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本文作者：李良智吳佳偉舒成作者單位：江西財經大學

江西新農村建設中農村公共管理存在的問題

隨著江西新農村建設活動的廣泛試點和各地新農村建設的深入，江西新農村建設中農村公共管理在取得上述成效的同時，也存在著基層政府職能沒有得到根本轉變、基層公共管理由于縣鄉村財政體制不完善而弱化、新型民間組織未能充分參與、村民自我管理未能有效發揮等問題。

(一)基層政府職能沒有得到根本轉變。

當前江西基層政府機構普遍存在重行政管理、輕社會服務的情況，具體表現為提供公共服務和公共品的“缺位”和基層政府行為超越職能范圍和權限，政事不分、政企不分、政社不分的“越位”。

1、新農村建設具體內涵在江西各級政府之間的職責目前為止仍然沒有明確界定，而且各級政府承擔職責所需的資金來源也沒有得到合理安排。從江西的實踐來看，省級政府層面更多的是財政資金撥付，地縣級層面是少量的資金配套，鄉鎮政府和村委會是組織和落實。筆者調查發現，在江西新農村建設實施中，新農村建設和公共管理職責更多地落在建制村和自然村上，鄉(鎮)政府在新農村建設中的職能定位尚待厘清。

2、江西新農村建設中公共財政資金管理效率亟待提高。新農村建設中的公共財政資金往往來自不同的渠道，筆者調查發現:發改委、財政、農業、水利、民政、人力資源和社會保障、衛生等不同部門都有不同的資金投入，存在嚴重的多頭管理，很難將有限的新農村建設資金整合為有效的新農村建設資源。這種財政資金管理的低效率直接導致了各地新農村建設的參差不齊，使新農村建設實踐反而擴大了農村間的差距。

(二)“鄉財縣管”和“村財鄉管”，弱化了江西農村公共管理的能力。

多年來，由于稅制改革、體制改革、機構改革的推進，各級政府在改革中層層“甩包袱”，致使處于財政體制最底層的鄉(鎮)級政府不堪重負，收支矛盾越來越突出，財政運轉越來越困難。盡管江西加大了對基層財政的扶持力度，給予一定的轉移支付補助，但沒有從根本上緩解江西鄉鎮財政的困難，反而有擴大縣域內公共管理職能不均等傾向。從筆者對江西“鄉財縣管”和“村財鄉管”的調查來看，“鄉財縣管”和“村財鄉管”管理模式對于緩解基層財政運轉困難、遏制新增債務起到了一定的積極作用。但是該模式的實行，卻反過來弱化了基層政府和農村地區的公共管理能力。如“鄉財縣管”使鄉(鎮)政府很難統籌和整合財政資金，大大弱化了其通過資金和基礎設施建設推進新農村建設的能力，又如“村財鄉管”的發票購買等增加了村級負擔，鄉鎮財務與村級財務銜接的不順暢影響了村財務公開的質量。

(三)江西農村新型民間組織自身發展不成熟，未能充分參與農村公共管理。

在農民專業經濟合作方面，當前江西的農民專業經濟合作組織所涉及的領域不斷拓寬，合作的內容也越加豐富。但筆者調查發現，大部分專業合作社存在本身規模較小，抗風險、服務帶動能力不強等問題，且對龍頭企業、農村能人和農民企業家的依賴程度過高。另外，部分農民專業合作社在運行中還存在不夠規范，合作社與農戶利益聯結方式以松散型為主，成員歸屬感不強等問題。如“南城縣徐家鄉白洲村蔬菜種植由產業協會發展成合作社后生產規模反而由2004年的200畝左右下降到了40畝左右”。［3］在農村新型公益組織方面，筆者發現新型公益組織活動缺乏組織制度保障和政府支持，存在公共管理領域的管理與監督缺失，防范與控制風險的能力較弱。當前，江西農村公益組織多是農民自發形成的，草根性比較強，農村中的能人、精英是農村公益組織的核心。這些組織大多“還是在萌芽階段，組織弱小、松散、不健全，缺乏場地、資金和人才，外部政策環境尚有待改善”。［4］

(四)村民自治能力未得到有效提升。

以村民自治為主旨的村委會制度，是我國當前村級公共管理的核心。根據《村民委員會組織法》，村民通過村委會進行以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督為核心的自治。然而從筆者的調查情況來看，受訪村村委會在運行中仍在相當大程度上成為了鄉鎮政府事務的人，這就使得本來是村民自治核心的村委會往往被認為是上級政府的機關，影響了村民自治能力的提升，使村民對村干部是否代表和維護農民利益產生不了信任，如表2。在江西新農村建設中應運而生和受到廣泛關注的村民理事會，使村民在新農村建設中的自治能力得到了發揮，促進了各地新農村建設的因地制宜開展。但筆者調查發現村民理事會在運行中也存在許多潛在的問題。如在機制設計上，理事會成員不計報酬，而新農村建設周期較長，使得理事會非常松散。又如，由于理事會的“應急”性質，理事會只是以一種臨時性組織的面目出現，因而其運行更依賴于原有的村莊治理關系，使村民理事會下的村民自治能力難以充分發揮。

江西新農村建設中農村公共管理優化的舉措

根據國際和國內發達地區農村公共管理經驗，在江西農村公共管理優化過程中，應根據社會主義新農村建設的要求，結合江西農村公共管理存在的成效與問題，筆者認為江西應從明確各級政權組織中農村公共管理責任入手，完善縣鄉(鎮)、鄉(鎮)村財政關系，強化村民委員會公共管理職能，促進農村新型民間組織發展等舉措入手，優化新農村建設中農村公共管理。

(一)明確江西各級政權組織農村公共管理中的責任。

江西新農村建設中對農村地區的基本公共管理和公共服務的職責分擔，筆者認為所需的資金應明確為省和地(市)兩級政府的共同職責，農村公共管理和公共服務的具體運作應明確為縣鄉(鎮)兩級政府組織，使縣級承擔新農村建設公共品供給的主要職責，原有屬于鄉(鎮)的公益事業發展責任應逐步收歸縣里，鄉(鎮)將逐漸成為縣級派出機構，執行縣級政府的政策和指示，成為新農村建設的執行者和組織協調者。筆者認為還應明確江西縣級政府是新農村建設中公共管理與服務的主體地位，江西應根據職能定位，根據基本公共服務均等化原則，弱化“條條”職能，夯實縣級“塊塊”職能，通過規范轉移支付將財政資金撥付到縣級政府，由縣級政府根據新農村建設的規劃和上級對資金使用的要求，統一安排。

(二)完善江西“鄉財縣管”和“村財鄉管”制度。

針對江西“鄉財縣管”和“村財鄉管”制度實施中出現的問題和新農村建設、村民自治對江西“鄉財縣管”和“村財鄉管”制度的要求，筆者建議江西在“鄉財縣管”方面，應根據鄉(鎮)財政特點，完善“鄉財縣管”，從體制上給予鄉(鎮)較為充實的財力，給予更大力度的、規范的轉移支付補助。同時，杜絕非規范性的負擔轉移現象，制止鄉(鎮)搞所謂的各項“達標升級”、“政績工程”等活動。在杜絕鄉(鎮)新增債務的同時促進鄉(鎮)債務化解，同時，核定備用金，簡化“鄉財縣管”工作流程。筆者建議江西在“村財鄉管”方面，應根據村民自治實際，完善“村財鄉管”，明確鄉(鎮)政府和村委會的具體權限，并強化監督，建立健全監督機制。同時江西“村財鄉管”應和村民結合村務公開、政務公開、財務公開以及村民大會、村民代表大會等形式結合起來，真正建立起村民理財小組制度、“村財鄉管”會計制度和“村財鄉審”制度。

(三)強化江西村民委員會公共管理職能。

筆者認為，在江西新農村建設中，村委會應依法掌控鄉村社會的公共經濟資源，主要承擔本區域非戰略性的公共生產設施建設，并輔助縣鄉(鎮)政府發展本區域內公共生活建設和輔助民間組織做好本村非戰略性的生活領域的公共服務。因此，筆者建議在江西應實行:1)理順農村基層管理體制，轉變基層政府職能，對村級組織實施正確的引導和指導，而非直接領導;2)大力加強村級組織建設，建設好一支精干高效的村級組織班子;3)每年應按照一定的比例適度增加村級組織運轉方面的公共財政資金補貼金額，落實村委會在新農村建設中的職能，促進和提高村委會的自我公共管理能力。

(四)促進江西農村新型民間組織發展。

在江西農民理事會的完善中，筆者建議應反思新農村發展方向和其運行中存在的問題，采取以下措施探索江西村民理事會新形式:1)堅持以民為本，尊重農民的選擇，加強村民理事會的組織化程度;2)根據新農村發展形勢，探索村民理事會的發展方向。如村民理事會可以發展成為社區村民理事會，每個自然村出1～2名成員，對跨自然村的社區化的公共服務、基礎設施、社會治安、環境衛生的建設實施進行融資和監督;3)拓寬村民理事會作用，成為農民利益表達渠道，在新農村建設中要采取諸如村民理事會參與，農民聽證等形式的農民參與機制。江西還應積極培育農村民間組織，充分發揮農村民間組織作用，如江西民政部門采取降低注冊登記門檻，出臺扶持性政策，積極培育和發展如農村經濟合作類組織、社會公益類組織、文化藝術類組織和維權類組織等，為民間組織蓬勃發展創造寬松的政策環境。