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一、行政法運用到民族地區公共治理的價值分析

（一）利于確保少數民族合法權益，建立科學的訴求機制首先，利于確保少數民族的合法權益。民族地區的公共治理本質是實現對人的管理，直接與廣大少數民族群眾的利益密切相關，而這是實現廣大人民利益訴求的重要方面。在對廣大人民的利益與愿望訴求在獲得表達之后，才能從根本上解決廣大少數民族群眾面臨的問題。面向廣大少數民族群眾的利益表達機制，也是為進一步表達少數民族群眾的利益提供了一個表達路徑，并采用制度的形式予以規范，這有利于落實少數民族的切身利益。其次，建立科學的訴求機制。創建科學的訴求機制，這本身是社會主義市場經濟管理體系內的重要組成部分，并且能全面加強并全方位完善黨和政府維護廣大人民群眾的權益機制。創建科學的訴求機制，協調好民族地區各個階層的權益關系，做好對社會矛盾的梳理工作，科學處置好少數民族群眾內部矛盾，切實維護好廣大群眾的權益。

（二）開通權益表達新路徑，利于創新民族地區公共治理模式首先，開通權益表達的新路徑。在大力發展民族地區社會建設、全面發展當地經濟的同時，還需要確保少數民族地區的各個群體、階層中的整體利益表達可以有充分表達的路徑，這能實現社會各大階層利益實現進一步統籌，科學處置好社會中存在的各類矛盾。將廣大少數民族群眾的訴求真正納入到規范化、法制化的道路上來，進一步拓寬少數民族群眾的利益表達路徑，全面尊重廣大少數民族群眾的權利訴求，這是實現社會穩定的有效手段。只有如此，才能在處理民族地區社會矛盾時，進行耐心的引導，有效疏導民族地區社會矛盾。其次，利于創新民族地區公共治理模式。創建新的表達機制，并且創建適宜民族地區的公共治理模式。原來的民族地區的公共治理往往是自上而下開展，這本身會導致一些政策落實上不到位，不利于維護民族地區的社會穩定，這主要是因為訴求機制是公正與公平的表達機制，這能為推動民族地區的公共治理進程。

二、行政法語義下困擾民族地區公共治理模式構建的因素

（一）財政困境、經濟困境方面的束縛民族地區財政困境重點體現在以下多個方面：一是財政收入少。民族地區的基礎政權所獲得的財政收入不多，特別是在國家開展稅費改革之后，民族地區的基礎政權收入大大減少，并且民族地區經濟欠發達，在進行必要支出后，基層政府不得不采用借貸的方式進行維持，這直接導致基層政府的赤字規模在持續擴大，債務負擔也越來越大。二是政府的公共職能難以落實。民族地區的基層組織在進行資源爭奪、項目建設的過程中，行政成本也進一步增加，在支援民族地區經濟發展的過程中，國家財政資金對民族地區的支持量也持續增加，不同地區之間因為基礎條件等多個方面的差異，就會陷入到項目的爭奪中，不得不負債去想辦法，這樣就會導致政府公共職能難以實現。三是行政成本增加，收效不高。民族地區人口、環境差別大，這導致成本的投入高，并且收效不佳。雖然政府撥款增加，但由于民族地區地理環境等方面的特殊性，這樣就會使通訊、交通和技術等方面的利用比較困難，伴隨服務職能的進一步強化，行政成本就進一步增加，使一些有限的資金投入，獲得不了很好的公共治理效果。經濟困境主要表現在生態環境方面。從表面上來看，生態環境不應該被界定在經濟范疇內，這是經濟層面的問題。民族地區本身的發展水平低，在長期發展的過程中，也一直處于發展的不平衡狀態，這將會導致貧困、自我發展能力上的束縛，過分依賴環境。并且還有些民族地區的群眾居住在一些自然障礙區，這些地區本身就不適合人居住，在貧困與惡劣自然環境的相互作用下，漸漸形成惡性循環。有的民族地區為了加快發展步伐，不得不加劇對自然資源的濫用，付出了破壞當地生態環境、耗費自然的沉重代價，引進了屬于高污染的制造產業，這進一步加劇了對當地環境的破壞。

（二）民族地區文化本身的復雜性民族地區往往是多民族聚居地帶，在這些地區，人口數量少的一些少數民族處在劣勢地位，民族特點以及本身的合法權益得不到很好地實現，民族文化的保護就陷入困境，會讓這些民族有自卑感，這是導致社會出現不穩定的重要因素。此外，民族地區少數民族群眾處在不同的交往中，不同少數民族的價值觀、不同的信仰與不同的文化間交互碰撞，這樣就會出現一些不必要的矛盾，也直接影響到不同民族間的團結。在當前大力推進城鎮化的大背景下，民族地區有些地方過分關注經濟效益，并不尊重少數民族信仰與風俗，這樣就會導致群眾、干部之間的關系緊張，人際關系進一步淡化。一般來講，少數民族文化是民族地區重要資源，是為了全面融合民族地區的各個民族，全方位培養少數民族感情的紐帶。

三、行政法語義下民族地區公共治理模式構建的策略

行政法語義下的民族地區公共治理模式解構

（一）確定公共治理主體，建立基層公共治理評估機制

1.確定公共治理主體傳統的民族地區公共治理都歸入到民族問題內予以解決，采用的是族際主義治理模式，該模式對科學處置民族地區糾紛，創建新型的民族關系起到了關鍵性作用。然而，伴隨現代化進程的進一步提速，民族地區的現代化轉型已經提升到重要的議事日程，由此出現的民族地區的穩定問題、發展問題、環保問題等并不能看成是單一性的民族問題，而是民族地區的治理問題。要解決好這些問題，只依靠傳統的解決問題的模式是很難實現的，主要是因為這些問題往往呈現出一定的區域性，需要開展全面治理。因此，探索適宜民族地區的公共治理模式。公共治理模式是在對民族地區的區域特點進行全面分析的基礎上，可以從解決該區域矛盾的問題基礎上，制定具體政策。但是這一治理方式也因為只是考慮到民族地區的局部性情況，并未從民族地區的發展大局出發，所以，結合傳統的模式，實現傳統治理模式與現代公共治理模式進行有機結合，是非常有必要的。要使民族地區公共治理取得一定實效，地方政府和基層政府結合建設雙重治理主體結構，不同主體都是圍繞民族地區公共治理進行協作，全面發揮各自優勢，解決好民族地區在公共治理中面臨的復雜因素。中央與地方政府都要在治理過程中發揮宏觀性指導作用，比如，確定整體規劃、提出宏觀性政策等，而基層政權需要充分考慮民族地區的差異性，讓中央、地方政府提出的一些政策得到貫徹落實，才能提升民族地區的公共治理效果。

2.建立基層公共治理評估機制在民族地區建立基層公共治理評估機制，能全面激發基層治理的運作的活力。民族地區基層政權開展的績效考評、人事任免等采用的都是量化指標與上級考核的模式，該模式不僅操作便捷，而且也方便上級政府對基層政權的管理。然而，這一模式也存在一些弊端，如短期的量化指標未科學反映該民族地區的治理情況，還存在不科學的量化標準，未能全面發揮民族地區基層工作人員創造性。要從《憲法》規定出發，民族地區的基層政權有一定的自主權，然而，當前采取的績效評估方式，導致基層部門人員為了避免出現錯誤，不愿意進行大膽實踐，因此，在民族地區公共治理模式下，要明確民族地區基層主體的地位，發揮其自主權力。所以，需要創建基層公共治理評估機制。該機制需要將綜合性績效管理作為目標，舍棄簡單做法，對民族地區的基層部門工作人員考核，將會對公共治理效果長期影響。但需要指出的是，這一類型的基層公共治理評估機制，評估操作復雜，需要廣大民眾的廣泛參與，有效糾正公共治理中存在的一些不足，使得基層政權能全面投入到公共治理中來，因地制宜地提升民族地區公共治理水平。

（二）經濟發展中堅持多元化發展道路，公共產品實現多元化供給模式

1.經濟發展中堅持多元化發展道路民族地區的經濟發展水平和發達地區相比，經濟整體競爭實力并不占優勢，但也有一些局部性優勢，比如，自然景觀、天然資源、礦產資源等。從民族地區發展實際出發，在民族地區不能照搬市場經濟發展模式，這需要與民族地區的實際相互結合，進行科學地創新與選擇，探索適宜民族地區經濟發展之路。從民族地區實際出發，可以采用以下幾種適宜民族地區的經濟發展道路：一是在資源相對豐富的一些民族地區，并且當地的生態環境相對好，可以堅持市場化的開發機制，但需要做好監督管控工作，保證在資源開發內的綜合性輻射效應。二是在旅游資源相對豐富的地區，可以開發當地的旅游資源，假如外部資金引入存在一定困難的話，需要從利于區域公共治理的長效性出發，維護好民族地區少數民族群眾的長期利益。三是在生態環境相對脆弱的地區，但是蘊含大量的礦產資源，資源開發價值高，需要避免采用“殺雞取卵”性開發模式，堅持走集體開發之路，創建好的機制，確保環境保護與開發有機結合，做到地區綜合發展的一致性。四是在資源相對匱乏或者農業生產不發達的地方，可以發展一些特色經濟，比如具有民族特色的工藝品、特產等。

2.公共產品實現多元化供給模式民族地區農村在公共服務上面存在結構失衡、供給不足、效率不高等多個方面的問題，這和民族地區的基層政權建設滯后性、建設能力低等有著密切關系。所以，采用建立公共服務型的基層政府，提升對當地群眾的公共服務供給能力，這是改變民族地區公共產品不到位的重要選擇。創建民族地區基層服務型政府，需要從以下兩個方面出發：一方面，全面適應民族地區公共服務需求特殊的經濟條件與文化環境，結合當地的實際情況，建立科學、職能分布相適應的機構設置和人員配置。另一方面，在社會公共服務供求體系中，還需要創建回應性制度機制，采用該機制，能全面反映少數民族群眾喜好，提供的公共物品的類型與服務等也能實現多元化，更好滿足民族地區群眾的需要。

（三）轉化生產方式，提升環境的公共治理水平要改變民族地區的落后生產方式，應著力發展綠色經濟，實現資源低耗與經濟高效的有機兼顧，實現經濟發展和環境保護的有效互動。民族地區環境保護與經濟發展間實現平衡是一個重要的問題。民族地區經濟發展并不能一定能導致當地環境的退化，可以從當地實際出發，降低經濟增長的速度，實現改善當地環境質量的目標。民族地區生態環境的整治，還需要在全面保護并尊重當地宗教、儀式與禁忌等傳統文化基礎上，確立生態環境保護儀式，倡導綠色消費理念，進而從可持續發展的視角出發，確立正確的環境觀。民族地區環境整治的路徑以及目標，將對當地的生態利益產生一定的效果，但對當地少數民族群眾利益的保護也是社會政策的重要核心目標，社會政策積極效應重點表現在全面緩解因為結構性不平衡出現的再分配效應，補償制度性存在的不利地位，不同利益相關人員對環境問題的建構方式也需要達成共識，提升環境的公共治理水平。

（四）建立民族地區群眾的合法訴求表達機制對民族地區的社會大眾來講，需要采用科學有效的方式，來滿足利益表達的訴求，如果少數民族群眾本身的合理的動機、訴求，采用非法的手段表現出來，那也是非法的。應有效引導少數民族群眾采用合法的路徑來解決存在的問題，特別是在自身權益受到侵害的情況下，可以拿起法律的武器，向法院提請訴訟，向仲裁機構提出仲裁，也可以直接到當地信訪部門進行反映，采用合法的渠道，有效表達個體的利益訴求，進而不斷提升個體的法律素養，更便于提升當地的公共治理水平。總之，行政法運用到民族地區公共治理中，不僅能確保少數民族合法權益，建立科學的訴求機制，還能開通權益表達新路徑，利于創新民族地區公共治理模式。因此，行政法語義下民族地區公共治理模式構建，可以采取確定公共治理主體，建立基層公共治理評估機制，經濟發展中堅持多元化發展道路，公共產品實現多元化供給模式，轉化生產方式，提升環境的公共治理水平，建立民族地區群眾的合法訴求表達機制等措施，提升民族地區公共治理水平。

作者：羅鑫單位：山東大學