賠償保障法之規定，發生損害賠償之責任時，國家或地方自治團體應賠償其損害。”⑤

3.結果責任原則。違法責任原則側重于對國家行為合法性的評價，而忽略了對受害人損害結果的考慮，結果責任原則恰好彌補了這一不足。根據結果責任原則，只要國家機關及其工作人員在行使職權過程中造成了損害結果，且這種損害結果不是受害人應當承擔的，國家就應當承擔賠償責任，無論是否存在過錯或者行為是否違法。目前，世界上較多國家或地區在刑事賠償上采用結果歸責原則，如《俄羅斯聯邦刑事訴訟法典》第18章第133條（平反權產生的根據）規定：“平反權包括賠償財產損失、消除精神損害后果和恢復勞動權、領取贍養金的權利、住房權和其他權利。因刑事追究而對公民造成的損害，國家應全額賠償，而不論調查機關、調查人員、偵查員、檢察長和法院是否有過錯。”⑥日本《刑事補償法》第1條（補償要件）規定：(1)在《刑事訴訟法》（昭和23年法律第131號）的普通程序、再審程序或者特別上告程序中，獲得無罪判決者曾遭受根據《刑事訴訟法》、《少年法》（昭和23年法律第168號）或者《經濟調查廳法》（昭和23年第206號）而實施的判決前羈押或拘禁，可以因該羈押或拘禁向國家請求補償。(2)在基于上訴權恢復而進行的上訴、再審或者特別上告程序中，獲得無罪判決者受到了原判決已執行的刑罰或者基于《刑法》（昭和40年法律第45號）第11條第2項規定而實施的拘押，可以因該刑罰或者拘押向國家請求補償。(3)依《刑事訴訟法》第484條至486條（包括同法第505條準用情形）的收監狀而實施的羈押、依同法第481條第2項（包括同法第505條準用情形）的規定而實施的留置以及依《犯罪者預防更生法》（昭和24年法律第142號）第41條、《緩期執行者保護觀察法》（昭和29年法律第58號）第10條的引致狀而實施的羈押和留置，在適用前項的規定時視為刑罰的執行或拘押。⑦比較而言，結果責任原則的適用最有利于擴大刑事賠償范圍、保障人權，但不可避免地會給國家財政造成較大的負擔。

（二）中國的立法選擇

《賠償法》第2條規定：“國家機關和國家機關的工作人員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。”據此，一般認為中國國家賠償采用的是違法歸責原則。這一原則在實踐中帶來許多問題，至于如何改革，爭議較大。就刑事賠償而言，我們認為應當以結果責任原則為主，輔之以違法責任原則。之所以主張這樣的立法選擇，主要基于以下理由：

第一，有利于保障人權。中國制定《賠償法》時之所以不采用結果責任原則，主要是考慮到財政支付能力有限。但近十年來，中國經濟發展迅速，財政能力大增，1995年國家財政收入6187.73億元，⑧2006年全國財政收入達到39373.2億元，⑨是1995年的6.36倍。目前刑事賠償方面的主要問題并不是資金不足，而是賠償制度滯后，賠償范圍過于狹窄，對受害人的救濟不夠，導致實踐中出現有的地方賠償案件過少，財政部門對賠償資金負擔過輕的現象。⑩與之形成鮮明對比的是，實踐中許多受害人得不到賠償。因此，為了擴大中國刑事賠償范圍，真正體現國家賠償的救濟本質，在刑事賠償中應當主要采取結果責任原則。只要受害人能夠證明存在職權行為、損害事實以及職權行為與損害事實之間有因果關系，且這種損害不應由受害人承擔，國家就應當承擔賠償責任。這樣也有利于減輕公權力受害者的舉證負擔，更好地保護和實現其合法權益。

第二，有利于立法的統一。《憲法》第41條規定：“由于國家機關和國家機關工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律取得賠償的權利。”《民法通則》第121條規定：“國家機關或者國家機關工作人員在執行職務，侵犯公民、法人的合法權益造成損害的，應當承擔民事責任。”這里，《憲法》和《民法通則》均沒有提到“違法”的問題，采取的是結果責任原則；而《賠償法》規定的是“違法行使侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害”，顯然與《憲法》、《民法通則》的規定不一致。而《憲法》是國家的根本大法，具有最高的法律效力，任何其他法律都不得與《憲法》相抵觸。因此，從這個角度來講，《賠償法》的規定也應作相應修改，與《憲法》的規定保持一致。不僅如此，就《賠償法》自身而言，也存在前后矛盾的地方，該法第15條規定“依照審判監督程序再審改判無罪，原判刑罰已經執行的”、第16條規定“依照審判監督程序再審改判無罪，原判罰金、沒收財產已經執行的”，國家應承擔賠償責任，這實際上采用了結果責任標準。因此，此次修改應作全盤考慮，明確刑事賠償中以結果責任為主、違法責任為輔的歸責原則框架，體現《憲法》原則，并使《賠償法》的前后規定一致。

第三，有利于解決司法實踐中的混亂局面。由于《賠償法》的某些規定比較原則，在司法實踐中帶來許多問題。在刑事賠償范圍上，檢察機關和法院的認識有時不一致，各自進行司法解釋，在這種情況下，即使法院作出了賠償決定，也很難得到檢察機關的支持，造成賠償決定執行難的問題。而且，《賠償法》對刑事賠償范圍作了列舉規定卻沒有兜底條款，加上司法實踐中的種種復雜情況，很多侵權行為是否屬于賠償范圍從立法上無從得知，實務部門處理方式不一。但如果采用結果責任為主、違法責任為輔的歸責原則體系，很多關于賠償與否的問題就會迎刃而解，并可以藉此統一各實務部門的認識和做法，實現法制的統一實施。

第四，有利于將國家賠償責任與錯案責任追究問題分離開來。長期以來，中國司法實踐中普遍存在一種認識，即國家賠償就意味著辦了錯案，而錯案就要追究責任，這樣，國家賠償往往與錯案責任追究聯系在一起。其實，兩者的依據和判斷標準是不同的。只有對那些因故意或重大過失造成的錯案和因徇私舞弊、刑訊逼供等行為造成的錯案，才能追究承辦人的責任。實踐中的這種誤解與現行立法的規定不無關系，如果立法上主要采取結果責任原則，那么，無論國家機關及其工作人員是否具有主觀過錯或者行為是否違法，只要其侵權行為造成損害結果，國家原則上都應當承擔賠償責任。因此，決定對受害人進行國家賠償，并不意味著一定就存在違法行使職權的情形，也不意味著主觀上有過錯。這樣，國家賠償就可與錯案責任追究問題分離，消除國家機關及其工作人員對刑事賠償工作的擔憂和抵觸情緒，從而促使此項工作順利開展。

第五，有利于適應刑事司法活動的各種復雜情況。刑事訴訟是嚴格按照法定程序進行的一系列活動，從開始到結束是一個逐步發展的過程，其間涉及到很多復雜情況，具有一定的不確定性，比如被拘留的未必會被逮捕，被起訴的未必會被判罪等；且刑事司法侵權行為類型多樣，如果采取單一的結果責任原則，未免過于絕對，使國家賠償負擔過重，不符合實際。因此，在主要采取結果責任原則的同時，有必要輔之以違法責任原則。

二、刑事賠償范圍

從現行立法來看，刑事賠償中對財產權的賠償范圍相對清晰，也比較容易操作，目前的問題主要是侵犯人身權的賠償范圍應當如何界定的問題。《賠償法》對行政賠償規定了“造成公民身體傷害或者死亡的其他違法行為”和“造成財產損害的其他違法行為”兩個開放性的兜底條款，但第15條所列5項有關刑事賠償范圍的內容之后卻沒有諸如此類的規定，加上第17條規定的國家不予承擔賠償責任的若干情形，導致刑事賠償的范圍過窄。基于人權保障的迫切需要以及中國經濟的發展現狀，在《賠償法》修改時應當擴大刑事賠償范圍。下面就司法實踐中爭議較大或者立法上闕如的幾個問題分別進行闡述。

（一）錯誤拘留、錯誤逮捕、超期羈押

關于錯拘、錯捕的賠償問題，實務部門在具體處理案件時分歧較大。法院認為，只要不再追究被告人的刑事責任，就屬于錯拘、錯捕，應當賠償；公安和檢察機關則認為，只有違反刑事法律規定的，才屬于錯拘、錯捕，才能賠償。對此，我們認為，雖然拘留和逮捕都是嚴重限制人身自由的強制措施，但在適用條件、程序和嚴厲程度上還是存在差別的，應當采取不同的判斷標準。

《賠償法》第15條第1項規定：“對沒有犯罪事實或者沒有事實證明有犯罪重大嫌疑的人錯誤拘留的”，受害人有取得賠償的權利。根據現行《刑事訴訟法》第61條的規定，刑事拘留必須滿足兩個條件：一是對于現行犯或者重大犯罪嫌疑分子；二是具有法定情形之一，如正在預備犯罪、實行犯罪或者在犯罪后及時被發覺的；被害人或者在場親眼看見的人指認他犯罪的；犯罪后企圖自殺、逃跑或者在逃的，等等。也就是說，只有在緊急情況下，來不及辦理逮捕手續而又必須立刻剝奪現行犯或者重大嫌疑分子的人身自由時，才可拘留。與逮捕相比，拘留的期限較短（一般為14天），而且會隨著訴訟進程變更為其他強制措施或者釋放被拘留人。因此，判斷是否為錯誤拘留采取違法說更加合適，即以采取拘留措施的當時是否符合法律的規定為準，如果采取結果說，在司法實踐中可能導致拘留錯誤率過大。

《賠償法》第15條第2項規定：“對沒有犯罪事實的人錯誤逮捕的”，受害人有取得賠償的權利。逮捕是刑事訴訟強制措施當中最嚴厲的一種，它不僅剝奪了被追訴人的人身自由，而且羈押時間一般比較長，通常要持續到法院作出生效裁判為止。此外，逮捕程序也比拘留嚴格，根據《憲法》第37條和《刑事訴訟法》第59條的規定，逮捕必須經過人民檢察院批準或者人民法院決定。《刑事訴訟法》第61條規定的逮捕條件是“有證據證明有犯罪事實”，盡管在證明標準上低于法院作出有罪判決的標準，但鑒于逮捕的嚴厲性和程序上的嚴格性，我們認為對逮捕應該采取結果責任原則，即被逮捕人最后作無罪處理的，一律予以賠償。

超期羈押是中國刑事司法實踐中的“頑疾”，情況比較復雜，應具體分析。對受到超期羈押的人最后作出無罪處理的，國家自然應當予以賠償，這個問題并不存在爭議。但被超期羈押的人確實有罪的，應否對其賠償則認識不一。這里其實又可以分為兩種情況：一是被超期羈押的人最后被判處的刑期長于已被羈押的時間或者被處以死刑的；二是被超期羈押的人最后被判處的刑期短于已被羈押的時間，或者被判處緩刑、單處罰金刑的。我們認為對于前者，可以折抵刑期，故國家不予以賠償；對于后者，先前的超期羈押應當給予賠償。總之，將超期羈押納入國家賠償的范圍有利于保障公民的合法權益，并有利于對司法實踐中的超期羈押起到遏制作用。《賠償法》對超期羈押的賠償未作規定，此次修改應予增加。

（二）錯誤監視居住和取保候審

《刑事訴訟法》第51條規定，人民法院、人民檢察院和公安機關對于有下列情形之一的犯罪嫌疑人、被告人，可以取保候審或者監視居住：(1)可能判處管制、拘役或者獨立適用附加刑的；(2)可能判處有期徒刑以上刑罰，采取取保候審、監視居住不致發生社會危險性的。《賠償法》對于在刑事訴訟中錯誤取保候審和監視居住沒有規定賠償責任。理由可能是這兩種強制措施對犯罪嫌疑人、被告人的人身自由限制得不太嚴厲：被取保候審人有一定活動自由空間，被監視居住人一般住在自己家里。誠然，如果對被采取這兩種強制措施的人作無罪處理后，國家都要承擔賠償責任，則未免承受過重；而且不利于我們推進“降低逮捕率、擴大取保率”的強制措施改革。然而，我們必須看到，司法實踐中有的辦案人員認為這兩種強制措施錯了也不必賠，于是恣意枉法、濫用職權，嚴重侵犯人權。例如，根據《刑事訴訟法》第57條的規定，被監視居住的地點應當在犯罪嫌疑人、被告人的固定住處，無固定住處的才在指定居所。但實踐中，通常是實行指定居所監視，監視居住實際上變為無異于羈押的監禁。這種嚴重違法侵權行為如不承擔賠償后果，顯然有悖于《賠償法》之維權精神。因此，我們認為，對于錯誤取保候審和監視居住的賠償，可采取結果歸責和違法歸責相結合的原則，即必須同時符合以下兩個條件才承擔賠償責任：(1)犯罪嫌疑人、被告人最后做無罪處理；(2)實施取保候審和監視居住的過程中存在違法行為。此外，《刑事訴訟法》第55、56條還分別規定了對保證人處以罰款和對取保候審人沒收保證金的條款，但對違法收取或沒收保證金、違法罰款的是否返還則沒有規定，導致實踐中存在程序不規范，亂沒收、借故不予退還保證金等違法現象。其實，這屬于侵犯公民財產權的范圍，本應在《賠償法》第16條侵犯財產權的條款中規定，但從第16條的現有規定來看，“違法對財產采取查封、扣押、凍結、追繳等措施的”這種情形并不能涵蓋亂沒收、借故不予退還保證金以及違法罰款的情況，因此，修改《賠償法》時應在侵犯財產權的條款中作出相關補充規定。

（三）疑罪從無案件

《刑事訴訟法》規定了“疑罪從無”原則，但是《賠償法》沒有明確對疑罪從無案件是否進行賠償。2000年1月11日，最高人民法院頒布了《關于刑事賠償和非刑事司法賠償案件立案工作的暫行規定（試行）》，規定人民檢察院因事實不清，證據不足作出的不起訴或者撤銷案件的決定和人民法院作出的無罪判決都是對侵權事實的確認，而應予賠償。而2000年11月6日，最高人民檢察院《人民檢察院刑事賠償工作規定》第7條第2款指出：對人民檢察院因證據不足作出撤銷案件決定書、不起訴決定書或者人民法院因證據不足作出已經發生法律效力的刑事判決書、裁定書申請賠償的，人民檢察院的逮捕、拘留決定書有無違法侵犯人身權情形，應當依法進行確認。也就是說，人民檢察院認為對于疑罪從無案件應視具體情況決定是否賠償。這導致實踐中，在賠償委員會作出賠償決定后，檢察機關常常以上述規定為理由，認為賠償委員會超越職權，拒絕執行賠償決定，給賠償請求人的求償設置了障礙。

我們認為對疑罪從無案件均應當進行賠償。首先，這體現了無罪推定原則的精神，有利于保障人權。因為根據無罪推定原則，任何人未經法定程序被最終確定有罪，在法律上都是無罪的。因此，當案件由于證據不足而偵查機關撤銷案件、檢察機關不起訴或法院作出無罪判決的，無論被迫訴人客觀上是否有罪，都應被當作無罪來對待，國家對無罪的人進行了錯誤追訴自然應當予以賠償。而且，從司法實踐的情況來看，即便最后作出撤銷案件、不起訴或無罪判決處理的，被迫訴人畢竟受到了不同程度的經濟損害和精神痛苦，國家也應給予適當賠償，以便慰撫其心靈，維護其合法權益。其次，從其他國家和地區的立法來看，對于這類案件是予以賠償的，如修訂后的《法國刑事訴訟法典》第149條第1款規定：“在訴訟程序中受到先行羈押的人，在以最終確定的不起訴，免予處罰或宣告無罪之決定終結該程序時，有權對受到先行拘押給其造成的精神與物質上的損失請求全額賠償”。(11)

（四）輕罪重判案件

輕罪重判案件是指被告人已被生效裁判判處較重的刑罰，而在審判監督程序中判為較輕的刑罰的案件。對輕罪重判案件是否進行賠償，《賠償法》上沒有明確規定，但國外有相關的規定。《德國刑事追訴措施賠償法》第1條（對判決結果的補償）規定：“1.對于因一項刑事法庭判決遭受損失者，如其判決生效后在再審程序中被撤銷或被減輕，或者在其他刑事訴訟中被撤銷或被減輕時，由國庫予以補償。2.如果沒有作判決而處以矯正或保安處分或一項附隨結果時，準用第1款的規定。”(12)《奧地利刑事賠償法》第2條（賠償的前提條件）第1款c項規定：“被害人經國內法院判決后，經再審的刑事訴訟程序或由于其他原因撤銷了原來的生效裁定，并被無罪釋放、或者出于其他原因不再受到追究、或者經重新判決并因此被判處較輕刑罰或者因此而撤銷了矯正或保安措施、或者以較輕的措施取而代之”，(13)國家應當給予賠償。《刑法》第5條規定：“刑罰的輕重，應當與犯罪分子所犯罪行和承擔的刑事責任相適應。”可見，刑法中的罪責刑相適應原則也明確規定了罪、責、刑三者之間的均衡關系，要求罰當其罪，因此，對于輕罪重判案件一律不賠顯然是不公正的。一般來說，被告人已執行刑罰少于或等于改判后刑罰的，不存在刑事賠償問題；但如果案件改判后，被告人已執行刑罰超過改判后刑罰的，以及有罪但不應當判處死刑立即執行的人被判處死刑并已執行的，國家應當予以賠償。

（五）無罪的人被判處管制、有期徒刑緩刑、剝奪政治權利

無罪的人被判有罪處以管制、有期徒刑緩刑、剝奪政治權利的情況，《賠償法》沒有規定應予賠償。最高人民法院《關于人民法院執行〈中華人民共和國國家賠償法〉幾個問題的解釋》第4條規定：根據《賠償法》第26條、第27條的規定，人民法院判處管制、有期徒刑緩刑、剝奪政治權利等刑罰的人被依法改判無罪的，國家不承擔賠償責任，但是，賠償請求人在判決生效前被羈押的，依法有權取得賠償。這里的問題在于：管制、有期徒刑緩刑、剝奪政治權利雖然較輕，畢竟也是一種有罪認定并已處以刑罰，對公民的人身權利和財產權利等均造成侵犯后果，所以，即使判決生效前沒有被羈押的，國家也應當予以賠償。

（六）不作為造成損害結果的

不作為，即應當為而不為。《賠償法》第15條第4款規定：刑訊逼供或者以毆打等暴力行為或者唆使他人以毆打等暴力行為造成公民身體傷害或者死亡的，予以刑事賠償。可見，不作為造成的損害被排除在刑事賠償范圍之外。而在現實的監禁場所中，存在著犯罪嫌疑人、被告人或者服刑人員被同室在押人員毆打的情況，這種情況根據《賠償法》規定不予賠償。我們認為，國家機關工作人員對監禁場所負有監管的責任，只要侵害結果存在，就應當賠償。2004年最高人民法院《關于審理人民法院國家賠償確認案件若干問題的規定（試行）》第11條規定：“被申請確認的案件在原審判、執行過程中，具有下列情形的，應當確認違法：（一）人民法院決定逮捕的犯罪嫌疑人沒有犯罪事實或者事實不清、證據不足，釋放后，未依法撤銷逮捕決定的；（三）違反法律規定對沒有實施妨害訴訟行為的人、被執行人、協助執行人等，采取或者重復采取拘傳、拘留、罰款等強制措施，且未依法撤銷的；……（九）對查封、扣押的財物故意不履行監管職責，發生滅失或者其他嚴重后果，給確認申請人造成損害的；（十）對已經發現的被執行人的財產，故意拖延執行或者不執行，導致被執行的財產流失，給確認申請人造成損害的；（十一）對應當恢復執行的案件不予恢復執行，導致被執行的財產流失，給確認申請人造成損害的；……”顯然，這條司法解釋已將部分不作為的侵權行為納入了賠償范圍。不過，該司法解釋的適用范圍和作用畢竟只限于法院，而沒有涉及偵查、檢察機關及其工作人員不作為侵權的國家賠償責任。這樣，同樣是不作為的侵權行為，在不同的領域可能會出現不同的處理結果，顯然是不合適的。因此，此次修改《賠償法》應吸收最高人民法院司法解釋中的合理因素，將不作為造成損害的國家侵權行為納入賠償范圍。

（七）合法使用武器、警械造成傷亡的

《賠償法》第15條第5款規定：違法使用武器、警械造成公民身體傷害或者死亡的，予以刑事賠償。但對于合法使用武器、警械造成傷亡的，則沒有規定。實際上，對于這類行為是否予以賠償，應當具體情況具體對待。1996年1月16日國務院的《中華人民共和國人民警察使用警械和武器條例》第15條規定：人民警察依法使用警械、武器，造成無辜人員傷亡或者財產損失的，由該人民警察所屬機關參照《賠償法》的有關規定給予補償。該規定對《賠償法》起到了一定的補充作用，有利于更好地保護公民的合法權益，此次修改應予以吸收。

（八）精神損害

《賠償法》未對精神損害賠償作出規定，從國外的立法情況來看，精神損害賠償已經成為許多國家賠償制度的通例。如，根據《德國刑事追訴措施賠償法》第7條（補償請求權的范圍）規定：“1.補償標的物可以是由刑事追訴措施造成的財產損失，在根據法院判決剝奪自由的情況下，也可以是非財產損失。2.對財產損失，只負責補償經證明損失數額超過25歐元的損失。3.對非財產損失，每羈押一日補償11歐元。”(14)《法國刑事訴訟法典》第626條規定，公權力受害者“有權按照判刑對其造成的物質與精神損失得到全額補償金（賠償金）”。(14)中國關于精神損害賠償的法律始見于《民法通則》，其中第120條規定：“公民的姓名權、肖像權、名譽權、榮譽權受到侵害的，有權要求停止侵害，恢復名譽，消除影響，賠禮道歉，并可以要求賠償損失。”2001年3月10日最高人民法院《關于確定民事侵權精神損害賠償責任若干問題的解釋》明確了精神損害起訴的范圍、精神撫恤金給付方式、精神損害賠償數額確定因素，等等。如今，中國公眾在觀念上對精神損害賠償已廣為接受；現有制度的推行也為國家精神損害賠償制度的實施提供了初步經驗；國家也有能力負擔對國家侵權造成的精神損害賠償；國外的經驗更為中國提供了良好的借鑒。因此，中國將精神損害賠償納入國家賠償范圍內的條件已經基本成熟。

不過，精神損害賠償受諸多因素影響，數額往往難以確定。各國的國家賠償并不是將精神損害計算為金額，而是以慰藉金的方式間接地給精神損害以補救；有的還規定，不是所有的精神損害都給予金錢賠償，只有在以其他方式賠償后仍然有失公平的情況下，才給予金錢賠償；如果因精神損害而造成財產損害的，應按其實際損失給予金錢賠償。(16)此外，大多數國家還在精神損害賠償方面規定了嚴格的程序。根據《法國刑事訴訟法典》第626條、第156條、第159條的規定，在受害者提出賠償要求之后，需要舉行法定的“對席程序”來評估其精神損失，由一個經過嚴格選任的專門的鑒定人在法官的監督下對精神損害問題進行鑒定，進而確定具體的賠償數額。必要時，法官還可以指定多名鑒定人共同對精神損害問題進行鑒定。(17)從總體上來看，中國精神損害賠償制度建立時間不長，缺乏成熟的操作經驗，且各地區經濟發展不平衡，目前不適宜建立統一的硬性規范和標準。《賠償法》在精神損害賠償方面可從民事法律吸取經驗，最高人民法院《關于貫徹執行〈民法通則〉若干問題的意見（試行）》第150條規定：“人民法院可以依據侵權人的過錯程度、侵權行為的具體情況、后果和影響確定其賠償責任。”因此，在評價精神損害的程度及確定賠償數額時，可賦予法官一定的裁量權，使其在案件審理的過程中，根據法律的一般規定并結合自己的審判實踐經驗，確定一個合適的賠償數額。

三、刑事賠償的免責范圍

《賠償法》第17條是刑事賠償范圍中的免責規定。該條規定相對合理，但缺乏具體分析和區別對待，致使有些應當予以賠償的情形被排除在賠償范圍之外，不能有效地保障公民的合法權益。而且，司法實踐中誤用、濫用免責條款的現象也相當突出，所以，應當在此次修改中完善《賠償法》中免責范圍的規定。

（一）因公民自己故意作虛偽供述，或者故意偽造其他有罪證據被羈押或者被判處刑罰的

《賠償法》第17條第1項規定：因公民自己故意作虛偽供述，或者偽造其他有罪證據被羈押或者被判處刑罰的，國家不承擔賠償責任。德國、法國等國對此也有類似的規定。《德國刑事追訴措施賠償法》第5條（免除補償）第2款規定：“因被告故意或重大過失而對其采取刑事追訴措施的，亦免除補償。被告因故被限制作出口供，或沒有采取法律救濟手段的，則不免除補償。”(18)《法國刑事訴訟法典》第626條規定：如果當事人是為了讓犯罪行為人逃避追訴，自由地并且是故意地接受或聽任受到錯誤指控而被判刑，不給予任何補償（賠償）。(19)仔細比較一下，不難發現中國的規定與德、法有所不同。具體說來，德國和法國的立法注意到，故意既可能是自愿的故意，也可能是外力干擾下的被迫故意，而中國立法對此并未作出區分，這必然為使用強迫自證其罪的證據開了綠燈。因此，《賠償法》修改時應當明確只有當公民作出虛偽供述、偽造有罪證據是自愿的、并沒有受到外力影響的，才會喪失請求國家賠償的權利，從而排除因刑訊逼供和威脅、引誘、欺騙以及其他非法取證方法而作虛偽供述或者偽造其他有罪證據的情況。

二）依照刑法相關規定不負刑事責任的人被羈押的

《賠償法》第17條第2項規定：依照《刑法》第14條、第15條（現第17條、第18條）規定不負刑事責任的人被羈押的，國家不承擔賠償責任。《刑法》第17條規定：已滿16周歲的人犯罪，應當負刑事責任。已滿14周歲不滿16周歲的人，犯故意殺人、故意傷害致人重傷或者死亡、強奸、搶劫、販賣、放火、爆炸、投毒罪的，應當負刑事責任。根據《刑法》第18條的規定，精神病人在不能辨認或者不能控制自己行為的時候造成危害結果，經法定程序鑒定確認的，不負刑事責任。國外也有類似的立法例，比如，根據《德國刑事追訴措施賠償法》第6條（拒絕補償）的規定：因被告處于無犯罪行為能力狀況或因故無法開庭，致使不能對犯罪事實進行判決，或致使終止審判程序的，可以全部或部分拒絕補償。(20)

然而，結合中國《刑法》的規定，對不負刑事責任的人被羈押的一律不予賠償有失公平。我們認為，在以下兩種情形中對不負刑事責任的人應當予以賠償：(1)被羈押的無刑事責任能力人雖有危害社會的行為，但自其無刑事責任能力的情況被確認后，公安司法機關卻沒有及時解除羈押的，那么對因遲延釋放而違法羈押的這段期間，國家應負有賠償責任；(2)無刑事責任能力的人實施危害社會的行為被判有罪，從而構成錯判的，也應屬于賠償范圍。對此，最高人民法院《關于人民法院執行〈中華人民共和國國家賠償法〉幾個問題的解釋》第1條作出了相關的補充規定：根據《賠償法》第17條第(2)項、第(3)項的規定，依照刑法相關規定不負刑事責任的人和依照刑事訴訟法相關規定不追究刑事責任的人被羈押，國家不承擔賠償責任。但是對起訴后經人民法院判處拘役、有期徒刑、無期徒刑和死刑并已執行的上列人員，有權依法取得賠償。判決確定前被羈押的日期依法不予賠償。這條解釋在一定程度上彌補了立法上的不足，修改《賠償法》時可予以吸收。

（三）依照《刑事訴訟法》相關規定不被追究刑事責任的人被羈押的

《賠償法》第17條第3項規定：依照《刑事訴訟法》第11條（現第15條）規定不追究刑事責任的人被羈押的，國家不承擔賠償責任。依照現行《刑事訴訟法》第15條的規定，對下列情形不追究刑事責任：情節顯著輕微、危害不大，不認為是犯罪的；犯罪已過追訴時效期限的；經特赦令免除刑罰的；依照刑法告訴才處理的犯罪，沒有告訴或者撤回告訴的；犯罪嫌疑人、被告人死亡的；其他法律規定免予追究刑事責任的。該項也不能簡單地規定一概不賠，其中某些情形應當納入國家刑事賠償的范圍。

第一，對“情節顯著輕微，危害不大，不認為是犯罪”的，如果最后做無罪處理，對其是否賠償，實務部門之間意見不一。檢察機關認為應當適用免責條款，不予賠償；而法院則認為，應按“沒有犯罪事實”的人錯誤羈押應予以賠償。這里之所以會產生分歧，主要是對該項規定的解讀存在分歧。《刑事訴訟法》第15條的此項規定實際上來自《刑法》第13條關于犯罪概念規定最后的但書：“但情節顯著輕微，危害不大的，不認為是犯罪”。刑法學界對此一致認為屬于不構成犯罪的行為。根據結果責任原則，應當予以賠償。

第二，對被告人已死亡的案件，應當區分不同的情況。如果有犯罪事實，僅僅因為被告人死亡而不追究刑事責任的，國家不承擔賠償責任；如果對已死亡的被告人經查明其確實無罪的，對其死亡前的羈押屬于錯誤羈押，其合法繼承人有權按《賠償法》第6條第2款的規定取得賠償。

第三，不應當被追究刑事責任的人實施危害社會的行為被判有罪，從而構成錯判的，也應屬于賠償范圍。即上述最高人民法院《關于人民法院執行〈中華人民共和國國家賠償法〉幾個問題的解釋》第1條的補充規定不僅適用于依據《刑法》第17、18條的規定不負刑事責任的人，也適用于依據《刑事訴訟法》第15條的規定不應追究刑事責任的人。對此，《賠償法》應一并修改完善。

四、刑事賠償程序

中國“賠償難”現象的產生不僅由于賠償范圍過窄，而且由于賠償義務機關及刑事賠償程序的設計有缺憾。《賠償法》實施十多年來，暴露出許多問題，有必要進行反思和改革。

（一）賠償義務機關設置的改革

在國家賠償制度中，國家是真正的賠償責任主體。但國家是抽象的政治實體，受害者無法直接請求其承擔具體的賠償義務，必須通過國家的具體機關獲得賠償，因此必須設置賠償義務機關。從世界各國和各地區的立法來看，大多指定某一相對獨立的機關負責賠償，而不是由具體實施侵權行為的機關支付賠償費用。有的國家由司法部作為賠償義務機關，如美國，政府行為的具體實施者不承擔賠償責任，賠償責任由政府承擔，賠償案件由司法部的律師處理，而不是被訴機關的律師處理。如果賠償請求獲得了法院的支持，賠償金將從政府的收入中支出，而不是從機關的預算中支出。(21)有的國家由財政部門作為賠償義務機關，比如，根據瑞士《聯邦責任法》的規定，受害者因公務員執行職務時的違法行為造成損害，請求賠償時，首先向聯邦財政部申請。如果財政部受理其申請，認可其賠償要求，則不必通過司法程序來解決聯邦的賠償責任問題。(22)而在英國，當公權力受害者提出索賠時，將由國務大臣代表國家向受害者支付賠償費用。(23)中國《賠償法》第19條第1款規定：“行使國家偵查、檢察、審判、監獄管理職權的機關及其工作人員在行使職權時侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，該機關為賠償義務機關。”可見，中國的賠償義務機關即為侵權行為機關。在賠償金的支付方式上，中國每年的國家賠償費用由各級政府財政部門列入本年度政府財政預算，統一由國庫支付。不過，根據《國家賠償費用管理辦法》第7條的規定：“國家賠償費用由賠償義務機關先從本單位預算經費和留歸本單位使用的資金中支付，支付后再向同級財政申請核撥。”

中國這一賠償義務機關的設置模式存在很大的弊端，司法實踐中常常將國家賠償與機關賠償相混淆，導致賠償義務機關常常出于面子、業績等原因回避、拒絕賠償，或者使用本機關的“小金庫”墊付了賠償費用后卻不向財政部門申請核撥，從而一方面使受害人獲得賠償的難度加大，另一方面國家賠償金卻大量閑置。其實，不論是哪個國家機關作為賠償義務機關，這種賠償責任都是國家機關內部的責任分配問題，國家才是賠償責任的最終承擔者。因此，具體由哪個機關承擔賠償責任僅僅與追償有直接關系，與賠償責任是否成立以及受害人賠償請求權是否成立沒有直接關系。為了改善中國刑事賠償的現狀，我們建議將賠償義務機關與侵權行為機關分離開來，由特定的賠償義務機關支付賠償金。即在地市級以上財政部門建立國家賠償專項基金，統一負擔和支付轄區內所有國家機關的國家賠償費用，從而改變目前由侵權行為機關先行墊付再申請財政核撥的制度，由申請人依據有效的賠償法律文書，直接向賠償基金管理部門申請領取，該賠償部門必須及時辦理，不得以任何理由拒絕支付。當然，有的情況下仍然由侵權行為機關承擔。比如，需要侵權行為機關返還財產，消除影響、恢復名譽和賠禮道歉的，由賠償委員會交付執行，拒不執行的，可參照行政訴訟和民事訴訟中的相關規定執行。

（二）刑事賠償確認和復議程序的改革

根據《賠償法》的規定和司法實踐情況，中國賠償案件的前置確認程序阻擋了很大一部分賠償申請，實際上多設置了一道程序障礙；復議程序形式化，難以解決實際問題。因此，有必要對前置程序進行改造，我們的改造思路是：

1.簡化確認程序并與協商相結合

《賠償法》對確認只作了如下規定：“賠償義務機關對依法確認有本法第15條、第16條規定的情形之一的，應當給予賠償。賠償請求人要求確認有本法第15條、第16條規定情形之一的，被要求的機關不予確認的，賠償請求人有權申訴。”現行確認程序的缺陷在于：從理論上講，由侵權行為機關確認自己的侵權行為顯然違反了“任何人不得做自己案件的法官”這一正當程序原則；從司法實踐來看，必然會使部分侵權行為機關為了規避賠償義務，對受害人提出的賠償確認申請既不審查也不受理，消極行使賠償確認權。雖然《賠償法》規定被要求的機關不予確認的，賠償請求人有權申訴。然而，立法對申訴的時限、處理形式和效力等都沒有作出規定，加上檢、法兩機關認識不一致，容易產生當事人申訴、上訪，申訴無效的情形，因此，對先行確認程序必須進行簡化。結合《賠償法》和最高人民法院、最高人民檢察院相關司法解釋的相關規定，(24)所謂“簡化確認程序”是指確認將通過以下兩種途徑實現：一種是具有下列法律文書或者證明材料的，以確認論：(1)撤銷拘留決定書；(2)撤銷逮捕決定書；(3)撤銷案件決定書或撤銷案件后予以釋放的證明書；(4)不起訴決定書；(5)生效無罪判決書或裁定書；(6)對辦案人員刑訊逼供、暴力取證、毆打虐待、違法使用武器警械行為的處理決定；(7)作出撤銷違法查封、扣押、凍結、追繳、沒收以及司法拘留、罰款、財產保全、執行等的裁定或決定；(8)予以糾正的復查決定書，等等。另一種則必須通過專門的確認程序，根據受害人的申請由侵權行為機關對相關行為進行審查后作出確認。在前一種情形中，賠償請求人已獲得相關的生效法律文書，顯然沒有必要再進行單獨的確認程序，從這個角度來講，多數案件的確認程序得以簡化。

之所以要與協商相結合，是由于協商為程序主體提供了充分表達意愿的空間和機會，雙方可以通過平等的對話和溝通，自愿協商，權衡利弊，最后達成共識，體現了互相理解和尊重的精神，有利于平復受害人的心理，消除侵權行為機關與受害人之間的誤解和敵意，促進社會和諧。雙方就賠償方式和賠償數額達成一致后，賠償請求人可直接憑協議書申領賠償金，有利于確保受害人獲得及時的賠償，也有利于及時糾正國家機關及其工作人員的不當行為，防止損害再次發生。一旦達成協議，賠償爭議則不用再提交到法院，也減輕了法院的負擔，節約了司法資源。還須指出，當今世界上的多數國家和地區規定有協議賠償程序，如美國《聯邦侵權賠償法》規定，賠償請求人向賠償義務機關請求賠償時，可以由請求人與賠償義務機關協商確定是否賠償以及賠償數額。依據該法第2672條的規定，“每一聯邦行政機關的首長或其指定人就針對美國聯邦政府提出的金錢損害賠償請求，依據司法部長所頒訂的法規，可考慮、查明、調整、確定、妥協或和解，但超過25000美元的裁決、妥協與和解，應事前獲得司法部長或其指定人的書面批準方為有效。除非前項行政調解系以欺詐方法達成，行政機關所為的妥協、和解或裁決，在本法關于對美國聯邦政府基于侵權行為而提起民事訴訟規定的限制下，對聯邦政府全體官員均有終局效力……請求權人接受任何前述裁決、和解或妥協的，對其應產生終局效力，并對美國聯邦政府及其人員因其行為或不行為而導致的賠償請求構成完全免除。”(25)

2.取消復議程序

現行的復議程序是指當刑事賠償經先行處理程序未得到解決時，賠償義務機關的上一級機關依據賠償請求權人的申請，對賠償請求再行審查，并作出決定的程序。《賠償法》第21條和第22條從復議的申請條件、申請期限、復議機關、復議期限、復議決定的效力等5個方面作出了規定。設立復議程序的初衷是為了實現國家機關本系統內部的自我糾錯，并提高賠償程序的效率。然而，從司法實踐的情況來看，復議制度顯然沒有達到立法目的。由侵權行為機關的上級機關作為復議機關，很難保證復議程序的公正。而且，《賠償法》規定必須先經復議程序，然后才能向人民法院賠償委員會申請裁決，因而可能造成復議機關的拖延，使證據認定更加困難。因此，復議程序從表面上看為賠償請求人增加了一次機會，實際上無異于多設置了一道障礙，使賠償程序變得更加復雜，故建議此次修改《賠償法》時廢除復議程序，并規定如果雙方通過協商對是否賠償、賠償方式或賠償數額無法達成一致的，賠償請求人有權直接訴諸人民法院的賠償委員會。

（三）刑事賠償爭議裁決程序

1.刑事賠償爭議裁決機構的完善

根據《賠償法》的規定，在中級以上法院設立國家賠償委員會，決定賠償案件。最高人民法院《關于各高、中級人民法院賠償委員會及其辦公室機構設置的通知》規定：“各高、中級人民法院應當設立賠償委員會及其辦公室，賠償委員會主任委員由副院長兼任。高、中級人民法院賠償委員會辦公室有條件的應當獨立設置。獨立設置確有困難的，可以掛靠在行政審判庭，但不合署辦公，應當獨立開展工作。賠償委員會辦公室的人員編制與行政審判庭分別設定，以保持人員相對穩定。”在實際運作中，賠償委員會與賠償委員會辦公室、賠償義務機關與法院、法院與檢察院之間的關系存在諸多矛盾有待解決。對于國家賠償爭議裁決機構設置的改革，有人建議賠償委員會獨立設置，隸屬于同級人大常委會。然而，由立法部門行使具有司法權力性質的賠償爭議案件裁決權，顯然有悖于法理和中國的人大職權配置原則。因此，我們認為，目前在沒有更好的成熟改革方案的情況下，最務實的辦法就是維持現狀，但應加以完善。一般來說，法院具備相應的業務力量和辦案經驗，熟悉法律，了解案情，與其他國家機關相比更加具有獨立性和中立性，由法院來裁決賠償爭議能夠較好地實現程序和結果的公正。從其他國家和地區的立法來看，不少也是由法院或法院內設專門機構來裁決賠償爭議的，如法國2002年3月8日根據新的法律規定建立了冤屈受害者醫療賠償委員會，全國共設4個醫療賠償委員會，由醫療受害者代表、醫療代表、公立醫院和自由執業的醫生代表以及普通法院的法官組成，由普通法院的法官擔任賠償委員會的主席。(26)

我們認為，當前司法實踐中通行的賠償委員會辦公室審查或審理案件，賠償委員會作出決定的做法有待商榷。試想賠償委員會辦公室系行政管理機構，并非審判組織，何以能行使審理賠償案件之職權？改革的出路應當是以建立合議庭代替辦公室。賠償合議庭由3-5人組成，一般為賠償委員會委員，如工作需要也可指定個別非委員的法官參加合議庭。合議庭審理后作出的處理意見經賠償委員會主任、必要時經全體賠償委員會委員審查同意后以賠償委員會決定的形式宣布。

2.引入聽證程序

《賠償法》沒有具體規定賠償的審理程序，最高人民法院的《人民法院賠償委員會審理賠償案件程序的暫行規定》第9條規定：“賠償委員會根據審理案件的需要，可以通知賠償請求人、賠償義務機關和復議機關的有關人員或者相關證人提供有關情況、案件材料、證明材料，或者到人民法院接受調查。”第10條規定：“賠償委員會對賠償請求人和被請求的賠償義務機關、復議機關調查取證，應當分別進行。”第13條規定：“賠償委員會審理案件依法不公開進行。”可見，現行審理程序為內部書面審查，沒有實行聽證程序。而聽證程序借鑒了訴訟程序中兩造對抗、法官居中裁判的構造模式，體現了程序公正原則。在聽證程序中，賠償申請人有權與被申請人當面對質，有利于裁判者辨明證據的真偽和法律適用的是非，也有利于減少受害人事后不服上訪、申訴的比例，提高賠償程序的質量。因此，最高人民法院賠償委員會主任會議要求人民法院審理國家賠償案件應該引入聽證程序。(27)各地法院已普遍在轄區內全面啟動了這項工作，初步積累了聽證的經驗。可見《賠償法》應當確立聽證程序并加以規范化。

首先，聽證程序不是賠償委員會裁決賠償案件的必經程序。上文已論及，人民法院審理賠償案件應組成合議庭。合議庭可以進行書面審理，根據案件的具體情況，必要時進行聽證。賠償請求人或侵權行為機關可提出申請，是否聽證由合議庭決定。所謂“必要時”是指爭議雙方對于是否存在侵權行為事實或損害結果、賠償方式和賠償數額存在很大爭議或社會影響較大的案件。聽證程序的參加人包括：賠償請求人及其委托人；侵權行為機關的法定代表人及其委托人；證人、鑒定人、翻譯人等人員。

其次，聽證程序畢竟不是正式的審判程序，因此不應過于繁瑣。侵權行為機關不愿出席聽證的，法官應主動做好說服、解釋工作，并告知不出席聽證有可能導致的不利后果。如果其仍拒絕出席，聽證程序可缺席進行。賠償請求人無正當理由不出席聽證的，按撤回賠償申請處理。聽證程序正式開始之前，聽證主持人應當告知雙方相關的權利和義務。賠償請求人和侵權行為機關可分別陳述自己的主張和意見，但不必嚴格遵守調查、辯論等階段，而是集中就雙方存在的分歧提出各自的證據、理由，當面進行質證。在雙方自愿的前提下，聽證主持人還可就賠償方式、賠償數額等問題主持調解。調解達成協議的，人民法院可按雙方的協議制作賠償決定書。雙方在規定的時限內達不成協議的，應及時作出賠償決定，禁止強制調解、久調不決。

再次，關于刑事賠償的舉證責任問題，《賠償法》和相關司法解釋對刑事賠償的舉證責任問題缺乏明確規定。基于刑事賠償的特點、歸責原則以及受害人與侵權行為機關的各自地位，我們認為，賠償請求人只需承擔初步的證明責任，即對賠償請求提出初步的證據，證明存在侵權行為、損害結果等，如果侵權行為機關不能推翻賠償請求人的主張和舉證，那么就應判定賠償請求成立。

最后，聽證程序一般公開進行。目前，從司法實踐的情況來看，公開聽證并沒有造成不良的效果，如北京市高級人民法院《關于人民法院賠償委員會審理司法賠償案件聽證程序的暫行規定（試行）》第2條規定：聽證應當遵循公平、公開、公正的原則。除非涉及國家機密、商業秘密或者個人隱私，聽證應當公開舉行。廣東、浙江等省高級人民法院也有類似的規定。

3.增加申訴程序

賠償決定實行“一決終局”，立即交付執行，這是司法高效率的要求，也有利于請求賠償人及時得到賠償。但如果賠償請求人對不予賠償、賠償方式、賠償數額仍有異議的，也應該有權獲得適當的救濟。因此，建議在立法中規定，賠償請求人對賠償決定不服的，可以向作出賠償決定的上一級人民法院賠償委員會申訴，以體現對賠償請求人的最后程序救濟。為了保證申訴程序的公正性，建議由處理申訴的上一級人民法院的同級檢察機關介入監督。因為人民檢察院是中國的法律監督機關，賠償請求人對于賠償決定不服提出申訴的，一般情況比較復雜，人民檢察院介入有利于發揮監督和制約作用，從而更好地貫徹執行《賠償法》，保障公民的合法權益。上一級人民法院賠償委員會收到申訴后，應當在1個月以內作出決定，維持或改變下一級人民法院賠償委員會的決定，對申訴作出的決定為終局決定，不得再次申訴。

綜上，《賠償法》的修改一方面必須適應中國社會主義民主法制發展的需要，擴大賠償范圍，加強人權保障；另一方面必須切合國情，注意修改后行得通、行得好，實現法律效果和社會效果的統一。此外，《賠償法》的修改意味著犯罪嫌疑人、被告人合法權利將可以獲得更多的保障，這就更加凸顯了被害人權利保障的迫切需要。刑事被害人受到犯罪侵害后，賠償責任應由加害人來承擔，但在一定情形下，國家對被害人的經濟困難，應當予以救濟，此即刑事被害人國家補償制度。這項制度在中國迄今尚無法可依，而目前立即制定一部專門的《被害人補償法》的條件尚不成熟，因此，在此次修改《賠償法》時可先“搭車”附帶規定這一制度，以便實踐中有法可循。

注釋：

①聯合國《公民權利和政治權利國際公約》第9條第5款規定：“任何遭受非法逮捕或拘禁的受害者，有得到賠償的權利”；該公約第14條第6款規定：“在一人按照最后決定已被判定犯刑事罪而其后根據新的或新發現的事實確實表明發生誤審，他的定罪被推翻或被赦免的情況下，因這種定罪而受刑罰的人應依法得到賠償，除非經證明當時不知道的事實的未被及時揭露完全是或部分是由于他自己的緣故。”轉引自楊宇冠、楊曉春編著：《聯合國刑事司法準則》，北京：中國人民公安大學出版社，2003年，第432、434頁。

②參見周漢華：《論國家賠償的過錯責任原則》，《法學研究》1996年第3期。

③《德國民法典》，陳衛佐譯注，北京：法律出版社，2006年，第310頁。

④皮純協、何壽生編著：《比較國家賠償法》，北京：中國法制出版社，1998年，第299頁。

⑤皮純協、何壽生編著：《比較國家賠償法》，第317頁。

⑥《俄羅斯刑事訴訟法典》，黃道秀譯，北京：中國人民公安大學出版社，2006年，第118頁。

⑦參見《日本刑事補償法》，肖軍譯，《行政法學研究》2004年第4期。

⑧劉仲藜：《關于1995年中央和地方預算執行情況及1996年中央和地方預算草案的報告》，《人民日報》1996年3月21日，第3版。

⑨參見宋偉、黃慶暢：《全國人大常委會第二十八次會議舉行全體會議》，《人民日報》2007年6月28日，第1版。

⑩據報道，1995年《賠償法》施行以來，重慶市級財政一直沒有把國家賠償費用納入預算，主要是因為申請核撥賠償費用的國家機關太少，金額也很小，沒必要專門做預算。參見黃豁、范春生：《賠償金緣何“睡大覺”》，《瞭望新聞周刊》2007年第36期。

(11)《法國刑事訴訟法典》，羅結珍譯，北京：中國法制出版社，2006年，第374頁。

(12)《德國刑事追訴措施賠償法》，賈紅梅譯，《行政法學研究》2006年第3期。

(13)皮純協、何壽生編著：《比較國家賠償法》，第291-292頁。

(14)《德國刑事追訴措施賠償法》，《行政法學研究》2006年第3期。

(15)《法國刑事訴訟法典》，第374頁。

(16)尹伊君主編：《刑事賠償的理論與實務》，北京：群眾出版社，2003年，第299頁。

(17)參見《法國刑事訴訟法典》，第374、162-163頁。

(18)《德國刑事追訴措施賠償法》，《行政法學研究》2006年第3期。

(19)參見《法國刑事訴訟法典》，第374頁。

(20)參見《德國刑事追訴措施賠償法》，《行政法學研究》2006年第3期。

(21)參見張紅：《中美國家賠償法學術研討會綜述》，《行政法學研究》2005年第4期。

(22)參見林準、馬原：《外國國家賠償制度》，北京：人民法院出版社，1992年，第171頁。

(23)參見CriminalJusticeAct1988,www.opsi.gov.uk/acts/acts1988/Ukpga_19880033_en_1.htm，2007年8月30日。

(24)參見最高人民檢察院《人民檢察院刑事賠償工作規定》第7條、最高人民法院《關于審理人民法院國家賠償確認案件若干問題的規定（試行）》第5條的相關規定。

(25)FederalTortClaimsAct，§2672.www.law.umaryland.edu/marshall/crsreports/crsdocuments/95-717_A_12032001.pdf，2007年12月20日。

(26)參見湯鴻沛、張玉娟：《德國、法國與中國國家賠償制度之比較》，《人民司法》2005年第2期。

(27)參見徐來：《國家賠償審判工作方式將作重大改革：引入聽證程序》，《法制日報》2002年1月20日，第1版。