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1問題的提出

山區具有獨特的自然特點和豐富的自然資源，是地球表面地理結構復雜、生態功能較為齊全的區域，豐富的自然資源影響著世界一半人口的生活。中國是一個多山的國家，山區約占全國陸地總面積的三分之二,對這樣一個多山的發展中國家來說,如何解決山區的環境問題,保護和合理利用山區的自然資源,促進山區的可持續發展顯得尤為重要。山區不僅本身有自然脆弱因子的存在,而且人類還無節制地對山區加以開發和利用,使得山區環境的脆弱性表現尤為突出,環境問題更顯嚴重。山地災害類型眾多,有山洪、泥石流、水土流失和冰雪災害等,其中發生最頻繁、危害最大的是泥石流、滑坡和水土流失。長期以來,由于山區生態環境的獨特性和脆弱性,再加上人類對山區的惡性開發,以及山區區域政策的缺失,在推進山區工業化進程中已產生了嚴重的環境問題，表現為：森林覆蓋率嚴重下降；礦產資源儲量減少，部分礦種將面臨枯竭,同時礦產資源的開發過程中還造成了嚴重的環境污染；山區水土流失嚴重，影響下游地區水旱災；山區野生動植物種類減少,有些種類瀕臨滅絕等等一系列的生態環境問題，它們不僅直接影響了山區的脫貧與發展，更成為全國可持續發展的一大障礙。隨著我國經濟的迅速發展，生態和環境問題已成為制約經濟社會發展的瓶頸。為實現經濟社會的全面、協調、可持續發展。2005年12月《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》明確提出：“要完善生態補償政策，盡快建立生態補償機制。中央和地方財政轉移支付應考慮生態補償因素，國家和地方可分別開展生態補償試點。”黨的十七大報告提出“實行有利于科學發展的財稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態環境補償制度。”如何合理的開發和利用山區豐富的自然資源且將對山區的生態環境的影響降到最低而達到全國經濟社會可持續發展，是山區實施生態補償制度的出發點和落腳點。

2中國山區生態補償法律制度的現狀

建立和完善山區生態補償機制，是推進社會主義和諧社會建設和可持續發展的一項重要措施，是社會主義市場經濟條件下有效保護資源環境的重要途徑，是統籌區域協調發展的重要措施。近年來，黨中央、國務院采取了一系列加強生態環境保護和建設的政策措施，高度關注促進生態保護和建設的長效機制，提出“按照誰開發誰保護、誰破壞誰恢復、誰受益誰補償、誰排污誰付費的原則，加快建立生態補償機制”，對建立和健全生態補償機制做了戰略部署，各地也根據實際進行了生態補償機制的探索和實踐已經初步形成一些制度和政策，取得了一定成效。《憲法》第9條規定了國家和集體對自然資源擁有所有權，并規定了國家有保護和改善責任；第26條規定了國家保護環境與防治公害的義務。《憲法》關于生態環境保護的規定是山區生態補償制度的立法依據。

2.1礦產資源生態補償法律制度

礦產資源生態補償制度是自然資源有償使用制度的重要內容之一，礦產資源生態補償除了經濟價值外，還強調補償的環境價值和公平價值。我國政府向礦山企業征收的稅費主要有礦產資源稅、礦產資源補償費、探礦權使用費、采礦權使用費、探礦權價款、采礦權價款等。我國開始第一次征收礦產資源稅是在1984年。1994年國家重新頒布了《資源稅征收條例》，對資源稅的征收辦法作了較大修改，實行“普遍征收、級差調節”，于1994年開始征收礦產資源補償費。我國于1998年了《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》及《探礦權開采權轉讓管理辦法》三個配套法規，將礦業權的有償取得制度具體化。

2.2草原生態補償法律制度

草地資源本應是我國生態系統中天然形成的最有價值的屏障，但現實情況卻相當嚴峻，中國90%的天然草原不同程度地退化，其中嚴重退化草原近1.8億ha。全國退化草原的面積每年以200萬ha的速度擴張，天然草原面積每年減少約65—70萬ha。草原生態環境價值補償包括直接補償和間接補償兩個方面。對草原生態環境的直接補償即使草原生態系統恢復或盡量恢復到原有的平衡狀態。如《草原法》第39條中有關草原植被恢復費的規定；第46條中對退耕還草，已造成沙化、鹽堿化、石漠化的限期治理的規定。間接補償即給予因草原生態環境保護而喪失發展機會的區域內的居民的補償如《草原法》第35條對草原禁牧、休牧、輪牧區，國家對實行圈養的給予糧食和資金補助的規定；第39條對建設使用國家所有的草原的、對草原承包經營者給予補償的規定；第48條對實施退耕還草的農牧民，按照國家規定給予糧食、現金、草種費補助的規定。

2.3流域生態補償法律制度

環境影響因素作用于流域生態時具有從上游到下游的單向性，加之上下游地區對流域生態資源做出的貢獻性質上的差異，導致了上下游地區在利用流域生態資源上的不公正。流域生態補償是指以實現社會公正為目的，在流域內上下游各個地區之間展開的以直接支付生態補償金為內容的行為。《環境保護法》第24條和第41條對流域生態補償作出了概括性規定；《水污染防治法》第15條的規定明確了企事業單位向水體的排污行為，應當交納生態補償費用。《水法》第29條、第31條、第35條、第48條、第49條和《水土保持法》第23條、27條等條款中都有關于流域生態補償的規定。2003年8月江西省人民代表大會常務委員會通過的《加強東江源區生態環境保護和建設的決定》、2004年12月九江市人民代表大會常委會通過的《關于加強修河流域生態環境保護和建設的決定》、2007年9月江蘇省十屆人民代表大會常委會通過的《江蘇省太湖水污染防治條例》等地方性法規中也存在關于流域生態補償的規定。

2.4森林生態補償法律制度

森林生態效益的補償，即為了保護和改善生態環境，提高林業生產的積極性，凡納入公益林管理的森林資源，政府以多種方式對投資者和生產經營者給予合理的經濟補償。我國政府很早就相當重視森林資源的生態補償問題，1992年國務院在批轉國家體改委《關于1992年經濟體制改革要點的通知》中明確提出“要建立林價制度和森林生態效益補償制度，實行森林資源有償使用”。1993年國務院《關于進一步加強造林綠化的通知》、1996年中共中央、國務院《關于“九五”時期和今年農村工作的主要任務和政策措施》等一系列文件都明確提出建立完善的森林生態補償制度。1998年《森林法》修正案第八條第二款規定：“國家建立森林生態效益補償基金，用于提供生態效益的防護林和特種用途林的森林資源林木的營造、撫育、保護和管理。”從2004年12月起中國政府正式啟動中央森林生態效益補償基金制度。

3現行山區補償政策的缺陷

中國現行的山區生態補償制度不完整，涉及這一內容的相關政策已經有退耕還林、天然林保護、礦產資源稅及補償費、流域生態補償等等。雖然這些法律與政策涉及到保護和恢復山區生態環境的相關內容，但是它們并不能滿足現今山區生態環境保護的實際需要。通過對現行的山區生態補償機制實踐的研究，大致可以總結出以下幾方面的局限：

3.1山區生態補償制度帶有強烈的部門性

將山區分割成不同的部分加以規定造成政策制定的重復性，不僅使得立法資源的浪費且各行政部門各自為政管理混亂的局面。山區本身的特殊性與復雜性使其在資源開發與生態環境保護方面涉及多個行政部門，要達到可持續的開發利用山區資源就需要多個行政部門的通力合作。林業部門的生態補償政策發展的較為系統全面、水資源方面關于水源地生態補償也是一大新鮮熱點、礦產資源開發的生態補償政策一直就是一個“老大難”問題，如能將這些部門在山區資源開發與生態環境保護的功能合為一體，通過協調合作將功效發揮到最大。

3.2山區生態補償制度未成為合理協調的系統、缺乏長期性

從目前中國實施的山區生態補償相關政策來看，絕大部分是各行政部門各自為政，從自己部門的利益出發而制定，不是將山區作為一個統一的整體為其健康和諧發展來制定生態補償制度，且很多都是短期性的，缺乏一種持續和有效的生態補償政策。像退耕還林、退牧還草、生態公益林補償金等都是最具有生態補償涵義的政策，但是當項目期限過后，農、牧民的利益得不到補償，為了基本的生活和發展需求，他們就不會再從保護生態環境的角度去限制自己的生產和開發，從而持續對當地的生態環境形成壓力。這不僅不能改善和保護當地的生態環境，還可能造成更為嚴重的生態破壞。

3.3山區生態補償政策制定過程中缺乏法律支持和人民參與

雖然我國關于山區生態補償政策已開始建設，但是無論是這些政策本身內容的全面具體性來看，還是其法律強制性來看都無法滿足我國建立一個全面系統有效的山區生態補償政策的現實需要。生態補償制度的根本目的是調節生態保護背后相關利益者的經濟利益關系，因此，涉及眾多利益相關者。但是在現行許多政策的制定過程中，非常缺乏相關利益者廣泛參與的機制和實現途徑，而更多地體現了政府的意志，卻不能廣泛代表廣大生態保護相關利益方的利益。

3.4山區生態補償標準普遍過低、補償對象不明晰、補償資金來源不穩定

在補償標準的制定上，沒有能充分考慮農民、牧民、企業團體和各級地方政府的意愿和希望。如退耕還林的補償標準，在黃河上游地區，每畝退耕還林土地補償糧食200斤或140元，并補助種苗費50元、管護費20元。然而，這一補償標準事實上造成退耕農民所獲得的經濟補償低于、甚至遠低于其在同一土地進行農業生產的經濟效益，其結果必然導致農民響應并參與生態保護的積極性降低。如果這種情況普遍存在，生態補償機制就難以發揮其應有的效應。

3.5山區生態補償制度的技術障礙和經濟約束

生態補償實質是對生態效益的補償,這需要有科學的生態效益的計量技術。目前,我國的生態效益的計量技術很不完善,這也是實施生態補償政策的障礙因素。生態補償政策的建立會打破原有的利益分配格局,這種改變必然引發不同利益群體之間的爭端，一些利益群體出于自身利益而抵制生態補償政策。同時,我國的經濟實力不強,政府、企業和個人也難以拿出更多的資金進行生態補償。

4完善山區生態補償制度的建議

上述所論述的現行山區生態補償制度的局限性決定了其在實踐中難以發揮其應有的生態功能。針對以上幾個局限性，提出以下幾點建議：

4.1將山區的生態補償制度作以整體籌劃，協調各個部門之間的職責和權利

建立生態補償機制是一項非常復雜的系統工程，在進行生態補償時，由于部門分割、空間分散、行政色彩濃厚，管理成本過高，往往很難以達到政策的效果。多種渠道的補償辦法又不與生態績效直接掛鉤，投入效果大打折扣。要有效地克服部門分割引起的矛盾和脫節，建立生態補償整體框架，通過上級對下級、國家對地方的縱向管理制定相關政策，以便為地方生態補償運行導向，逐步實現全方位、全覆蓋、全過程的生態補償。

4.2以法律為基礎，加快制定山區法和山區生態補償的相關法制、稅制建設

加快生態補償的法制建設，急需以法律形式，將補償范圍、對象、方式、補償標準等的制定和實施確立下來。理順環保基本法和其他環境資源法律、法規之間的關系，建立統一、協調、完善的自然資源生態利益補償制度，規范各級政府的行政行為。借鑒國外建議山區生態補償制度的經驗，將山區法的制定作為建立此制度的最好保障。

4.3形成多元化生態補償機制的資金補償方式

直接補償與間接補償相結合、強化間接補償、盡快發展后續產業是生態補償的長效機制。生態補償有直接補償和間接補償兩種方式。直接補償是農民得到的物資和現金補償。間接補償是逐漸產生效應的,受損者在這個過程中陸續得到實際的好處,所以,間接補償可以被視為多次補償、分期補償。應把直接補償和間接補償相結合,利用直接補償的機遇,強化間接補償,調整產業結構,盡快發展后續產業,通過產業化開發促進經濟發展,增加農戶收入,才能變“輸血”為“造血”,從而使生態重建與經濟發展有機結合,真正實現該地區的自然—社會—生態—經濟的可持續發展。

4.4支持和鼓勵地方探索有效生態補償機制模式，擴大生態補償資金來源

具體實施如下：1）公共財政年度預算資金。建立政府公共財政預算制度,編制年度國家預算時,在中央和地方財政預算科目中建立環境保護和生態建設支出預算項目,穩定和提高對環境保護與建設的財政投入。2）培育和發展生態資本市場。國家可以發行生態環保債券,通過適度舉債將社會上的消費基金、保險基金等引導到生態補償資金上來。3）生態建設補償基金。在國家財政撥款的基礎上,吸收有關企業、組織和個人捐款,開辟生態補償資金的來源渠道。4）開征“生態稅”。生態補償稅(費)的納稅人應是所有享用生態效能的個人消費者和經濟組織,體現“誰受益、誰分擔”的原則。

4.5建立一套完善的、科學合理的生態補償標準

首先，盡快建立生態價值檢測、評價體系,制定合理的補償標準。根據山區各類資源的生態價值制定與之配套的評價體系作出補償標準。其次，根據生態地位制定不同的補助期限。根據生態的脆弱度劃分出不同等級的生態補償區域，按照其自身的生態狀況制定生態補償的期限。