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一、當代各國公共管理改革的背景分析

當代世界各國的公共管理改革或“政府再造”(ReengineeringGovernment)運動,有著深刻的政治、經(jīng)濟和文化背景。從各國具有共性的背景因素分析,大體包括以下幾個方面:

1•各國政府面臨著不同程度的“財政壓力”嚴重

回顧歷史,任何由政府主導的改革,總是出于某種政府財政難以為繼的壓力。當代東西方各國的政府公共管理改革,其背景首先就是各國都面臨著不同程度的財政經(jīng)濟危機,以及由此所導致的日益嚴重的財政壓力。所以,“行政改革主要是由嚴重的財政赤字所引發(fā)的。大規(guī)模地削減預算無疑構(gòu)成了大多數(shù)行政改革的主要動因。”①20世紀70年代的世界性經(jīng)濟衰退,導致西方發(fā)達國家出現(xiàn)了經(jīng)濟“滯脹”與高額財政赤字。西方各國為了保證統(tǒng)治的合法性與治理的有效性,紛紛探索開源節(jié)流、平衡預算的現(xiàn)實選擇。因此,通過改革政府治理方式以控制財政赤字,緩解日益尖銳的社會經(jīng)濟矛盾,自然就成為一個現(xiàn)實的可行手段。

2•“政府失靈”問題凸現(xiàn),對政府與市場

關系的認識發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變第二次世界大戰(zhàn)后,受國家干預和福利國家觀點的影響,政府干預功能膨脹。在現(xiàn)實中,人們期望政府能夠完成許多市場無法實現(xiàn)的使命,諸如調(diào)節(jié)資源配置、穩(wěn)定國民經(jīng)濟、熨平經(jīng)濟波動等等。然而政府治理的結(jié)果卻不盡如人意,政府不僅不能彌補市場失靈,反而降低了社會效益。這種政府失靈的現(xiàn)實,促使各方面對政府與市場的關系進行全方位的重新思考。各國政府陸續(xù)認識到,盡管市場機制也存在著“市場失靈”問題,但市場機制顯然具有勝過政府機制的先天優(yōu)勢。在這種時代背景下,自然“小政府”與“企業(yè)型政府”的模式選擇就成為改革的潮流。

3•發(fā)展為各國政府公共管理改革提供了全新的理論平臺

社會科學實踐的創(chuàng)新,往往要依托于同時代社會科學理論的支持與推動,政府公共管理改革自然也不例外。20世紀70年代末、80年代初,以公共選擇學派、貨幣學派和供給學派為代表的新自由主義經(jīng)濟學,崇尚市場至上的新公共管理、管理主義與后官僚主義等理論思潮,對于推動市場化的新一輪政府公共管理改革發(fā)揮了重要的作用。如英國撒切爾政府之于公共選擇理論和貨幣主義理論、美國里根政府之于供給學派理論,新西蘭克拉克政府之于新制度經(jīng)濟學理論,都是明顯的例子②。由此可見,理論推進對于各國政府公共管理改革的重要作用。

4•全球化與信息革命是重要推動力量

全球化時代的國家競爭,本質(zhì)上不是企業(yè)與企業(yè)之間的競爭而是政府之間的競爭。這正如經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)所指出的:“經(jīng)濟的迅速全球化使得保持國際競爭力十分必要,這是公共部分制度革新的一個強有力的推動因素。……這不僅是歐洲統(tǒng)一體公共部門改革的一個重要考慮因素,它也適用于其他國家。”③發(fā)源于20世紀80年代的信息革命,從3個角度影響著政府公共管理改革。首先,信息革命進一步推動了全球化的歷史進程,進而加快了各國政府治理模式轉(zhuǎn)型的步伐。其次,信息技術的迅猛發(fā)展與信息容量的高速膨脹,導致了社會公共事務的極度復雜化,使得政府部門傳統(tǒng)的接收、加工、處理信息趨于癱瘓,變革政府治理模式就成為因應信息革命的必然選擇。最后,信息革命所涌現(xiàn)出的眾多新技術手段,為政府公共管理提供了技術操作平臺。

5•民眾對政府的不滿,成為公共管理改革的政治壓力

自20世紀70年代中期以來,有關政府問題的爭論主要圍繞規(guī)模和擴張展開。人們逐漸發(fā)現(xiàn),隨著時代的變遷,政府效率并沒有與時俱進地得到提升,反而是效率日漸低下。這種政府管理無效率的狀態(tài),損害了政府的“最后的依靠”的形象,導致了廣大民眾對政府的不滿。最終形成了推動政府改革的政治壓力。

二、當代各國公共管理改革的基本特點

盡管20世紀最后20年中,各國政府公共管理所選擇的基本類型與具體路徑可能有所差異,然而就總體而言,仍有其共同的特點。

1•引入私人部門的管理方法,探索建立“企業(yè)型政府”

20世紀80年代以來,以政府“企業(yè)化”思想為背景的管理模式———商業(yè)模式越來越受到人們的重視,并被廣泛應用于政府管理活動中。率先探索建立“企業(yè)型政府”理論與實踐的是美國,他們推崇以企業(yè)家精神改革政府、建立追求效率和成果的企業(yè)化政府的做法。企業(yè)型政府并不是要將政府變?yōu)槠髽I(yè),而是通過引進企業(yè)中的科學管理方法與技術,使政府在市場導向的觀念下,以表現(xiàn)指標來衡量其成就。西方各國實現(xiàn)“企業(yè)型”政府的主要手段就是廣泛采用私人部門成功的管理手段。與傳統(tǒng)的公共行政排斥私營部門管理方式不同,新公共管理強調(diào)政府引進私人部門的科學管理方法,如成本—效益分析、全面質(zhì)量管理、目標管理等,都在政府公共管理中得到了相應的運用。

2•廣泛推行合同制,實現(xiàn)政府管理的市場化

盡管各國公共管理改革的背景與路徑不同,但將以合同制為典型特征的市場規(guī)則廣泛引入政府部門管理,卻是一個共同的特征。傳統(tǒng)的觀念認為,微觀經(jīng)濟領域應該由私營企業(yè)承擔,而公共服務領域則應由政府部門壟斷。而新公共管理運動則從根本上改變了這一做法。在當代西方公共管理改革中,都比較注重改革過于單一、壟斷的公營部門,引入競爭機制。這種改革注重公民的自由選擇,把以市場為導向的思想應用到政府管理中,以提高其運行績效。

3•分散政府管理職能,實施分權改革

當代公共管理改革的目標之一就是分散政府管理職能,其核心是削減中央政府職能或?qū)⒅醒胝毮苻D(zhuǎn)移給地區(qū)或地方政府及非盈利性組織。而分權化改革恰恰是解決這一問題的較為現(xiàn)實的方式。分權可以提高效率,提高官員直接接觸民眾或獲取信息的機會,從而可以更好地控制公共管理活動并提升完成責任目標的成就感。分權化的政府放棄了傳統(tǒng)的科層制集權模式,采取了扁平化的政府組織結(jié)構(gòu),以便更好地實現(xiàn)上下級之間的交流與溝通。西方政府的機構(gòu)改革中,在調(diào)整中央與地方關系的同時,還調(diào)整了中央政府部門內(nèi)部上下級之間的層級關系,許多政府經(jīng)濟部門被改造為準政府機構(gòu)或非盈利組織。這種改革實現(xiàn)了決策權從地方向中央集中和管理財務權從中央向地方下放的有機結(jié)合。

4•推動公共管理信息化改革,逐步建立電子政府

20世紀90年代以來,信息化、網(wǎng)絡化浪潮席卷全球,信息化時代從3個維度影響著各國的公共管理改革。一是隨著知識爆炸性的增長,政府原有的管理模式和運轉(zhuǎn)方式越來越難以適應,無法發(fā)揮其應有的效能,為改革這種狀況,建設信息高速公路和實現(xiàn)社會信息化,已成為各國政府的共識。二是信息技術的發(fā)展,為政府治理與范式的變革提供了相應的技術基礎。每一種范式都需要有自身的技術手段支持。現(xiàn)代社會推動政府公共管理改革的主導力量之一就是以網(wǎng)絡為主要載體的信息通訊技術,它使得各種過去難以想象的改革方案,變得切實可行。三是信息社會的信息資源共享與決策分散化的變革,使得社會團體與廣大公民在社會權力結(jié)構(gòu)中日益重要,他們擺脫對政府的傳統(tǒng)依附關系的能力得到了增強,從而對政府治理的監(jiān)督作用不斷提升,這一趨勢為人本文明的復興與民主社會的建設提供了有利的契機。當代公共管理信息化改革的主要標志是建立電子化政府。美國自20世紀80年代起,率先提出了“運用信息技術再造政府”的改革理念。在美國的帶動和影響下,英、法、德、日等西方國家也把構(gòu)建電子化政府作為其國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分,制定并開始實施政府治理電子化的總體規(guī)劃。

三、各國公共管理改革對我國的啟示

在某種意義上,以“新管理主義”為標志的各國公共管理改革已成為一種世界潮流。通過對各國公共管理改革的比較分析,我們可以從中歸納出國際經(jīng)驗對我國政府治理模式轉(zhuǎn)型的一些啟示。

1•任何成功經(jīng)驗都要與我國的具體國情相結(jié)合,才可能取得成功

我們在借鑒市場經(jīng)濟國家經(jīng)驗的同時,往往面臨著一種兩難的選擇,或者由于具體國情上的差異,國外經(jīng)驗對我們的借鑒作用有限,或者由于非正式規(guī)則的作用,使得理論上相對可行的經(jīng)驗,在我國的具體應用中發(fā)生扭曲。其實,這種困境是任何國家在社會轉(zhuǎn)型期借鑒國際經(jīng)驗中都會遇到的。這正如公共管理學者羅伯特•A•達爾在其著名文獻《公共行政學:三個問題》中所指出的:“從某一個的行政環(huán)境歸納出來的概論,不能夠立即予以普遍化,或被應用到另一個不同環(huán)境的行政管理上去。一個理論是否適用于另一個不同的場合,必須先把特殊場合加以研究之后才可以判定”。這種認識無疑是正確的,我們對此應該有足夠的認識,任何成功的國際經(jīng)驗都要完成與本國具體國情相結(jié)合的本土化過程,才有可能取得預想的成效。

2•利用市場力量改進政府管理已成為一種世界性的潮流

把市場因素和企業(yè)家精神引入政府管理中,已為近20年來各國公共管理改革的實踐證明。綜觀當今世界各國的各種公共管理改革模式,都不同程度地遵循了體現(xiàn)了“親市場”的取向。政府管理職能的定位,行政機構(gòu)的調(diào)整以及政府治理模式的轉(zhuǎn)換,都遵循了市場法則,體現(xiàn)了市場化取向。因此,我國的政府公共管理改革也應該根據(jù)我國的實際需要和具體條件,摸索出適合我國國情的將市場機制引入政府公共管理的方法與路徑,實現(xiàn)政府公共服務質(zhì)量與效率的提高。在我國市場取向的公共管理改革中,應該特別關注兩方面的問題。第一,在我國社會主義市場經(jīng)濟建設初期,對于市場機制的發(fā)育要有足夠的耐心與信心,防止因過度干預而抑制市場自身穩(wěn)定調(diào)節(jié)機制的形成。第二,把市場因素引入政府公共管理中,并不意味著要搞私有化,任何借口通過市場化來鼓吹和推動私有化的觀點與做法都是錯誤的。

3•增加政府公共管理的透明度,逐步實現(xiàn)民主政治下的共同治理

政府公共管理的公開與透明已成為時展的客觀需要。政府并非是萬能的,也存在著政府失靈問題,而政府公共管理面對的是紛繁復雜的社會事務,僅僅依靠政府也是遠遠不夠的。政府、社會、公民的共同治理已成為當代重要的治理模式。通過增加政府公共管理的透明度,革除政府管理中的“暗箱操作”,發(fā)展政府與民間的合作伙伴關系,也已成為各國政府再造的發(fā)展潮流。這種共同治理模式,既符合建立廉潔高效政府和精簡政府職能與機構(gòu)的要求,又符合現(xiàn)代民主政治發(fā)展的取向,必將有助于實現(xiàn)還政于民的理想與追求。

4•加強法制建設,實現(xiàn)依法行政

近代以來,大部分西方國家完成了由人治向法治轉(zhuǎn)變的過程。西方學者托馬斯•卡羅瑟斯(ThomasCarothers)在《法治的復興》一文中指出:“法治”是解決發(fā)展中國家困境的一劑“萬靈藥”。因此,在建立社會主義市場經(jīng)濟過程中,加強法制建設,實現(xiàn)依法行政就顯得尤為重要。黨的十五大提出建設社會主義法治國家,九屆人大二次會議將依法治國寫入中華人民共和國憲法,這標志著我國政府治理理念向法治政府方向的轉(zhuǎn)變。

5•推進合理分權,正確處理上下級政府間的分工與整合

中央政府與地方政府關系的調(diào)整,貫穿了20世紀后半葉西方公共管理改革的始終。盡管由于各國國家的結(jié)構(gòu)的不同,其中央與地方關系的變革也相應選擇了不同的路徑方向,但總體趨勢是:集權程度高的國家,在朝著地方分權的方向發(fā)展;而分權程度高的國家,則走上了強化中央集權的道路。長期以來,我們在借鑒國外經(jīng)驗時,更注重參考推崇政府作用的國家主義傳統(tǒng)。其實,這些強調(diào)集權的西方國家也在進行著不同程度的分權制改革。

另外,我們在借鑒市場經(jīng)濟國家分權改革經(jīng)驗時,有一個問題必須加以注意。國外對于中央與地方關系的研究,比較成熟的多是實行聯(lián)邦制的大國(如美國),其政府架構(gòu)受具體國情的影響,在職能與體制特點等方面都不可能與我國相同。而其他單一制的小國處理中央與地方關系的做法,對于我國的借鑒意義又比較有限。我國作為一個幅員遼闊的單一制大國,在處理中央與地方關系問題上,還需在社會主義市場經(jīng)濟理論指導下,完成自我創(chuàng)新的過程。